地方立法起草调研刍议

韩捷

立法调研是立法工作的基础和重要组成部分，是了解实际情况、汇集民意的有效途径。制定“接地气、行得通、真管用”的法律法规，离不开扎实深入的调查研究。2015年修订的立法法赋予所有设区的市地方立法权，对地方立法工作提出了新的任务要求，也使立法调研工作的重要性进一步凸显。加强对立法调研工作的理论研究，分析存在的问题，提出解决对策，既是当前理论界面临的重要课题，也是各地立法工作者迫切的现实需要。

正如毛泽东同志所言：“没有调查就没有发言权。”调查研究贯穿了立法工作从规划计划、起草到审议、修改的各个阶段，其中，立法起草调研是实现法规从无到有的必经程序，是起草阶段不可或缺的重要步骤，同时也是强化立法工作的必要前提和关键性环节。本文中，笔者将从地方人大工作的角度出发，谈一谈对立法起草调研的认知。鉴于当前制定地方性法规主要采取主管部门起草、政府提出法规案的模式开展，本文除特别说明外，内容主要针对该种模式展开探讨。

一、立法起草调研的重要性

立法起草调研，即立法工作者在法规起草阶段进行的调查研究，目的是了解实际情况，理清立法思路，明晰立法的目的、宗旨，解决如何立法，如何科学地在不同主体之间公平、合理地分配权利、义务等问题[1]。立法工作者通过收集相关资料，广泛征求意见，能够深入了解拟立法规所涉相关领域基本的背景情况、目前形势、发展趋势，为找出立法空白点、明确立法范畴提供事实依据。具体来看，立法起草调研的重要性主要表现在三个方面。

（一）立法起草调研是科学立法民主立法的重要保证

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要深入推进科学立法、民主立法，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。立法法第五条、第六条规定，立法应当从实际出发，体现人民的意志，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。这要求立法主体在准备起草法规时和起草过程中，深入基层、深入到利害关系群体中，兼听各方意见，集中民意民智，为提高立法质量夯实基础。一方面，通过召开座谈会、论证会、听证会和走访等形式，能够广泛听取群众意见，使法规草案更能反映群众的意愿，符合群众的利益;另一方面，邀请专家学者参与调研，有助于立法工作者充分掌握信息，克服主观主义和经验主义倾向，使所立法规符合客观实际。

（二）立法起草调研是依法立法的必然要求

党的十九大报告明确提出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。依法立法的主要依据是宪法和立法法。过去，一些地方和部门在起草阶段的调研工作开展不够，缺少对立法的可行性和风险评估，结果往往导致立法不科学、不合理，给国家利益、社会公共利益和公民个人、组织利益造成损害、损失。针对这种情况，立法法第三十六条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”第三十九条规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。”这些规定从国家层面建立了立法的可行性评价评估机制，为地方人大立法起草调研工作的开展提供了依据。

同时，从立法程序来看，立法法第二十六条第二款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”第七十七条第一款规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序……参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”各地人大据此制定的地方立法程序中也作出了相应的规定，如《天津市地方性法规制定条例》第十九条第二款规定：“市人民政府、市人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出地方性法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交市人民代表大会有关专门委员会审议，提出意见，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为地方性法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。”由此可见，在實际工作中，存在着政府向人大常委会提出地方性法规案后，人大常委会认为法规案有重大问题需要研究，建议政府重新修改完善的情况，而要及时发现法规案存在的问题，非通过扎实深入的调查研究无法实现。

（三）立法起草调研是立法实践的现实需要

地方性法规草案的起草，是地方立法的重要基础性环节。法规草案的质量高低，直接关系地方性法规的最终质量和立法工作的进度，进而影响今后的执法和守法[2]。从各地实践来看，法规草案进入审议阶段后进行的内容修改调整，除少数情况外，一般都是在既定框架下进行的。因此，为保证立法进程，提高法规草案质量，立法工作者必须在起草阶段就未雨绸缪，对法规草案在审议、表决乃至实施过程中可能遇到的各类问题提前作出预判，及早采取有效措施加以解决。调查研究在这一过程中的作用，同样是必不可少的。

二、立法起草调研应遵循的原则

（一）深入性。全国人大常委会副委员长王晨认为：“立法调研要贯彻群众路线，深入实际、深入基层、深入群众，广泛听取意见，不能浮在面上。”[3]从实践情况看，地方立法主要规范调整社会现有问题、反映社会现实需求，是针对现实问题而进行的问题导向性立法（或称为回应性立法）。而问题的来源就在于基层、在于群众、在于实践。同时，地方立法涉及范围宽泛，调整事项复杂，往往会遇到各种矛盾[4]。彭真同志曾经说过，“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀”。要砍好这一刀，就必须在错综复杂的事务中认清、梳理存在的重点、难点问题，合理划分权利义务，离开深入扎实的调查研究，这一切显然都无法实现。当前，不同社会主体基于工作、生活环境等的诸多差异，对于立法的需求有所不同，对法规草案的意见也会存在较大差异[5]。因此，立法者在进行立法起草调研时，要深入基层、深入到调研对象中去，切实了解利益相关方的诉求，将立法所要解决的问题弄清摸透。只有这样，才能把法规应当规范调整的事项充分体现到草案中。可以说，调研开展得深入与否，在很大程度上决定立法的质量，决定法规是否具有广泛深厚的民意基础[6]。

（二）全面性。起草调研的全面性主要包括三个方面，即调研参与的主体尽可能全面，调研的方式方法要多种多样，调研的内容要尽量丰富。

1.调研主体的全面性。人力因素是一切有意识地分析和改造世界中最活跃和最关键的一个因素[7]，开展立法起草调研时，由于不同的调研主体立场不同，专业背景和思考问题的方式各异，尽可能实现调研主体的全面性，能够更好地汇聚民意、集中民智，在较大程度上保证了解到的情况更加全面，思考问题的角度更加开阔，得出的结论更为准确。在人大自主起草法规草案模式下，可以在起草调研阶段邀请常委会组成人员、人大代表、专家学者等参与其中，使其及早介入立法工作，提前了解相关情况，为随后提出意见建议做好准备。在主管部门起草、政府提出法规案的模式下，人大相关专门委员会、常委会相关工作机构则可以本着提前介入的原则，参与到起草调研中去，就调研参与主体提出建议，供起草部门参考。

为进一步提高法规草案质量，目前，一些地方正在探索开展多元化的法规起草机制，如组织有关方面联合起草法规草案，探索委托高等院校、科研机构、社会组织等第三方起草法规草案等。以天津为例，有的法规项目在起草之初，由市人大常委会领导同志牵头成立联合起草组，常委会工作机构、政府主管部门、人大代表、专家学者以及不同利益群体代表共同参与。这种模式下开展的起草调研，可以最大限度地实现调研参与主体的全面性，充分发挥其作用，实现部门间的有效协调，更加广泛地听取各方面的意见和建议。

2.调研方式方法的全面性。方式方法的选择关系到调研的广度和深度[8]，立法调研应当创新并灵活运用不同形式，实现方式方法的多样化。目前，实践中比较常规的调研方式，主要有实地考察、召开座谈会论证会、进行问卷调查等。除了这些属于“明查”的方式外，工作中也可以考虑采用一些“暗访”的方式，比如在制定旅游法时，全国人大常委会法工委的部分同志扮成游客前往相关景区，对旅游市场存在的问题进行摸底，取得了较好效果。当然，并非每一部法规都要全部使用这些方式，实践中，立法工作者应当针对具体项目的不同特点，选择合适的方式方法灵活运用。

3.调研内容的全面性。调查研究包括调查和研究两个相互联系的环节。在调查方面，立法工作者要收集整理各类基础性资料、相关法律法规类资料、拟立法规所涉领域的典型案例事例及相关统计资料等，在此基础上，围绕立法拟规范调整的问题事项，广泛征求各方面意见建议。在研究方面，要认真分析拟立法规所涉及的各类社会关系，明确立法范畴，弄清立法所要解决的主要问题及难点所在;同时，通过对上位法、外省市的法规规章等进行分析研究，找準立法的切入点，防止拟立法规与其他法律法规出现抵触、矛盾或者变更、废止其他法律法规内容的情况[9]，从而使拟立法规内容更加具体明确，更具有针对性和可操作性，与本地区经济社会发展实际相适应。

（三）立足本地实际。我国幅员辽阔、人口众多，各地经济社会发展不均衡、不同步，同一领域、同一事业在不同省域间，甚至相同省域的不同市域间都有可能存在较大差异。地方立法必须立足本地实际，把握本地方社会关系现状和发展走向，找准本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重难点问题，着力突出地方特色，创设符合本地实际的制度体系。立法起草调研同样需要遵循这一原则，要避免盲目借鉴、套用外地经验的情况。调研过程中在“调”的阶段，可以去学习、考察外省市一些好的做法、经验。但是在“研”的阶段必须充分立足本地实际，要将重心放在致力于凸显地方特色的制度体系创制、创新上，而不是简单的拿来主义，直接套用外地模式。只有这样，才能使起草调研真正起到其应有的作用。

三、当前立法起草调研中存在的问题

当前，地方性法规主要由政府相关主管部门起草，立法起草调研也大多采取“政府组织、人大参与”的模式进行。客观来看，这种模式具有一定的优势，主要表现为主管部门了解相关领域情况，熟悉有关业务，由其组织开展起草工作，有利于提高立法效率。但同时这种模式也存在明显弊端，具体到立法起草调研中，主要表现为以下几个方面。

（一）起草部门对人大提前介入的重视程度不够

党的十八届四中全会提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。但在实践中，有的起草部门对于人大的职能作用仍然缺乏充分认识，对人大提前介入法规起草的重视程度不够，在组织调研活动时甚至并未邀请人大参与，只是在拟写具体条款或者遇到立法技术等方面的问题时，才想到要寻求人大的帮助。究其原因，是对人大在立法工作中的重要作用认识不足造成的。

（二）存在以部门意志影响法规起草的问题

为了强化部门利益，有的起草部门在选择调研点位和调研对象时，往往从有利于自身的角度出发，选择符合自身利益的目标对象进行调研。有的起草部门还会通过各种方式把部门意志传递给调研对象，间接授意调研对象将部门意志反馈给相关调研主体，进而引导立法者作出对部门有利的判断，损害立法的公正。

（三）起草部门对立法起草调研在认识上存在偏差

一是对立法调研重视程度不够。有的起草部门认为自己是行政主管部门，对有关行业、领域的情况非常了解，根本无需调研，只是把调研当作立法过程中一项不得不完成的“规定程序”，开展调研只是走过场、走形式，导致调研浮于表面、流于形式。二是对调研时机把握不够准确。有的起草部门对于何时开展立法调研认识不够清晰，存在先拟出法规草稿，之后再着手开展调研的情况。这容易导致所进行的调研在某种程度上是为已起草的法规草稿寻找合理的依据，是为论证草稿的合理性而进行的，进而在主观上形成一种先入为主的、带有倾向性色彩的认知，这样的调研自然难以获得客观全面的结论。同时，由于对法规需要规范调整的内容没有进行全面深入地调查研究，也使得初期的法规草稿质量不高，不能充分体现本地实际情况，无法较好地解决相关行业、领域中存在的问题，导致后续的修改难度增大，造成立法成本、资源的浪费。

（四）调研方式方法的针对性不强

不少地方在开展立法调研时，未能较好地区别不同调研对象、采取有针对性的调研方式方法开展调研活动。比如，有的地区在面向农村居民群体开展调研时，没有考虑到这一群体中普遍存在的经济条件有限、信息相对闭塞、交通不够便利、文化程度偏低、对网络等新型媒体不够熟悉等现实制约因素，对其采取和城镇居民完全相同的形式如召开听证会、网络征询等进行调研，结果自然会损害调研的效果，也影响了农村居民群体对立法工作的参与程度[10]。类似的情形在针对一些特殊群体如寺院僧人、有宗教信仰的教民进行的调研中同样有所表现，对此立法工作者应当予以高度重视，并加以改进完善，这样才能保证调研的实际效果。

四、做好立法起草调研的对策建议

实践证明，发挥人大在立法中的主导作用，有利于消除立法工作中的部门化倾向、争权诿责现象，防止部门利益和地方保护主义法律化。从人大工作视角出发，正确认识和处理好以下几方面事项，能够有效提升起草调研的质量和效率。

（一）转变起草部门工作理念

实践中，部分起草部门之所以存在对人大提前介入、对立法起草调研重视不够的情形，主要是由于其对人大之于立法、起草调研之于立法的重要作用认识不足造成的。对此，人大立法工作者应当增强主体意识，把握立法主导权，提前介入法规起草工作，完善沟通协调机制，引导专家学者和公民参与立法，形成以人大为主导的工作合力，制衡立法过程中的部门利益博弈。相较于与法规有利害关系的政府部门，人大的优势在于能够以更高的站位、更加开阔的视野审视法规起草工作，突破部门利益的局限。因此，人大立法工作者要善于从本行政区域整体层面进行思考，运用人大特有的法治思维和观念，从制度体系架构方面入手，加强法规的顶层设计。要通过自身职能作用的发挥，来影响、推动起草部门转变对人大提前介入法规起草的认知，提升其对起草调研工作的重视程度，促使其在立法工作理念上实现转变，进而提高立法起草调研的质量和水平。

（二）探索新型调研方式

一是把调研对象的“点”与“面”结合起来。高质量的立法调研应当是全面性与深入性的统一。一方面，要尽可能全面地选取具有典型性、代表性的调研对象，通过召开座谈会、论证会等常规调研方式，在更为广泛的范围内征求方方面面的意见。另一方面，则要使立法起草调研开展地更加深入，各地人大就此相继探索开展了一系列创新举措，蹲点调研便是其中的有效方式之一。这一方式针对的主要是具有较强专业性和程序性，且与群众切身利益紧密相连的法规项目，主要做法是由人大常委会法制工作机构派员全程参与到法规起草部门的日常工作中去，围绕法规所涉领域需要解决的困难问题、拟设计的制度体系等，进行有针对性的调研活动。调研时间一般一至两周，也可视情况自行延长。这种调研方式可以使立法工作者对相关领域了解得更加全面、深入、准确，有利于排除部门利益、部门意志的干扰。

二是把个人调研与部门调研结合起来。在立法工作中，笔者曾在起草阶段尝试以自然人的身份开展个人调研，即以个人身份联系调研对象，了解情况、听取意见。尽管这一方式受到调研者身份、资金等因素的限制，难以成为起草调研的主要方式，但其优势在于听到的意见比较真实可靠，可以弥补部门调研中可能遇到的走过场、走形式、易受部门意志影响等不足。目前，一些人大代表在履职过程中以个人身份开展走访调研，提出建议意见，收获了较好的效果，人大立法工作者可以吸收借鉴他们的经验，将其运用到立法起草调研中，并逐步探索将其制度化、规范化的方式方法，使其成为部门调研的重要补充。

三是把有组织的调研活动与日常化的调研活动结合起来。立法工作者既要积极参加日常工作中有关方面组织的各类调研活动，更要破除“起草调研只能在固定时间、固定场所开展”的狭隘理念，在工作时间之外，抓住每一个可以对拟立法规加深了解的机会，把对法规草案的研究与思考融入日常生活中，使调研活动时时进行、处处开展。

（三）准确把握调研时机

要正确认知调研和起草的关系，明确调研是起草的基础和前提，起草工作需要根据调研的结果来开展。要随着调研的逐步推进，明确法意、设计结构、拟出法条，即先调研后起草，之后再根据起草中遇到的问题和需要，进一步开展深层次调研。通过“调研—起草—调研—修改”这样一个循序渐进的过程，实现法规草案的逐步成型完善。对于当前部分起草部门混淆调研与起草关系的情况，人大在提前介入法规起草时，应当充分发挥自身的立法专业优势，对起草部门提出专业化、合理化建议，引导起草部门处理好调研与起草的关系，真正发挥出调研之于地方立法的重要作用。

（四）根据实际选择调研方式

在开展立法起草调研时，应当坚持具体问题具体分析原则，根据不同的调研对象群体，选取不同的方式。立法工作者要努力掌握多样化的调研方法，“既要注重应用文献调查、典型调查、实地考察、口头访问、座谈讨论、明察暗访等在历史上曾发挥重要作用的传统方法，又要大量应用普查、抽样调查、问卷调查、网络调查、民意测验等更加客观、更加精确化的定量研究方法;既要注重新闻发布、立法听证、公民旁听、意见征询、民主协商、备案、汇报等法律专业性方法的运用，也要注重系统研究、跨学科研究等综合方法的运用”[11]。在坚持创新的前提下，要充分考虑特殊群体的现实境况和需求，采取有针对性的调研方式。比如，对城镇居民，可多采用网络征询这一新型调研形式;对农村居民特别是中老年农村居民，则应更多依赖传统的座谈走访等手段，深入田间地头听取意见，以保证意见征集的广泛全面。

注释：

[1]饶世权：《论公众参与视野中的地方立法调研》，载《西北大学学报》2011年第6期，第131页。

[2][4]陈洪江主编：《地方立法简本》，天津人民出版社2007年版，第105、59页。

[3]参见《为实现中国梦提供坚实的法制保障》，载《法制日报》2013年11月29日。

[5][6]袁峻：《集中民智 反映民意——谈谈立法调研》，载《人民之声》2012年第11期。

[7]朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究》，中国人民大学出版社2011年版，第167页。

[8][11]孟令国：《立法权下放与地方立法调研》，载《党政论坛》2015年第7期，第34页。

[9]周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第485页。

[10]湖北地方立法研究中心课题组：《农民参与地方立法现状的个案调研》，载《江汉论坛》2006年第1期，第137～138页。

（作者系天津市人大立法研究所副所長）