新时代冲外合作办学发展的逻辑与前景

王奕权 郭强

摘要：中外合作办学发展新时代的核心表征已初现端倪并对未来发展提出了挑战，积极研判新时代下中外合作办学的困境和出路对全面实现“提质增效、服务大局”具有重大意义。以高等教育国际化新时代为背景，阐释了中外合作办学领域中办学审批、增长规模、评估评价、社会认知、政策环境的基本趋向，并以此为背景剖析了当前中外合作办学面临的基本发展逻辑，提出了积极构建机制保障体系，完善治理能力建设;稳妥把控發展规模与节奏，注重优化整体结构布局;注重理论创新，加强科研咨政服务;提升特色化办学水平，强化内部治理体系建设;顺应新时代发展要求，紧密对接国家重大战略等前景策略。

关键词：中外合作办学;新时代;发展逻辑;前景策略

doi：10.16083/j.cnki.1671-15 80.2019.03.035

中图分类号：G649.21

文献标识码：A

文章编号：1671-1580（2019）03-0148-05

习近平总书记在十九大报告中首次提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代。这一阐述科学指明了中国发展新阶段的基本态势和根本所在，对当前中国发展新趋势作出了全局性科学性的重大判断，从而把“新时代”升格为体现执政新理念的关键词。鉴于当前中外合作办学发展也已步人新的历史阶段，本文试图借助这一战略性思维，通过引入“新时代”这一核心概念，系统分析当下中外合作办学发展的内在逻辑和根本问题，理清发展思路，提出新时代下中外合作办学发展前景中的有效对策和科学路径。

一、中外合作办学新时代的现状及特点

（一）办学审批的新时代

根据《中华人民共和国中外合作办学条例》中不同教育层次办学的管理权限区分，教育部具体负责全国本科及以上层次中外合作办学的审批管理。整理教育部每年定期公布的“中外合作办学项目审批结果名单”，通过8年来审批增设的中外合作办学项目数量变化情况，分析中外合作办学领域的国家宏观管理现象，办学审批的新时代具有2个基本的特点：一是审批机制的规范化和常态化。从2006年至2009年的四年审批中断期，到2010起建立的年度定期审批制;再从每年集中审批一次，到2011年起审批周期改为每半年一次，体现了国家教育主管部门根据世情、国情的变化，积极贯彻国家大政方针，建立了顺应中外合作办学发展趋势的宏观管理工作机制。二是审批新增数量的适度规模化。截至2018年9月，全国经审批机关批准设立或举办的中外合作办学机构、项目总数为2365个，本科以上层次中外合作办学机构项目1112个。[1]然而在规模化大发展的背后，中外合作办学存在的问题隐忧逐步显现，呈现出合作办学社会效用及影响力尚显不足，引进外方优质教育有待进一步提高，部分办学质量较差严重损害了整体声誉等不良现象。这些问题必然促使教育主管部门从宏观上逐步加大对中外合作办学的监管力度，从而采取控制节奏、适度规模的调控举措。

（二）发展规模的新时代

事物的发展总是从不平衡、不均衡到相对的平衡、均衡，再由新的不平衡、不均衡到更高层次的相对平衡、均衡。纵观中国高等教育国际化的发展史，严格意义上的中外合作办学仅仅发展了短暂的20余年，近10年才逐步进入规范有序的发展阶段。因此，作为我国高等教育重要组成部分的中外合作办学，伴随着我国全面对外开放战略格局的不断演进，在过去一个时期内呈现出蓬勃发展的态势，发展规模加速扩大，未来一个时期内必将从体量偏小的不均衡状态逐渐发展到规模适中的均衡状态，不会再出现爆发式增长现象。[2]

目前中外合作办学发展规模新时代的特征主要体现在：一是国内重点高校覆盖面已趋于饱和，多数高水平大学已广泛开展中外合作办学。根据教育部涉外监管信息网发布的信息统计，截至2018年3月，全国39所“985 工程”高校中除办学体制机制相对特殊的国防科学技术大学、中国科学技术大学、中央民族大学3所高校之外，其余36所均已涉足中外合作办学。全国112所“211工程”高校中仅有11所未涉足中外合作办学，参与率高达90.2%。首批137所“双一流”建设高校中，有118所开展中外合作办学，占比86.1%。二是致力于跨境高等教育的境外一流大学大都已来华开展中外合作办学，境外优质教育资源来源渠道已趋于平衡。换言之，目前有发展战略需求来华开展合作办学的境外知名高校大都已来了，短期内已不太可能会有大量境外知名高校前来。

（三）有效治理的新时代

客观而言，中外合作办学发展过程中确实存在一段办学层次较低、项目重复设置、招生录取不规范、收费混乱等不良现象较多的时期。随着国家及地方各级教育主管部门不断加强治理和监管，近年来这些现象得到了有效整治，现已进入质量提升的新阶段。这个阶段的主要表征为：一是治理体制的健全。2004年教育部在国际合作与交流司专门增设了教育涉外监管处，专职负责涉外办学的管理工作。2013年初，国际合作与交流司又设立了涉外办学管理处。为全面深化教育领域综合改革，放管结合、优化服务，2015年又将教育涉外监管处并入涉外办学管理处，成立新的职能部门——教育部涉外办学和监管处。通过这些机构设置的设立调整，显示了教育部不断加强和规范中外合作办学管理，推进中外合作办学向健康可持续发展的明确意图。二是治理机制的完善。2004年7月，教育部正式施行《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》以来，在全国层面上出台的与中外合作办学高度相关的行政法规、部门规章及规范性文件有20多部。这些政策涵盖了中外合作办学的定性分类、审批设立、监督管理、评估评价、规范引导等，较为全面地构筑了一套宏观保障制度体系。此外，各地教育主管部门还根据地方实际制定了一些针对性较强的监管及扶持政策。

另外，中外合作办学监督评估的新时代成为开展有效治理的重要时期。为进一步加强办学的规范化、科学化，增强中外合作办学可持续发展能力，2009年教育部制定了《中外合作办学评估方案（试行）》，开始启动中外合作办学评估工作，首批从天津、辽宁、江苏、河南4省市开始实施评估试点，从而初步构建了一套由国家教育主管部门负责组织实施、办学主体白我评估和专家实地考察评估相结合的中外合作办学质量保障监督评估体系。8年来，办学评估逐步走向常态化、制度化、周期化和规范化的良性局面。一方面，在评估对象涉及面上，从个别省市试点评估，开始逐步实现全国范围内本科及以上层次中外合作办学的全覆盖。另一方面，在评估的科学性方面，从初期评价指标体系的单一化，发展到评估活动总体呈现评价要素多元化、评估方法及评估人员专业化、评估机制规范化、评估体系科学化等特点。客观而言，通过连续多年的监督评估，增强了各方依法办学意识，违规招生得到有效遏制，初步形成了办学退出机制。[3]

（四）提质增效的新时代

中外合作办学发展到今天，其办学规模、质量、效益三者之间的关系应遵循一个基本原则，即适度规模是基础，创新质量是关键，提高效益是目标。[4]作为高等教育的一种特殊类型，中外合作办学在初具规模化之后的发展路径上必然要突出提高办学质量、增加办学效益。一方面，在政策层面上，国家对中外合作办学已有明确的提质增效的要求。作为纲领性文件形式出臺的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中也明确要求“引进国外优质资源，全面提升合作办学质量”。另一方面，在具体实践层面上，各地也逐渐推出了提质增效的实际举措。如江苏省出台的《高校中外合作办学申报指南》中涉及申报原则和条件明确要求“应突出引进国外优质教育资源的导向，注重优质教育资源的引进、消化、吸收、融合、创新和推广”，并鲜明提出“应促进江苏高等教育改革发展，提升对国家和地方经济社会发展的贡献度”。此外，近年来各相关高校在中外合作办学提质增效方面积极作为，尤其普遍重视质量保障体系建设。

（五）社会认知的新时代

纵观中外合作办学的发展历程，正是通过近10年来的加快发展，才使得中外合作办学从一个“小众化”的教育新事物演变成为今天被社会广为认可的高等教育重要组成部分。毋庸置疑，中外合作办学不断改进发展的历程就是社会大众逐渐了解、认知的过程。我们以江苏部分高校中外合作办学为例，白从2007年、2008年开设中外合作办学项目至今，南京邮电大学、南京工业大学、南京信息工程大学等在宁高校的中外合作办学招生均经历过一个由“丑小鸭”变成“白天鹅”的过程。近10年来，这些高校的中外合作办学从“本二”线降分录取一路发展到近几年的全部超“本一”线招生，成为考生和家长眼中的“香饽饽”。根据媒体报道，2016年成为山东高校中外合作办学录取最火的一年，该省63所院校的中外合作办学参加了本科一批的招生，相关专业全都一次性录满。[5]由此可见，随着中外合作办学的逐步健康规范发展，经历过社会质疑、家长考生怀疑阶段之后，当前的高校中外合作办学已经进入一个较为有序、稳定、良性，且广为社会各界认可的新型发展态势。

二、中外合作办学新时代的内涵解读

（一）新时代是中外合作办学发展的客观趋势

从“新颖驱动”向“特色优势驱动”转变是中外合作办学近年来发展的最突出特点及趋向。这一变化过程和趋势完全符合事物发展的普遍规律——由低级阶段向高级阶段、由量变到质变的演变过程。同顾中外合作办学30年发展的历程，伴随着国家对外开放和高等教育国际化的不断发展，中外合作办学始终沿着一个正确方向在努力前行，尽管其中也存在着一些曲折和问题，但这一不以人的意志为转移的客观趋势总体是稳固的、进步发展的。充分理解和认知中外合作办学新时代的客观趋势，不仅有助于把握中外合作办学的客观规律、积极解决发展面临的各种问题，更有助于我们坚定未来发展的信心和希望，在思想上树立办学自信。

（二）新时代是中外合作办学发展方式转变期

顾名思义，新时代必然意味着旧有模式的转变和更改，正如有关专家明确提出的，新时代下的中外合作办学要实现三个转变：从规模化发展向侧重提质增效转变，从借鉴模仿向合作创新转变，从生源输出外流向本土化优质培养转变。同时考虑到广义中外合作办学在跨境教育服务贸易方面的不平衡性，未来将由仅注重内向发展转变为开拓境外教育市场、由单向“引进”发展到“引进”与“输出”双向并重的良性格局。由于各方面因素的制约，可以预见，完成这个转变期将是一个较长的过程。这期间，不仅要完成办学思想观念的转变，还要实现体制机制的完善、办学实力的增强、办学模式的创新、办学资源的优化、质量监控体系的成熟、评价评估的科学有效等。

（三）新时代是中外合作办学发展布局的优化期

客观而言，随着过去10余年的快速发展，中外合作办学逐步暴露出结构性的矛盾和不平衡性，主要表现在引进外方优质教育资源总体偏少、办学内涵的学科专业布局不平衡和东西部发展空间布局的不均衡。首先，在境外优质教育资源引进方面，虽然整体来看已经呈现规模化、多元化的特点，但是外方高水平大学、优势学科、高水平师资及先进教学质量监控体系等方面的引进比例明显偏低。如以体量较大的中俄合作办学为例，近年来先后有60多所俄罗斯高校来华开展中外合作办学，然而根据国际公认的大学研究机构2017年的排名来看，综合实力或合作举办学科专业位列俄罗斯国内前10强的高校中，参与中俄合作办学的仅3所，排名前10的新西伯利亚国立大学、莫斯科国立科技大学、莫斯科国立国际关系学院等在相关领域具有优势特色的顶尖名校均未涉足。而其中的部分俄方高校则在进行着低水平教育产业化扩张，“连锁店”办学现象表征突出，在五轮评估中不合格率国别对比最高。[6]在学科专业分布方面，以硕士层次项目为例，根据教育部发布的数据统计显示，截至目前T商管理类相关专业开设最多，数量达到51个，招生规模超过总数的三分之一，而国家亟需的航空航天、新能源、新材料、网络空间安全等领域的前沿性学科专业却极为稀缺，呈现出“冷热不均”的失衡态势。由此可见，这些内涵型、结构性的矛盾需要通过“新时代”过渡期来逐步化解和完善。

（四）新时代是中外合作办学体制机制的改革期

习近平总书记曾对改革有过精辟的论述：“改革是推动发展的制胜法宝，关键是要通过变革打通道路，释放发展潜力。”经过近20年的快速发展，今天的中外合作办学面临的形势更加严峻，快速化发展带来的弊病和矛盾尤为突出，只有通过进一步深化改革才能把发展推向更高的层次和水平。总体而言，当前中外合作办学体制机制改革主要体现在两个维度：一是国家及省级宏观管理层面，重点围绕审批权限配置、评估认证机制、准人与退出机制、政策文件修订、办学属性界定、收费定价标准等方面;二是办学主体的内部运行层面，重点围绕机构项目的运行管理模式、人才培养模式、教学质量保障体系、党建及思想政治教育等方面。以中外合作办学的纲领性文件《中华人民共和国中外合作办学条例》及其实施办法为例，该项法规白2003年颁布以来，对规范和推动中外合作办学发展发挥了重要作用。但是时过境迁，15年来随着全球跨境高等教育深刻演变以及我国中外合作办学发展形势的巨大变化，未来发展亟需一部体现时效性、创新性、权威性、针对性的法规来有效推进中外合作办学领域“放管服”改革。因此，只有进一步着力深化改革创新，不断增强中外合作办学发展的内生动力，才能适应和引领新时代，确保中外合作办学持续健康发展。

三、新时代下中外合作办学发展前景及策略

中外合作办学发展新时代作为我国高等教育国际化转型发展的新阶段，是一个迎来发展新机遇也伴随着矛盾和挑战的阶段，要坚持目标导向与问题导向，提出切实可行的措施，破解发展难题，在改革创新的广度、深度上实现新突破。

（一）积极构建机制保障体系，完善治理能力建设

促进中外合作办学可持续健康发展，必须首先从制度建设人手，构建制度保障体系。虽然目前我国在中外合作办学领域已经初步建立了一套从国家到地方层面的管理制度，但是这些制度的时效性、创新性和可操作性还有待于进一步提高，不同维度机制之间的衔接性、关联性还不够强。这就需要遵循中外合作办学发展的时代性、规律性，按照一定的秩序和内部联系使得这些制度不断完善、组合成为一个有机的整体，从而实现中外合作办学制度建设的体系化、系统化，有效加强治理能力建设。在具体操作层面上，当前要尽快健全中外合作办学质量评估系统，创建独立的第三方社会中介评估机构，将合作办学的办学审批权和办学水平的评估权分离;同时，应科学建立一套既体现国际化特点又符合中国国情的评估标准体系，实现不同办学定位、不同培养目标的中外合作办学。通过进出审批制度化、动态化，评估评价科学化、周期化，监督管理规范化、常态化，办学保障体系标准化、国际化，切实提高中外合作办学治理能力。

（二）稳妥把控发展规模与节奏，注重优化整体结构布局

2016年出台的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中明确提出，“重点围绕国家急需的自然科学与工程科学类专业建设，引进国外优质资源，全面提升合作办学质量”。可见，作为新时期指导中外合作办学的一份纲领性文件，其中也清晰闡明了当前中外合作办学亟需破解的问题症结，并给出了“良方”。虽然目前中外合作办学总体规模依然无法完全满足社会需求，还有很大的发展空间，但是现阶段随着体量快速扩大后带来的结构性矛盾，内涵性问题逐渐突出，有必要在总体层面上稳妥把控发展规模与节奏，做到稳中有进、规模化与内涵式协调发展。中外合作办学稳规模、减速度的关键目的在于调整优化结构、提高质量和增加效益。在发展新时代，中外合作办学应以优化结构、提高发展质量和效益为中心，注重发展的平衡性、协调性和可持续性。当前调结构的重点在于：一是调整中外合作办学东西部发展的不平衡性，优化全国整体性空间布局;二是调整办学机构、项目之间的比例关系，注重办学项目向机构的培育，体现办学内涵和效益的提升;三是调整学科专业设置的冷热不均矛盾，引导鼓励亟需型、紧缺性学科专业的开设，化解人才培养的结构性矛盾，顺应新时代经济社会转型发展的客观需求。

（三）注重理论创新，加强科研咨政服务

作为中外合作办学发展的重要支撑，中外合作办学学术研究活动近年来也呈现出欣欣向荣的局面。然而，相较于其他高等教育学术领域，中外合作办学相关学术研究存在着一个“先天不足”的问题——起步晚。相比于多数学术领域理论引领实践发展的良性局面，中外合作办学的理论研究历史上长期滞后于实践探索，学术力量较为薄弱，研究范式还处于初期形成阶段。目前从事中外合作办学理论研究的专业性学术机构、团队和学者较少，尚未形成“百舸争流”的学术生态氛围。因此，随着中外合作办学步入发展的新时代、新阶段，学界应加强中外合作办学理论创新，遵循中外合作办学实践性强、国际化程度高、涉及面广的特点，在研究理念上，要增强问题意识，坚持问题导向，将学理思考向决策咨询转化，提高咨政服务的实际效度;在研究方法上，要注重比较研究、实证研究;在研究视角上，提倡从多种学科维度切人探讨;在研究范式上，应侧重广泛调研和实证分析，实现理论研究和实践活动的相互促进、协同发展。

（四）提升特色化办学水平，强化内部治理体系建设

特色发展不仅是高等教育国际化的内在要求，顺应新时代发展的趋势，也符合高等教育发展的基本规律。真正意义上的“国际化”既不是西方化，也并非国际趋同化，而是吸纳国际优质要素、建立在特定国情基础上的本土化、特色化。当前，中外合作办学通过长期的发展积累，已崭露出一些特色鲜明、亮点突出的优秀办学典型，多元化的办学格局为区域特色发展奠定了重要基础，中外合作办学在注重质量和效益的同时，“特色发展”理念开始逐步形成共识。如上海纽约大学在课程设置上打通学科界限，注重通识教育;温州肯恩大学侧重产学研协同创新，主动服务地方经济发展;昆山杜克大学创新办学理念，确立“小而精”的办学指导思想。对于办学主体而言，未来应将办学定位瞄准区域发展战略，注重自身优势的培育和发挥，形成办学模式的差异化，人才培养要立足区域经济发展要求。

此外，在内部治理能力建设方面，在办学实践中逐步健全形成符合白身发展实际的办学治理体系和长效发展机制。应在借鉴国外大学治理经验基础上，依照建设中国特色现代大学制度要求，构建以“委员会”为核心特征、尊重学术规律、保障师生民主参与的内部治理体系。如同济大学中德工程学院设立教务委员会，实施“资深教师督课制度”“教师相互听课制度”和“学生评课制度”;上海大学中欧工程技术学院成立学业评估委员会和教学质量跟踪委员会，分别对学生进行学业评价和教学质量跟踪。

（五）顺应时代发展要求，紧密对接国家重大战略

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，中国已开始进入社会主义建设的新时代，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。新时代就有新使命、新任务和新要求，中外合作办学发展的新形势也必将遵循这些规律。当前和未来的一个阶段是中国加快对外开放发展的重要时期，随着我国参与全球治理能力的大幅提升，中国倡导、发起的多边合作机制和平台必将不断增多。以“一带一路”倡议、上海合作组织、亚洲基础设施投资银行等合作平台为基础的区域治理体系构建，体现了我国国家重大战略的转向及发展重点。客观上，未来国家战略的有效实施、深入推进，需要在民心相通、情感认同、文化交融、人才与智力储备、协同技术创新等各方面构筑一个基础支撑保障体系，而在此过程中教育将发挥独特且不可或缺的重要作用。作为指导当前及未来一段时期中国教育对外开放的纲领性文件，中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中明确要求，“充分发挥教育在‘一带一路建设中的重要作用，形成重点推进、合作共赢的教育对外开放局面”。作为跨境高等教育的一种重要形式，中外合作办学必将在这一历史进程中承担起重要使命，统筹国内国际两个大局，坚持引进来与走出去协同并进，充分发挥独特的桥梁纽带作用，积极开拓新时代教育国际交流与合作的新局面。

[参考文献]

[1]人民网.第九届全同中外合作办学年会举行[EB/OL]。（2018-09-20）[2018-09-25] http：//edu.people.com.（n/nl/2018/0920/c1006-30305587.html

[2]黄金鲁克.中外合作办学改革再出发[N]中围教育报，2018-03-23

[3]林金辉.中外合作办学的政策趋势[N]人民政协报，2017-01-04

[4]林金辉.中外合作办学的规模、质量、效益及其相互关系[J]教育研究，2016，（07）.

[5]臧旭平.中外合作办学成“香饽饽”[N].青岛早报，2016-08-09

[6]郭强.“一带一路”视阈下的高等教育中外合作办学思考[J].高校教育管理，2017（06）.