京津冀一体化背景下生态环境协同治理的问题及法制保障

□王 慧 梅 媛

随着现代社会的不断发展，生态环境保护日趋复杂化，这就意味着不同地区、不同主体需要用不同的策略、方式进行生态环境保护。中国面对此种复杂现状，采用了协同治理模式，进行环境保护。在环境污染较为严重的京津冀地区，这种模式首先发展起来。京津冀区域背景有着特殊条件，继而决定了生态保护的模式改革走向。随着模式改革不断深化，相对应的法律制度也发展起来，成为了这种模式的法制保障。那么，京津冀地区有什么样的特殊条件呢？

一、京津冀地区的概况分析

(一)区域特征。京津冀地区临近环渤海区域，包括北京、天津、河北等，总共11个地级市。这些城市围绕在北京附近，职能互相补充，资源上互相补助、配给。京津冀地区的气候为大陆性季风气候，因此冬春季节会发生多次沙尘暴，在北方生活的人对此屡见不鲜。这样的气候导致京津冀地区内的污染物不易扩散，导致此地区的生态环境治理尤为困难。京津冀地区的主导产业为重工业、高科技产业。不同省份的主导产业是不同的，以河北省为例，第二产业是河北省的主要产业。京津冀地区各个地方的发展情况有所差别，比如，相比北京、天津，河北在公共产品输出、社会发展水平方面有着很大差距。

(二)经济发展状况。一方面，依靠资本、人才、技术向北京的靠拢；另一方面，京津冀地区有丰富的自然资源以及天然地理优势，如京津冀地区煤炭资源丰富、靠近环渤海区域。北京高新技术产业、现代服务业发展相较于天津、河北有着明显优势，从2004到2014年，北京经济总量从4092.2亿上升到16627.0亿元，十年间经济总量有着明显增长；天津有着稳固的制造业基础，优势产业为加工型服务产业。2011～2015年，天津市经济增长率为12.4%，经济发展呈上升态势；河北省的优势产业为重工业、加工业，第二产业生产总值占总生产值的48%，资源型工业主导的河北比起天津、北京，经济发展水平较低。在这样的发展形势下，天津、河北充分发挥了非首都疏散功能，比如在2015年，北京现代汽车制造公司搬移到河北沧州。

(三)京津冀地区经济发展对生态环境的影响。随着京津冀地区工业化、城镇化程度不断增加，对资源的依赖性也随之上升，导致能源的消耗量巨大，这样的发展模式导致区域生态环境恶化。2014年，北京规模以上的工业总值为18452.9亿元，制造业消耗资源1388.6万吨；2015年，河北省第二产业总产值14388.0元，规模以上工业消耗2.03亿吨标准煤，煤质超标率占到20%以上，这样的能源消耗造成了严重的大气污染，空气质量达标天数只有156天，比平均空气质量达标天数少了90天。2012～2014年，北京水资源总量从39.5亿立方米下降到20.3亿立方米，把地区范围扩大到京津冀地区，被污染的水资源比重占到了20%。由于固体废弃物、污水排放严重，造成了严重的土壤污染。在天津海河下游，由于第二产业比重较大，工业废水、废渣污染物对生态环境污染严重。

二、京津冀地区生态环境协同治理的意义

(一)对区域一体化的贡献。京津冀地区生态环境协同治理将京津冀地区整合为一个发展体，这是因为影响区域社会的一个重要因素就是区域环境，加上当下区域环境是一个整体，并且具有流动性的特点。在协同治理中，生态环境不只是一个单独的区域，而是时刻保持开放的连接体，它连接的是不同地域的环境。京津冀地区生态环境协同治理使区域间的合作也更为密切，并且能适应生态环境的复杂性。

(二)提高环境治理效益。在构建京津冀一体化背景下的生态环境协同治理中，政府、企业、社会成员参与到生态环境的治理上来，改变了长久以来传统的单一行政主体进行环境治理的方式，打破了行政边界，加强了行政主体之间的关联性。在这个基础上，多个部门之间的合作也深化了治理的问责，让生态环境的治理更加有效率。通过单一主体的生态环境治理模式转变为多元主体，权力下放给了各地政府、各地企业、社会公众，在不同主体的合作中，可以形成良好的互动，彼此之间产生信任，组织框架可以得到完善。

(三)增强国家治理能力。从京津冀发展情况来看，1982～2003年，京津冀区域一体化只是在理念阶段，并没有付诸实践；2004～2009，“廊坊共识”标志着京津冀区域一体化从意识转向实践；2010～2013，京津冀区域一体化初步编制基本构成，各项基础建设陆续提上日程；2015年至今，京津冀区域一体化上升到国家战略层面，并成为改革深化事业的一个重要组成部分。京津冀生态环境协同治理在新的历史时期，适应了治理体系、治理能力现代化的条件，满足了当下快速发展的经济社会的需要。京津冀生态环境协同治理的原则为法治先行，这保障了发展秩序，化解了发展矛盾，协调了利益关系，创新了体制机制。比起政策驱动区域法治发展，不同政治主体、企业主体、社会主体的协同驱动更加长远、更加具有根本性变革力量。

三、京津冀地区生态环境保护协同治理的问题

(一)缺少环境立法。在生态环境协同治理的问题上，没有统一的环境立法，缺少适用于京津冀地区环境法律、法规，在环境立法方面，没有制度性的、具体的合作框架方案，是当下京津冀协同治理的一个问题所在。因为不同行政区的经济发展水平不同，环境问题自然就大不一样。这样的情形具体表现在京津冀生态环境协同治理涉及了三个行政区，这就面临着合作框架是否完善以及符不符合各个行政区现状的问题。在处理京津冀地域环境司法问题上，司法机关要面对跨行政区的环境案件，这里必然会涉及到管辖权的配置问题。虽然京津冀生态环境协调治理的规模已经显著扩大，但是水污染、大气污染等方面的生态破坏还是无法根除，这必定是一个漫长的过程。

(二)河北多重矛盾发展。北京是我国政治、文化中心，这座城市的特点是人口多、产业结构密集、资源需求量大。近几年，北京容纳的人口已经大大超出这个城市本身所能容纳的人口数量，导致人口与资源、人口与生存空间的矛盾持续加重。天津位于海河下游，临近渤海，上世纪中后期，天津地区降雨量减少，地下水的过多开采导致降落漏斗出现，重工产业的兴起加重了水资源的污染。河北不同于上面两个直辖市的处境，在经济发展上，河北的发展落后于北京上海，在以经济发展为中心的大形势下，河北除了发展经济之外，还需要将改善北京、天津的环境看作是自己的责任。这既要求河北省在生态环境保护方面努力，又要在经济发展方面有所创新，在产业转型的同时，保证经济发展速度。一方面，减少煤炭的使用，更多开发新能源并将其投入到实践生活之中，减少废气排放，提高空气质量；另一方面，河北省也要努力发展经济，以便投入更多人力物力来治理省内环境。

四、京津冀地区生态环境协同治理的法制保障

(一)协同立法的意义。通过上文已经知道，在生态环境协同治理实践中会出现环境立法问题以及特点区域发展出现矛盾的问题，随之而来的问题是，可以建立什么样的机制来应对？当协同治理参与主体变得越来越多，就越需要制定一个大家都认同的标准处理环境问题。法律无疑是自稳妥的选择。随着社会的不断发展，对硬环境的需求不断减小，对软环境的要求越来越大，软环境的重要性也日益增强。良好的法治是软环境建设的重要组成部分，它是完善法律法规体系的前提，与社会文明进步、经济发展的内在要求一致。增强协同立法建设有助于消除府际立法冲突，有助于完善基础设施建设，有助于产业的结构调整，有助于公共服务提供公共产品。随着生态环境保护协同立法的不断深入，也有助于相关领域的科研发展，新资源开发就有了新的理论基础，环境保护的目标也会变得更加明晰，生态环境治理的广度也随之扩展。在协同立法过程中，最基础也最重要的阶段就是立法阶段，此时是政府、社会、企业三方商议达成共识的一个最佳机会，各方的利益在此时互相协调，最终达成一个较为平衡的利益格局。因此，加强行政主体间的交流，通过协同立法构建京津冀区域法律体系有这样的重大意义。

协同立法以法律的形式保障了京津冀地区协同发展时的制度变迁以及制度创新。2014年，京津冀地区建设的国家政策正式确立。作为一项国家的顶层设计，对三地党委政府均发布了实施意见与方案。在这之后，北京、天津、河北的整体定位、功能定位、利益格局都发生了很大变化。这主要体现在制度变迁上，具体可以表述为，市场主体的自发性地改革以及出于政府命令下地强制性改革。这样的制度变迁有着连续性、稳定性、系统性、协调性的特点。这就需要创新组织安排方式、合作制度，可以更加系统长效地保证京津冀地区生态环境协同治理的效果。在京津冀地区区域法治发展中，区域法治在生态保护中是一项行为基本原则，同时，它也是法治中国的组成部分。但是在京津冀地区区域发展实际情况中，三地发展情况存在较大差距，存在着城镇结构失衡、生态环境形势严峻的现象。这是因为三地因为长期行政区划分割，导致了固有利益分布、多方关系不协调。协同立法为了解决这一问题便应运而生，它符合京津冀地区区域发展的实际需要，明确相互间权利义务关系、区域分工，各部门之间的利益可以形成互补互利，有效保障了京津冀地区的协同发展。

(二)协同立法的影响因素。京津冀地区协同立法的影响因素有三个：部分发展与整体利益之间的冲突、中央与地方法律权限冲突、市场与政府的角色冲突。平衡好京津冀地区利益问题一直是一个难题，这是因为京津冀三地的差异化发展由来已久，有着深厚的现实基础，各个城市的功能定位与利益格局早已成型，另外长久的区划分割阻碍了传统治理体制发展，出现了产业同构、恶性竞争、市场分割的现象。毫无疑问，这影响到了京津冀地区整体利益的发展，协同立法为了调和部分从而使其融入到整体，有着重大作用。

当下中国的法律中，区域协同立法无《宪法》、《立法法》的法律依据，这说明在保证国家宪法体制完整、社会主义统一的前提下，让地方行政区域获得一定程度的立法权，可以独立自主处理本地方环境问题。这样中央与地方之间就可以形成良好的互动关系，充分保障补足立法事项的补足，充分发挥了体制的创新力量。

在当下的经济环境下，资源往往呈现出大范围流动的特点，而且多由市场自由调配，供需关系下的双方主体权衡选择成为关键。政府在协同立法起到的作用是引导性的，具体可以表述在规划、协议、指导上的行政文件颁布。这消除了区域内的行政壁垒，促进了区域内的市场统一，使区域内产业结构更加优化开放。在具体实践中，要根据协同立法有具体的政策指导、政策保障，确保有原则的让市场平等竞争。市场的有序性更强，使多方主体参与京津冀地区协同治理更加有效进行。

五、完善协同立法的对策

(一)立法整体性。京津冀一体化协同治理要做到立法有整体性。京津冀一体化协同治理打破了原来的单一行政主体以单一立法来治理环境污染问题，要想做到整体性，应该着手组建京津冀区域环境立法委员会，它负责组织协调并召集各个立法主体以及相关部门发起并审核环境保护工作，推动环境法律实施。京津冀区域环境立法委员会的存在打破了独自立法思想，并创造了一种思考环境问题的新角度。

(二)执法整体性。落实环保法整体性实施、保证执法整体性的一个重要手段就是区域环境联合防治，在这种模式的协同治理下各部门之间的信息交流、统一企业处罚的信息、信息共享开始变得日益重要。在执法过程中，综合性信息的提供往往可以决定一个环保案件的走势，在信息明确的条件下，处罚的程度最接近现实情况，判罚的结果也更让众人信服。在这样的基础上，公正的法治精神才会在生态环保领域内成长。

(三)司法整体性。京津冀一体化下的生态环境协同治理案件有着复杂性、跨地域性、专业性特点，这就要求在司法上要有整体性，具体可以表述为：建立行政诉讼、环境民事诉讼、环境司法案件审判处理的三合一审理案件模式，并在此基础上建立专门环境合议庭、审判庭、人民法院，设有专人负责环境案件。这样可以做到整合司法资源，提高了司法效率，降低了司法办公成本，有助于环境法治的实现，有效处理跨区域环保案件。

六、结语

京津冀地区生态环境协同治理进程有着良好的发展前景，随着现行立法体制的不断完善，中央供给与地方供给相结合的方式不断丰富，权威性的协调机构成为冲破体制障碍的跳板，有助于京津冀地区的长久发展。河北的发展比起北京、天津更是处在矛盾重重地时刻，对于当地行政官员来说，如何在生态保护领域取得成绩并扮演好协同治理的角色是下一步的工作重点。