我国《证券法》的完善建议

(广东财经大学法学院 广东 广州 510220)

针对《证券法》的修订，本文提出以下建议：首先，应扩大证券内涵和外延，丰富传统证券的含义。我国证券立法中的“证券”定义问题需要充分考虑自身的司法体制、金融监管体制等因素。一方面，我国虽然在不断的推进司法能动性及司法判例制度，但法官造法及判例法制度并未确立，也未曾体系化，故而现今的商事立法应当清晰明确，对于新兴加转轨市场的公司证券立法应当尽量提高法律规则的指引性和明确性。①另一方面，我国金融分业监管的体系在短时间内难以被彻底扭转，功能性监管的实现是一个过程。而证券属性产品的“大一统”在功能性监管的实现后才可能被逐步确立。证券定义立法中的列举有助于增强法律规定的指引性，但列举的范围不能过窄，否则其与多层次资本市场的发展矛盾会日益突出，未来证券定义立法的方向之一应是拓宽证券的范围。将资本市场中已经出现的各类证券品种纳入《证券法》调整范围，是我国金融监管从以机构监管为主的金融分业监管体系向功能性监管转型的需要。但无论是金融监管体系的改革还是相关配套法律的修订都是一项循序而进的工作，现阶段《证券法》的修订应对以证监会为主要监管机构的各类证券产品进行明确列举，同时为未来证券产品类型的拓展预留制度空间。故此，在《证券法》的修订中应当对证券做出一般性的定义，同时沿用列举式的方法，但列举应尽量扩大现行证券的范围。要注意的是，对证券进行定义时应当与民商法上的其他有价证券进行区分，且应当突出证券的投资本质，证券是具备投资性、流通性且可标准化的权益证书、文件或其他载体。

其次，宜先推进注册制与核准制的并行。基于我国证券发行核准制运行中存在的种种问题，注册制推行的观点较为普遍。事实上，证券发行的注册制改革是市场选择的方向，但也应当看到核准制自身的优势，且应先行铺垫完全注册制实行所需的配套条件与环境。在制度层面上，证券主管部门作为发行端应当明确自身任务的划分，清晰发行端的职责，发行端的资源配置应予合理化，完善证券发行端的专业化程度，强化管控系统性风险的内容，设置市场失灵的预警、处置程序，以适应注册制的推行；建立高质量的信息披露体系，促使市场赖以运行的信息基础良好，这是注册制的特征也是注册制得以运行的基础，信息披露中哪些属于误导性信息，哪些属于欺诈性信息，哪些情况应当承担责任，均应当纳入《证券法》的修订范围；中介机构及个人投资者应整体上提高自身的价值判断能力，关注上市企业的品牌及长期利益，注重风险控制，遏制证券欺诈的发生；建立严格的证券违法犯罪惩处体系，推行有力的证券执法，证券主管机关的职权也应当随之从核准机关的角色向监管执法转型，加强对交易行为的监管以增强对投资者的保护力度，以上均是证券发行注册制得以运行的基本保障。注册制改革配套体系的完善需要相当的一个过程，注册制的推行并不能短期的单兵突进。综上，在《证券法》的修订过程中，的确需要对证券发行注册制作出相应的规定，但注册制在我国需要逐步的探索与构建，在注册制改革的起步阶段，《证券法》可以对其作原则性的规定，比如规定证券发行兼有核准制和注册制，同时推进配套制度与体系的建立，以实现注册制改革和多层次资本市场及证券法制建设按照各自轨道顺利推进。

第三，我国证券立法需要对各证券监管机构的职权范围做出明确的划分，改变目前金融分业监管中普遍存在的各行业监管权限边界不明的问题，合理分配政府监管与自律性监管的权力配置，对证券监督管理机构的监管权力予以适当的司法保障。证券监督管理机构的职权应从审核审批向监管执法转型，同时监管工作的重心应从事前把控向事中、事后监管转移，加强以行为监管和风险监管为核心的功能性监管。同时《证券法》应明确界定其适用范围，比如是否将债券市场、场外市场等整体纳入证券法的调整范围。在证券市场，集中统一的监管无疑具备诸多优点，但其存在的不足之处也毋庸置疑，如证券法规的制定和监管者远离证券市场可能导致市场监管缺乏效率和反应处理不够及时，因此必须辅之以自律监管以发挥协同监管的作用。组织层面上，应当适当加强自律监管组织的独立性，证监会的部分职责可以予以下放，尊重证券自律组织的自主性。在职权划分上，对证监会与证券自律组织两者监管职责中互相冲突、重叠的地方予以修正，并明确证券交易所的法律地位。对证券监管部门的执法权力予以必要的立法规范，对其执法措施的性质、效力、程序及救济途径等做出明确的规定。《证券法》应随之完善证券监督管理机构整体的监管方式、充实其执法权限、完善其执法手段，加强对违法行为的打击力度。在合理的范围内，立法层面可以给予证券监督管理部门根据具体情况制定相关规则的权力。但应严格遵循现行立法体制，并充分发挥证券监督管理机构的专业性，进一步厘清和界定对国务院和证券监督管理机构授权的边界，完善我国的证券授权立法制度。

【注释】

①美国著名公司证券法专家布莱克教授和克拉克曼教授指出，在新兴市场经济体中，无论何时应尽可能使用清晰不模糊的规则，而不是用原则来定义适当与不适当的行为，因为黑白分明的规则容易为必须遵守该规则的人所理解，并且被执行的机会更大。See Bernade Black，A self enforcing model of corporate law,Harvard Law Review,vol.109,pp.1911-1982,1996.