立法法修订后设区的市“城乡建设与管理”立法综述

翟峰

2018年9月15日，第二十四次全国地方立法工作座谈会在浙江杭州召开。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书出席会议并在讲话中强调：要加强社会主义核心价值观、社会民生等重点领域地方立法，努力从法治上增强人民群众的获得感。

笔者认为，地方设区的市在“城乡建设与管理”方面的立法，就与栗战书委员长强调的“加强社会主义核心价值观、社会民生等重点领域地方立法，努力从法治上增强人民群众的获得感”有密切联系。因此，认真总结立法法修订后设区的市在“城乡建设与管理”方面的立法之成效，对于深入学习贯彻习近平总书记关于“以人民为中心”的立法理念，始终坚持把惠民作为其价值取向具有积极意义。

应该知道，立法法自2015年经全国人大会议作出修订决定以来，全国各地设区的市（州）地方立法的积极性空前高涨，不仅在有效应对地方立法权之平稳承接、着力充实地方立法之力量、积极提升人大立法审批功能等方面基本上做到了慎重思量、稳步推进，而且在治国理政的新理念、新思想、新战略的推动方面，以及在推动地方立法工作与时俱进和再上新台阶等方面，做出了新贡献，取得了新成效。

突出“地方特色”，引领推动地方发展

各地设区的市（州）在“城乡建设与管理”方面的地方立法工作，按照“紧紧抓住提高立法质量这个关键，坚持问题导向，突出地方特色，着力提高立法精细化水平，立符合实际的法、有效管用的法、百姓拥护的法，以良法促进发展、保障善治”之要求，以突出地方特色为主要切入点，以制定地方管用的良法为主要目的，因而在提高地方立法质量、引领推动地方经济社会持续健康发展方面，既积极践行，又初显成效。例如，2015年9月25日，经海南省人大常委会批准施行的《三亚市白鹭公园保护管理规定》，不仅是我国在立法法修改后新赋权的第一个设区的市出台的第一部“城乡建设与管理”方面的地方性法规，而且是地方特色相当突出、相当管用的地方性法规。

广东省设区的市先后制定的《茂名市高州水库水质保护条例》《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》，以及安徽、吉林、山西、河南、西藏等省（区）所辖设区的市制定的《宿州市城镇绿化条例》《白城市市容和环境卫生管理条例》《运城市关圣文化建筑群保护条例》《日喀则市市容和环境卫生条例》等地方性法规，皆可谓突出了“人无我有，人有我

优”之鲜明地方特色。

正因这些坚持从当地实际需要出发，既有别于国家法律和行政法规，又有异于其他区域制定的有关“城乡建设与管理”方面的地方性法规的出台，才既充分反映了这些设区的市的立法特殊需要，又具有较强的针对性和特色性，因而不仅管用，而且在贯彻执行过程中收效亦相当好，对地方发展的引领和推动作用亦相当大。

直面难题，突出“实用性”

直面难题，突出“实用性”的立法“就是要在矛盾的焦点上砍一刀”。彭真的这句名言，近年来一直影响着不少设区的市的地方性立法工作。

如浙江省温州市人大常委会在制定首部地方性法规《温州市市容和环境卫生管理条例》的过程中，就见证了该“名言”之珍贵。

2016年3月1日，温州市在对地方立法权孜孜以求28年之后，终于梦想成真。近年来温州市区建设的飞速发展，由施工造成的道路脏乱问题，引来了不少市民的投诉。由于缺乏明确的处罚依据，执法人员在对违规的工地、工程车开出限期整改通知书之后，却在处罚上遇到难题。随着《温州市市容和环境卫生管理条例》的颁布并施行，这些问题即不复存在。

在“科”字上发力，在“准”字上立足

“科学立法”是设区的市在立法质量上共同追求的目标，其基本要求就是地方立法必须符合该法规立法的内在条件，并与其规制的事项保持契合，即必须要与其立法的外在条件保持一致。

科学立法虽发力于“科”字，但立足却是“准”字。威海市既是立法法修改后新赋予地方立法权的设区的市，又是山东省首获地方立法权的设区的市。然而，真正能切实体现威海市科学立法的样报，则是该市2016年11月1日出台的首个能够准确体现其立法内外条件一致的实体性地方法规——《威海市城市风貌保护条例》。在新赋予地方立法权的设区的市里面，以城市风貌保护条例为名立法的，威海可谓是第一家。而《威海市城市风貌保护条例》的立项过程，就是发力于“科”字、立足于“准”字的过程。《雅安市新村聚居点管理条例》的制定，亦体现了科学性、准确性立法的过程。2013年4月20日四川省雅安市芦山县强烈地震发生后，雅安市为切实解决“灾后重建”中新建的“新村聚居点”后期管理中面临的现实问题，在深入调研基础上，创制性地制定了这部针对性强、探索和开拓意义大的地方实体性法规，公布后即受到社会广泛关注。

同样称得上科学立法、精准立法的，还有《肇庆市城区市容和环境卫生管理条例》的立法。在该法规的立项之初，经历了“聚焦本地特有的具体问题，尽量选择法律关系相对单一的事项进行立法，以适应调整本地社会关系的需要，而做到善抓本地特殊性问题，有针对性地科学立法、精准立法”这样的一番论辩。该法规针对肇庆城区环境卫生管理中存在的宠物排泄物清理、餐饮垃圾处理、集贸市场脏乱差等突出问题，有针对性地规定了相应的义务性或禁止性条款，故而其立法同樣称得上发力于“科”字、立足于“准”字，因而受到当地老百姓点赞和好评。

可见，新赋予地方立法权的设区的市，精准确定有关“城市建设与管理”方面的立法项目，使其切实符合本地实际需要，就会获得当地老百姓的拥护和好评;反之，倘若脱离本地实际盲目去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就真可能是“法立而民乱，事剧而功寡”，就既失去了中央赋予地方立法权的意义，又丢失了科学立法之机会，这样的立法，不仅难获当地老百姓支持，而且确无意义！

既“用好权”，又“不任性”

根据修订后的立法法，设区的市地方立法的范围限于“城市建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面。

然而，在新修订的立法法颁布之初，一些地方面对其立法权的“突然”降临，一时竟理解为“上面”要赋予地方更大的权力。于是，极少数地方一方面认为自己这个地方有关“城市建设与管理”方面的立法权“太小”了，希望此方面立法的“范围”能够更大一些;另一方面，认为有了地方立法权就应尽量“多立法”。于是，在立法中就一味照抄照搬、“上下一般粗”（上级立什么，地方就立什么）。

显然，这是对赋予“设区的市”地方立法权的误读，赋予设区的市地方立法权恰恰是为了“限制和规范”地方政府的权力。地方拿到立法权的“门票”之后，既要思考如何“接得住”“用得好”之问题，更要切实解决好“有权不任性”这个现实问题。

此外，地方有了立法权之后，即等于对地方政府行使权力设定了明确的边界和期限，如限定地方政府不得通过制定相关规章随意减损公民权利等，这相当于是对地方“有权不能任性”的一个强制。

这样的“强制”，既有利于促进地方政策推行的持续性和稳定性，又有利于地方立法对顺民意之法规的支持。如对禁鞭（鞭炮）问题，很多城市都是从禁鞭、不禁，再到限鞭、再禁，这种政策上的不持续性，与各方呼声强弱、力量博弈都有关。故此，对于禁鞭这样的顺民意之立法，地方予以立法支持即在情理之中。例如，江西省九江市将屡禁不止的“烟花漫天、鞭炮不绝、危害健康、骚扰市民”的“烟花爆竹燃放问题”纳入首部地方立法项目。该立法项目公布后，即被老百姓称之为“这是选准了群众最盼、最急、最忧的热难点问题的立法项目”，“既有特色、可操作，又利于解决问题”。

当然，“用好权”和“有权不任性”的另一个诠释，即是“不抵触、有特色、可操作”。地方立法应当坚持“下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，以及同位阶法规的规范之间也应当保持和谐统一”之原则，既是维护国家法制统一之必然要求，又是有效防范出现地方立法扩权、部门争利等不良现象之利器。

赋予地方立法权，就是为了让地方政府在上位法缺位的情况下，亦只能限定在地方法规或行政规章的框架内行使权力，以此防范地方政府随意印发红头文件、自设行政权力之违法现象出现，从而使其权力运行更加规范。而要坚守地方立法的初衷，即一开始就要坚决杜绝利用地方立法谋求政府扩权、部门争利的想法，让地方立法始终朝着正确的方向发展。例如，陕西省渭南市为顺从民意而拟定的《城市市容环卫管理条例》，以及能够以最严格的措施保护一方饮用水资源的《太河水库饮用水源地保护管理条例》，均不仅严格遵循了“下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，以及同位阶法規的规范之间也应当保持和谐统一”之原则，而且较好地体现了“用好权”和“有权不任性”，从而引来当地老百姓“一片叫好声”。

务实稳健，“有几条立几条”

设区的市在按修订后的立法法履行地方部分立法权之初，曾有这么一种认识：如果一部地方法规或者条例，篇幅较短，只有几条甚至十几条内容，就不够庄重，也不够严肃，不像一部法。

什么样的体例好？大而全还是小而全？还是“有几条就立几条”？无论在法学界还是实务界，看法并不统一。

不过，中国特色社会主义法律体系宣告形成后，各方基本形成了这样一些共识：一是在有法可依的问题解决之后，即不应再刻意追求地方法规体系的完整;二要突出地方立法的特点，既不可照搬照抄上位法，又不能追求“大而全”“小而全”;三要尽可能减少法规中的“号召性”“倡导性”一类的条款，地方立法只要管用，只要能够解决实际问题，不妨“有几条就立几条”。

在设区的市地方立法“有几条就立几条”方面，如全文不分章节，分别仅12条和18条的《上海市商品包装物减量若干规定》和《上海市街道办事处条例》，为地方“精细化立法”作出了表率。湖北省宜昌市制定的《市城区公共绿地保护条例》和《市城区临街建筑物外立面管理条例》，以及江西省对推进本省域内设区的市的立法工作而特别提出的“蹄疾而步稳、标准不降低、底线不突破”等具体要求，也可谓是对“有几条就立几条”这一地方立法之原则的较好践行。四川全省21个设区的市（州）2016年以来针对省域范畴内较为缺乏新一轮城乡规划建设和管理工作及旧城、旧村改造过程中存在的诸如城镇大量建筑违法违规案件的处理、中心城区超标电动车大量上路造成的交通拥堵等新问题而制定的在本地具有较强实用性的“城市建设与管理”方面的立法，之所以深受当地老百姓的点赞，关键就在“管用、实用”，针对问题“有几条就立几条”。

近年设区的市在具体运作地方立法“有几条就立几条”的方法中，还愈来愈明确地意识到，要具体运作好地方立法“有几条就立几条”，尚需把握这样几个关键点：（1）对应的上位法，有哪些规定，如何规定的，要系统掌握;（2）要切实了解本地需要解决的主要问题、主要矛盾，以便对照上位法，以此来细化和补充;（3）对其立法的措施与方法的可行性问题，事前充分征询有关方面的意见要到位、论证要到位、第三方评估也要到位;（4）条文的阐述要言简意赅、闲言少叙;（5）对成熟法规草案的审议，有几条就审议几条;（6）对经过三上三下审议程序而通过后的地方法规，成熟几条就表决通过几条。如福建省人大常委会2017年5月25日批准的《漳州市市容和环境卫生“门前三包”责任区管理若干规定》之所以受到媒体关注和社会好评，就在于顺应了当前设区的市精细化立法之方向，采取了“一事一法”的简易体例，注重了立足漳州实际，从“小切口”入手，有几条立几条，管用几条制定几条，从而达到了重点解决地方实际问题的原则，严谨、务实、精准，便于贯彻实施之目的。

可见，务实稳健——“法规有几条立几条”，确实既通盘考虑到了地方立法的成熟度、可行性、立法时机、社会影响、社会效果以及立法能力等各方面的因素，同时又充分体现了地方科学编制立法计划时遵循的“坚守原则、留有空间、从严把关”这三个明确标准。

（作者系四川省十二届人大代表、省人大立法咨询专家库成员、中国法学会会员、中国管理科学研究院特约研究员）