对设区市立法的务实性思考

喻运鑫

党的十九大提出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，对立法工作提出了新的更高要求。“国家制度是立法权的前提。”我国是单一制国家，人民代表大会制度是根本政治制度，全国人民代表大会作为最高国家权力机关自然享有立法权。为进一步调动地方的积极性、主动性，在原授予省一级和较大的市立法权的基础上，2015年新修订的立法法赋予了全国所有设区的市地方人大及其常委会制定地方性法规的权力，以及同级地方政府制定行政规章的权力。自设区市享有立法权以来，各地根据授权，结合实际，进行了有益探索，取得了一些经验，也遇到一些问题。本文以浙江省湖州市地方立法为视角，着重就设区市立法如何更好体现务实性提出一些想法。

一、地方立法权延展的务实性源由

地方立法权本身并不能被理解为固有的权力，而是从宪法赋予的全国人大及其常委会立法权中拓展而来的再生立法权。这一“拓展出来的权力”经历了从无到有，并伴随着历史进程不断变化和发展，其本身就蕴含着对地方立法的务实性思考，也为地方立法将“务实”作为原则、方向作出了指引。

1982年底以前，根据中国第一部宪法（“五四宪法”）规定精神，有权制定法律的只有宪法确立的最高国家权力机关——全国人民代表大会。1982年12月，五届全国人大五次会议通过了新中国第四部宪法，授予了全国人大的常设机构——全国人大常委会部分立法权。同时，授予了国务院和省、直辖市的人民代表大会及其常委会，民族自治地方的人民代表大会等单位相应的立法权。

1982 年全国人大在修改地方组织法时规定，省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案”。1986 年再次修改时，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为“制定权”，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000 年制定的立法法，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。由此，省、自治区人民政府所在地的市和经过国务院批准的较大的市人大及其常委会享有了地方立法权。2015年，为进一步深化改革、推进地方治理体系和治理能力现代化，根据党的十八届三中、四中全会决定，经全国人大依法修改后的立法法才授予了所有设区市地方立法权。

从全国人大单一立法，到省人大立法，到省会市立法，到较大市立法，到经济特区所在市立法，一直到现在所有设区市立法的历史进程来看，立法权的延展特别是地方立法权的延展，完全适应了我国经济社会快速发展以及发展中的不平衡性这一实际状况和不同地区文化特征的自身特点，适应了各地经济、政治、文化、社会、生态等方面的差异性。设区市立法的实践，也有效地引领、推动和保障了各地经济、政治、文化、社会、生态等的健康发展，这是实事求是精神在立法领域的具体体现。

二、设区市立法有限授权的务实性考虑

新修订的立法法虽然赋予全国所有设区市的地方立法权，但设区市立法的范围和程序是受限的，范围仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保護三大类以及其他法律的授权，程序必须经省级人大常委会审查批准，以确保法制的统一性。这一有限授权的制度设定，其本身也是务实性的考虑。

（一）设区市立法有限授权是国家法制统一性的要求。我国现行宪法明确规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。法律保留事项主要涉及国家体制、基本制度、人权、平等保护等涉及法制统一和尊严的最核心、最基本的内容，是地方立法的“禁区”。同时，中央与地方在事权分配、利益调整中有统一也有矛盾，且是永恒存在的。授权地方立法绝不是借由“地方特色”的发挥致地方保护主义、地方利益等因素的扩张， 因此在授权的同时予以限权则是非常务实的考虑。如果对设区市立法权限不作限定，当地方性法规同法律、行政法规一样作为审判依据直接援引的情况下，势必将极大可能出现司法裁判的地方化，影响裁判的统一性，法制统一的潜在成本将无法估量。

（二）设区市立法有限授权是对地方立法人才现有能力水平的正确把握。立法工作不同于一般的业务工作，它划定权力范围、设定权利义务，具有管全局、管长远的基础性作用。它是一门充满艺术和智慧的复杂工作，具有非常强的专业性、技术性和操作性。在获得立法权之初，大部分设区市几乎没有专门的立法机构、专门人才，更无直接的立法工作经验。而相对于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面，原本就是地方治理中的经常性事务，地方实务工作者、立法工作者对其有一定的认识和研究，在省级人大常委会审查立法计划、审查批准设区市立法文本的把关下，则能较好地实现能力与需求的有效匹配。

（三）设区市立法有限授权是因为立法范围内容基本能满足地方治理中最迫切、最现实的需求。对于设区市立法权限范围的设定不是简单地拍脑袋决策，而是全国人大在广泛深入调研的基础上，结合设区市需要设定的。我国设区市在面积、人口、发展水平上差异很大，从中要找到大家共同的需求，就必须从最迫切、最需要处入手。设区市立法权限的设定，有中央立法权和地方立法权分权的考虑，但更多的是从实际需要出发的务实性考虑。因为这三个方面与地方政府主导的城镇化等地方经济社会发展密切相关，尤其在旧城改造、城市规划、城市管理、环境问题等具体领域，一直是社会矛盾的高发地带，也是最迫切需要地方立法解决的事项。

三、设区市立法的务实性开展

坚持立足实际，突出“精准管用、地方特色”方针，深化立法实践和地方性法规的实际应用，以切实解决问题，充分体现了近年来湖州市地方立法的务实性。

（一）理解授权本质性，以解决“目的”问题。地方立法不是简单地装点门面，而是要通过立法解决基层一线众多涵盖在三大类范围内的具体问题，以发挥地方立法的引领、推动和保障作用。为此，我们坚持以党委要求、政府建议、百姓期盼的现实问题来选题。问题导向是马克思主义世界观和方法论的重要体现，是党的优良传统和宝贵经验，坚持问题导向是地方立法工作的应有之义。我们在立法实践中紧紧围绕事关全市“三大范围”内的突出问题，找准立法的切入点和结合点，切实做到以问题引领立法，以立法解决问题，如立足湖州市作为全国“两山”重要思想诞生地的实际，围绕生态文明先行示范区建设先行立法;为解决城市管理顽疾，及时对市容和环境卫生管理进行立法，均收到了很好的效果。

（二）搭建平台广参与，以解决民主问题。始终把民主立法作为地方立法的基本要求。紧紧围绕如何解决现实问题，坚持到百姓中去听呼声，从民主中来找方法。建机制、搭平台、强落实，拓展参与渠道，丰富参与方式，出台《湖州市人大常委会立法听证规则》《湖州市人大常委会关于市人大代表参与立法工作的若干规定》等，为广大市民、代表参与立法提供制度规范。进一步建好、用好立法基层联系点，畅通立法联系一线的渠道，坚持走到基层一线，开展体验式调研，更真实了解群众的意愿，更广泛听取群众的呼声，更直接汇集群众的智慧，实现围绕身边问题立法、做到立法活动在百姓身边。如在湖州市禁止销售燃放烟花爆竹规定立法过程中，充分吸收吴兴区人大常委会来自于广大市民的呼声，所提九条合理建议均予以吸纳;在电梯使用安全条例立法中，我们先后召开听证会、座谈会等达20多场，50多名市民代表参加，提出各类意见建议200余条。

（三）抓住关键“牛鼻子”，以解决管用问题。抓住现实问题的关键，抓住主要矛盾，在做到急用先立的同时，确保务实管用。在立法选题和立法条款设计上，不求大而全、突出专而精，抓住关键核心，做到“四两拨千斤”。例如在电梯条例立法过程中，我们针对60%的电梯安全问题发生在使用环节的现状，反复推敲，将电梯安全条例的名称改为《湖州市电梯使用安全条例》，重点放在“使用安全”上。在立法调研过程中我们将安全问题聚焦到造成电梯安全事故的电梯井设计、选型配置、降温设施、图纸会审、管理责任人确定、维护经费筹集、维保市场秩序和商业保险等方面，来布设专门条款，提出针对性要求，以从根本上解决问题。在烟花爆竹立法时，将重心放在预防上，通过设置政府公告及时发布、广泛多形式的宣传、对重点礼仪和丧葬企业的义务设定等条款，以更好地从根本上解决“燃放”问题。

（四）不求覆盖大而全，以解决简洁问题。为防止法规文本大而全导致法规重点不突出，选题注重“小切口”进入，以小切口撬动大问题的解决。坚持将方便群众理解、方便行政执法作为立法条文设计的基本要求，对上位法已有的规定不再进行赘述，给行政规章、政府规范性文件、具体措施留出任务空间，不在法条中进行“解释”。法规条文着力“六个尽量不写、四个重点写”，即上位法明确的尽量不写，条文原则无操作性的尽量不写，分歧意见较大难以统一的尽量不写，政府投入不足目前解决不了的尽量不写，老百姓生活素养尚不能接受的尽量不写，执法能力不够目前执行不了的尽量不写;同时将最突出的问题重点写，上位法比较原则需细化补充的重点写，反映湖州实际特色工作的重点写，针对重要问题有可操作性解决举措的重点写，做到简单明了、一目了然。

（五）科学统筹细谋划，以解决“资源”问题。地方立法权获批后，党委、政府及其相关部门立法需求非常旺盛，而地方立法力量、水平等资源性短缺问题非常突出，我们注意通过多种方法科学统筹，以更好地解决有限资源的浪费问题。一是统筹好步骤。如在2017年已定烟花爆竹双禁规定、电梯使用安全条例两个一类项目的情况下，为有效助推文明城市创建，市委提出市民文明行为立法要求，针对这一现实问题，我们提出先行会同市文明办补充细化原有《市民文明守则》，再由市人大常委会作出加强文明城市创建的《决定》，在细化守则、制定《决定》过程中同步启动立法调研，既推动了文明城市创建，又将《湖州市文明行为促进条例》排入2018年立法计划一类项目，较好地解决资源短缺带来的问题。二是统筹好内容。在排定2018年立法计划一类项目时，美丽乡村建设和乡村旅游都提出需要立法。我们认为乡村旅游作为湖州市的特色，通过立法进一步推动很有必要，但相对来说美丽乡村又显得更为紧迫，且美丽乡村自然涵盖了乡村旅游的内容，因此我们提出在美丽乡村建设管理条例中专设乡村旅游章节，后再通过政府细则、办法等来细化乡村旅游章节条款的落地，得到了大家的认同，避免了两部同时立法带来的资源紧缺。三是统筹好方式。如在对垃圾分类管理是否立法上，基于2016年已立《湖州市市容和环境卫生管理条例》中涉及垃圾分类管理若干条款，我们坚持不搞随大流的一哄而上，提出在认真落实已有《湖州市市容和环境卫生管理条例》垃圾分类条款、执行省政府即将出台的地方政府规章和《湖州市城市精细化管理实施意见》一段时间后进行回头看，作出“后评估”，再通过细化修改来完善已有的《湖州市市容和环境卫生管理条例》中关于垃圾分类的条款，既解决执法急需，又避免了另起炉灶带来的立法资源的压力。

（六）加强与行政对接，以解决落地问题。为解决地方立法因简洁可能带来的落地问题，我们注重人大与政府工作的对接，充分发挥行政规章和规范性文件的灵活性、适应性、执行性优势，在立法条款中对一些涉及范围、标准、操作性的内容，明确将细化的任务留给行政机关，如《湖州市电梯使用安全条例》中授权市、县（区）人民政府根据本行政区域内电梯使用安全工作的实际需要，建立电梯重大修理、改造、更新经费筹集机制等。同时，为了抓好已立地方法规的落地见效，2017年市委下发了《关于加强党领导立法工作的实施意见》，对建立健全地方性法规规章贯彻实施机制进行了明确规定，市立法領导小组专门出台了《关于加强地方性法规贯彻实施工作的若干意见》，市人大常委会还细化了在地方性法规贯彻落实中每年做好的“六个一”具体工作，如在烟花爆竹双禁规定推进落实中，市人大常委会除开好新闻发布会、公布法规文本、对条例进行释义外，还组织了多形式的宣传。同时，会同市政府成立领导小组，对实施前的各项工作任务进行逐条对照细化，听取政府推进准备工作情况汇报，开展对口检查、现场核查、常委会领导视察，发动广大代表参与和监督，真正让条文落地、让立法解决问题。

四、对设区市立法务实性推进困惑的开放性思考

推进设区市立法工作，前提是要守住底线，重点在落地见效，关键在人才队伍建设。社会是在探索中发展的，立法工作也不例外，唯有积极探索，方能破解难题，顺利前行。

（一）对坚持“不抵触”原则要科学理解把握。“不抵触”原则是地方立法的底线和红线，涉及国家法制统一。设区市立法的不抵触原则体现在立法法第七十二条第二款，其不仅包含了形式的不抵触（即“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”），还包含了内容的不抵触（即“除了法律特别授权，只能在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面”）。“不抵触”不等于地方立法没有空间、没有作为、不能探索，立法法对于地方立法实际上也留出了一定的空间。科学理解把握“不抵触”原则，笔者以为，一是在三大类范围内上位法尚未立法的事项，设区市地方可以进行创制性立法，同时根据授权也可以进行先行先试的立法。二是对上位法已有条款但规范过于原则的可作具有地方特色的具体细化实施、补充完善。三是加强请示报告，讲究方法“挂钩”。由于“不抵触”是一个原则，很难有非常细的掌握标准，我们在具体立法实践中，在寻求需要通过地方立法解决的现实问题时，只要与“三大类”挂得上钩的，均应允许在报全国人大请示批准的前提下进行探索，例如XX省经请示全国人大，已将旅游促进类内容纳入地方立法;全国人大在对设区市人大拟制定“政府数据共享开放条例”的请示答复中也援引了中央城市工作会议的相关要求，批准同意地方立法。四是注意收集制约地方立法作用有效发挥的“集中性”问题，提请修改上位法。在进行深入调研，找准问题关键的基础上，逐级向上反映，提出修法建议，希冀通过先行修改上位法，从根本上来解决某些现有的“抵触”问题。

（二）对强化已立地方性法规执行要高度重视。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。如果只重视了务实性立法，而忽视了已立地方性法規在实际中的有效执行，前端再好的务实性谋划、设计、期待都会落空。推动已立地方性法规的实施，提高务实立法的实践效果，必须要处理好三对关系。一是处理好立法与监督执行的关系。从国家层面来讲，立法有众多的目的性考量，例如人权保护、价值引导、规范秩序等等，而从地方立法来讲则更加注重实际的需求，更加注重为推动中心工作、解决发展难题提供法治的路径，地方立法本身应贴近实际需要，关注可执行性。因此，要加强上下联动，通过代表视察、现场检查、反复督查等多种方式，切实推动地方所立法规的落地见效。二是处理好立法与后评估的关系。正因为地方立法的灵活性，因此相对国家层面立法的稳定性，地方立法需要更加注重立法的“后评估”。地方人大常委会要注意适时组织立法机关、执法部门以及专家学者和普通群众等，采用社会调查、定量分析、成本与效益测算等多种方式，对地方性法规在实施中的效果进行分析评价，针对法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮。在设区市立法力量和立法经验相对不足的情况下，通过立法、修法“两条腿走路”，进一步弥补立法过程的瑕疵，为动态、有效地解决问题提供持续的法治保障。三是处理好立法与释义的关系。虽然立法过程中要体现一定的前瞻性，但受制于社会发展阶段、立法能力水平、立法技术规范等众多因素的制约，立法本身也会存在一定的局限性，正如一句法谚所指出的“法律一经制定，便已落后于时代”。因此，立法更具技巧性，就要给立法解释留有空间，但需要科学合理设定好立法解释制度，包括解释的主体、解释的程序、解释的形式等，确保解释符合立法目的、解决现实问题。

（三）对保障立法队伍的“供给”要多措并举。立法工作的开展关键在人，关键在立法能力的提升。设区市立法权授予时间短，受编制限制，人手十分紧张，实际历练更是缺乏，而面对旺盛的立法需求和随时间推移对地方立法的改、释、废，就需要通过多种措施来保障立法队伍的有效“供给”。一是建立专门的立法研究机构，承担立法的具体事务性工作。2017年湖州市在市委、市政府的高度重视下，成立了市地方立法研究中心，增配了事业编制，缓解了燃眉之急。二是要学会借力以补齐立法人员不足、立法能力不强的短板。相对于人大立法部门，政府执法部门人员多而强，专业法律、法规、规章及相关规范性文件接触多，执法经验丰富，对实际情况掌握准确，因此，人大在立法时，要充分借助政府部门的力量发挥好政府在立法中的基础性作用。三是要广开言路，不断推进科学立法、民主立法。通过更多的途径和方式汇集基层群众的立法智慧，更多地借助法学、法律以及专门领域的专家学者的专业优势解决立法中遇到的专业性问题。2018年湖州市在地方立法预算中一次性倍增了立法经费，为更充分地听取民意，更规范地加强与专业立法评估机构的对接提供物质保障。四是组织专业立法工作人员知识“再培训”。要积极参加全国、省人大常委会组织的专业培训、座谈，加强与兄弟省、市立法工作者的横向交流，有条件时积极向省人大推荐合适人选上挂锻炼或参加省人大的立法调研、听证、座谈会。2018年湖州市为提高立法调研和审议质量，已部署举办由市人大常委会组成人员、法制委、有立法任务的专委会、县区人大联系法制工作的领导专题培训，通过多种形式来解决立法队伍的“供给”问题，以不断提高地方立法队伍的能力水平。

（作者单位：浙江省湖州市人大常委会）