近代以来我国公文文种流变考述

2019-09-10杨霞

档案与建设 2019年3期

杨霞

[摘要]近年来，古代公文文种流变受到了众多学者的关注，但围绕近代以来的公文文种流变展开的研究则相对较少。从晚清时期、太平天国时期、北洋军阀时期、中华民国时期到新中国成立以来，公文文种既有直接或间接继承前代者，又有为适应社会需要而新增者。全面、系统地考察近代以来公文文种的流变过程及其规律，可以维护公文文种的合法性和权威性，促进公文学科的发展，从而提升党政机关公文处理工作水平和行政效能。

[关键词]公文文种流变考述

[分類号]G277

A Research on the Evolution of Chinese Official Documentary Types since Modern Times

Yang Xia

（College of Chinese Language and Literature of Wuhan University， Wuhan， Hubei， 430072）

Abstract： In recent years， great achievements have been made in the research on the evolution of ancient official documentary types， but the research about the evolution of official documentary types of modern times is relatively weak. From Late Qing Dynasty， Taiping Heavenly Kingdom， Beiyang Warlords and the founding of the People’s Republic of China， official documentary types not only directly or indirectly inherited the previous types， but also added new types to meet the social needs. A comprehensive and systematic research of the evolution process and laws of official documentary types since modern times can safeguard the legitimacy and authority of official documentary types， promote the development of the discipline of official documents， so as to promote the level of official document processing and administrative efficiency of Party and government organs.

Keywords： Official Document； Official Documentary Types； Evolution； Review

我国公文的发展经历了古代的由盛至衰和近代的多次调整，直到新中国成立后才逐步走上现代化之路。公文文种流变研究是公文学研究的重中之重，不仅对当下公文实践具有重要的指导意义，而且对公文学科的发展具有一定的参考价值。

1公文文种流变研究的现状

公文是国家施政的工具，文种即公文的种类。文种建设是公文建设的重点，流变研究则是文种研究的重中之重。

关于古代公文文种流变研究，近年来学界取得了丰硕的成果，较有代表性的是：丁晓昌在《古代公文研究》[1]中，以朝代发展的先后顺序，纵向梳理了各类古代公文文种，重点阐述了创新性公文文种的来源及流变；胡元德的《古代公文文体流变》中[2]首次提出了文体族群理论，总结了古代公文文种的流变规律。相比之下，近代以来的公文文种流变研究成果较为薄弱，较有代表性的是：沈蕾的《民国时期公文程式研究》[3]着重考察了民国公文文种的流变过程，但未充分结合时代背景做深入透彻的理论分析；岳海翔在《新中国成立以来我国公文文种和公文体式的发展演变》[4]一文中简单梳理了1949年以来的公文文种流变过程，但未结合政治历史背景对文种的每一次演变做深入的剖析；王锦森在《建国六十年行政公文种类变革研究》[5]一文中，把研究对象限于行政类公文，未包括党务类公文，虽也梳理了文种流变的过程，但内容较为笼统，尚缺乏深入透彻的理论阐释。可见，关于近代以来的公文文种流变研究，目前公文学界尚缺乏整体性、系统性的研究成果。

2近代以来公文文种的流变过程

2.1晚清时期

“鸦片战争之后，随着社会性质的改变、外事活动的增加以及西方先进技术的传入，清代公文也发生了重大变化，主要表现为新增了不少外交文种。如，条约、协定、章程、照会、国书、全权证书、谈话纪略、出使报告、护照、信函、电报等。同时，还出现了大量专用公文文种。如，青册、大金榜、小金榜、察状、结状、保状、领状、金票、膳牌、牙贴、勘合、黄红册、易知由单、保甲册等”[6]。而其他公文文种除了使用功能与适用范围略有调整外，基本是直接沿袭明代的公文文种。

2.2太平天国时期

太平天国时期是我国历史上的一个特殊阶段，特殊的政治制度以及“拜上帝教”思想武器的运用，再加上广西特殊的地理区域因素，使其公文文种既不同于前代，也不同于后代。这一时期，除了诲谕、禀申、御批、钧醒、本章等52个常用公文文种外，还根据实践需要创新增设了田凭、荡凭、照凭、云马、圆马、飞文、挥子等带有农民革命特色和宗教特色的文种[7]。

2.3北洋军阀时期

北洋政府时期，公文程式多次调整，文种变化最为频繁。1912年11月，袁世凯颁布《临时大总统公布公文程式令》，将文种规定为“大总统令、院令、部令、任命状、委任令、训令、指令、咨、公函、呈、批答等”[8]。1914年5月，中央政府颁布《大总统公文程式令》及《大总统公布官署公文程式令》，将文种规定为“策令、申令、告令、批令、呈、详、饬、咨、咨陈、示、批、禀等”[9]。1916年5月，袁世凯连续颁布《修正大总统公文程式令》《大总统公布政府公文程式令》，将文种规定为“院令、部令、咨和咨陈等”[10]。1916年7月，北洋政府颁布《公文程式》，将文种规定为“大总统令、国务院令、各部院令、任命状、委任令、训令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函和批等”[11]。1917年11月，新的《大总统公布公文程式令》，将文种规定为“大总统令、院令、部令、布告、任命状、委任令、训令、指令、处分令、咨、公函、呈和批”[12]。

2.4中华民国时期

1912年1月，南京临时政府颁布《公文程式条例》，将文种规定为7个，即“公布、令、状、示、谕、咨、呈”。南京国民政府成立后，于1927年8月颁布《公文程式条例》，将文种规定为10个，即“令、通告、训令、指令、任命状、呈、咨、咨呈、公函、批答”。1928年6月，南京国民政府再次颁布《公文程式条例》，将文种规定为9个，即“令、训令、指令、布告、任命状、呈、状、公函、批”。1928年11月，南京国民政府颁布《公文程式条例》，将文种规定为9个，即“令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨、公函、批”[13]。1938年9月，伪“中华民国临时政府”颁布《公文程式规则》，将文种规定为13个，即“临时政府令、议政行政司法委员会令、各部署令、任命状、任命令、训令、指令、布告、咨、咨呈、呈、公函、批”。1940年7月，汪伪政府颁布《修正公文程式条例》，将文种规定为11个，即“令、训令、指令、布告、任命状、呈、咨呈、咨、公函、批、通知”[14]。

2.5新中国成立以来

中国共产党自成立以来就高度重视文书工作。1931年《文件处置办法》把中央文件细分为“最高机关决议及指示性材料；中共中央对外宣言、告群众书等；中央政治局、常委会记录；中央通告、宣传大纲”等四类[15]。1942年《陕甘宁边区新公文程式》将文种规定为5个，即“命令、布告、批答、公函、呈文”[16]。1948到1949年期间，“东北行政委员会办公厅和华北人民政府办公厅先后3次颁布公文程式，其中一次的《公文处理暂行办法草案》将文种规定为12个，即令、训令、指令、指示、决定、布告、通知、通报（或通告）、状、批复、函、呈”[17]。

1949年新中国成立后，为适应新形势和新情况，党和政府先后10次制发公文程式，对公文文种、行文关系、办文程序等作了明确的规定，促使新的文书制度逐步形成，公文之地位与辅政功能日益增强。

1951年9月，中央人民政府政务院颁布《公文处理暂行办法》，将文种规定为7个，即“报告、命令、指示、批复、通报、布告、公函”[18]。

1957年10月，国务院秘书厅发布《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》将文种规定为12个，即“命令、令、指示、报告、请示、批复、批示、通知、通报、布告、通告、函”[19]。

1964年2月，国务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理试行办法》，将文种规定为13个，即“命令、令、指示、批转、批复、答复、通知、通报、报告、请示、布告、通告、函”[20]。

上述调整，取消了签报、公告和便函，增加了令、请示、批示和批转，后将批示改为答复，还将报告和请示分开行文，这使公文的分类更加清晰，职责更加明确，沟通也更加通畅。

“文革”时期，公文发展过程较为曲折。公文的政治色彩过浓，几乎没有颁布相关的公文制度，文种也很不规范。直到十一届三中全会召开之后，尤其是八十年代以来，各级党政机关的公文工作才迈入了全新的发展阶段。现根据历次国标，将这一阶段的文种流变过程梳理如下：

1981年2月，国务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理暂行办法》，将文种规定为15个，即“命令、令、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复和函”[21]。

1987年2月，國务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理办法》，将文种规定为15个，即“命令（令）、指令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函和会议纪要”[22]。

1989年4月，中共中央办公厅颁布《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》，将党的公文文种规定为13个，即“公报、决议、决定、指示、条例、规定、通知、通报、请示、报告、批复、会议纪要和函”[23]。

1993年11月，国务院办公厅颁布《国家行政机关公文处理暂行办法》，将文种规定为13个，即“命令（令）、议案、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函和会议纪要”[24]。

1996年5月，中共中央办公厅颁布《中国共产党机关公文处理条例》，将文种规定为14个，即“决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函和会议纪要”[25]。

2000年8月，国务院颁布《国家行政机关公文处理办法》，将文种规定为13个，即“命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函和会议纪要”[26]。

2012年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《党政机关公文处理工作条例》，将文种规定为15个，即“决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要”[27]。该《条例》首次实现了党政公文一体化，并且与时俱进地增删或调整了部分文种的功能。

纵观以上7次公文文种的调整与变革，最终取消了批转、答复、指令、指示、布告，恢复了公告，增加了请示、意见、议案、纪要，并将公告与通告分开行文。实践证明，公文是国家管理和传递政令的工具，政治体制的变化必然导致文种的变化。

3公文文种的流变规律

晚清时期，作为最后一个封建王朝，清代社会矛盾的复杂程度、社会发展轨迹的曲折多变，前所未有。公文是社会的晴雨表，文种变化是清政府行文的需要，也是文种自身发展的需要。作为国家施政的重要载体，讲究实用性和注重实践效果是公文行文的主要原则。因此，在公文实践中，逐步淘汰掉一些不适合的文种，如，废题改奏，也是不可避免的。同时，也根据社会现实的需要新增部分文种。如，大量外交文种和专用文种。

太平天国时期，为扩大群众基础、宣传革命纲领和提高行政效率，在清王朝的公文文种基础上进一步完善了现行公文文种体系，并根据实际情况增加了一些独具特色的新文种，为后世公文的发展做出了积极贡献。而且，这一时期的公文文种划分非常细致，总体数量较多，呈现出“形式多样、独具特色、宗教与法制高度统一、仍保留几千年封建文化的印记、大部分简洁明快文风朴实以及诗歌入公文等特点”[28]。但是，由于农民革命自身存在的局限性，太平天国公文中的一些先进因素没有能够得到很好的延续和发展。

北洋军阀时期，“革命与反革命、复辟与反复辟、统一与分裂的斗争以及各派之间的割据与混战”[29]现象较为严重。这一时期的公文程式屡经变化，文种体系也反复调整，除了令被划分为大总统令、院令、部令是封建残余思想作祟和历史的倒退之外，其它的大部分文种却在此时已经基本定型并被长期使用。如，现在党政机关公文工作中使用得非常频繁的函即源于这一时期的公函。

中华民国时期，社会动荡和政权更迭较为频繁，公文文种系统也相应调整。“一方面，废除了繁杂的封建文种，制定了简明的新文种；另一方面，摒除了封建文种的高低贵贱，从文种上表现民主思想”[30]。这些变化具体呈现出如下的规律：文种数量由少到多，再由多到少，文种体系构建基本合理；文种功能数量简化则合并，数量繁多则细化，并且朝着功能单一、适用范围合理的方向发展；文种的流变具有一定的继承性和创新性，既遵循了历史发展的规律，又回应了社会政治体制的不断更迭；文种设置依据逐步明晰，多数是以行文主体、行文方向作为设置依据。可见，民国公文已表现出一些宝贵的现代公文理念，现代公文文种的特点也有所体现。

中国共产党成立以来，“新民主主义革命时期各主要根据地政府使用过的文种近30个，这些文种在少数继承国民政府文种基础上，对封建尊卑等级观念抛弃得更加彻底，文种设计上更具科学性，为新中国成立后的文种规范留下了选择的巨大空间”[31]。新中国成立以来，我国党政机关的公文工作经历了一个统—分—统的发展过程，并对文种设置进行了系统改进和健全完善。这一时期，文种调整之多、频率之高，前所未有，呈现出法定文种由繁到简，文种功能越来越精准化的特点，而且，文种的流变过程顺应了民主政治和民主管理的需要，使现行的公文更加富有时代感和权威性。

从文种继承的角度来看，近代以来的公文文种流变主要有以下三种情况：

其一，部分文种是对前代文种的直接继承。如，令在古代虽有文种名称方面的不同，但其文种功能始终都是帝王对臣下的言辞。近代以来，虽然令的使用主体发生了根本性的变化，但其适用范围、文种功能仍然基本沿袭古代，并没有出现较大的变化。

其二，部分文种是对前代文种的间接继承。一种情况是名称相同用法却不一样，如，请示、报告直到1994年公文国标明确规定分开使用之前，一直都是合着使用，与现行国标的用法完全不同。另一种情况是名称不同但用法却一样，如，纪要“由古代载书演变而来，秦汉以后的奏记、起居注、市政记；元代的记过；明清的实录，都与纪要有着历史渊源”[32]。后来，会议纪要在1987年公文国标中被确定为法定文种，又在2012年公文国标中改称纪要。

其三，部分文种是为了适应社会需要而创新出现的。如，晚清时期大量新增的条约、协定等外交文种和青册、大金榜等专用文种；以及太平天国时期自创的挥子等凭证类文种，田凭、荡凭等执照类文种和云马、圆马等紧急类文种。

综上可见，隨着社会历史的向前发展，近代以来的公文程式在不断进行调整，文种体系也同步发生变化，文种之间的功能划分也日益明晰，继承性与创新性并存。而且，这一时期公文文种流变的过程，既受政治体制等外部因素的影响，也是文种本身选优淘劣的结果，总体方向是不断趋于科学合理。因此，本文通过考察近代以来我国公文文种的流变过程及流变规律，旨在强化文种建设，增强公文表达的准确性、鲜明性和生动性，促进公文学科的向前发展，从而提升党政机关公文处理工作水平和行政效能。

参考文献

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