新型城镇化背景下的基本公共服务供给问题探析

李宏平 李晨成 谭华倩 龙如意 罗俊

【摘要】基本公共服务作为社会发展的基本条件，其供给水平和供给质量是评价新型城镇建设和发展的主要依据。文章通过对贵州省G新区若干镇研究发现，由于存在政府服务理念偏移、公共服务的负外部性外溢、受众主体之间的利益博弈和缺乏完善的服务主体与供给机制等原因。新型城镇化背景下的基本公共服务供给还存在诸如供给水平低下、供给数量不足，供给对象不平衡和供给效率低下等问题。对此，需要从转变城镇发展理念、完善服务供给机制等角度入手来寻求有效的问题解决对策。

【关键词】新型城镇化   基本公共服务  城乡发展

一、研究问题的提出

随着后工业时代的来临，传统城镇化中的重城轻乡、重工轻农现象使城乡二元结构愈加明显，严重阻碍了我国现代化进程。新型城镇化在国家统一谋判下应运而生，从经济、文化、生态之间的统筹和协调出发来探寻不同于一般城镇化的发展之路。城镇化水平一定程度上反映着国家的经济和社会发水平，而决定城镇化发展水平的重要内驱动力之一则是基本公共服务供给水平。基本公共服务作为政府保障全体社会公民生存和发展的基本条件，是体现新型城镇化发展质量的重要评价标准。新型城镇化进程的加快也牵引着城镇人口与社会公共资源的重新配置以及基本公共服务供给的更新。G新区于2015年被列为第二批国家新型城镇化综合试点地区，作为打造黔中经济区核心地带与生态文明示范区的国家级新区，它是贵州省乃至西南地区新型城镇建设的典型，并具有一定的代表性。因此，以G新区城镇化建设为研究样本，来探析新型城镇化背景下的基本公共服务供给问题，试图发现问题产生的原因并提出应对之策，无论对丰富基本公共服务供给的理论内容还是对加快我国新型城镇化的发展进程都具有重要的意义。

二、新型城镇化背景下基本公共服务供给存在的问题——以G新区若干镇为研究样本

（一）基本公共服务供给水平低下

新型城镇化不单单是扩大城市规模，而是选择对现代产业区位优势更加明显的地方“另起炉灶”。新城镇在建设初期，地方政府会把关注点主要停留在城市“外在形象”的框架建设，对民生组块领域难以做到统筹兼顾。“高楼”与“大道”是城市的外在表体，它也是城市规模的主要体现。新型城镇建设难免沿循“老路子”，地方政府会过分注重硬件建设，趋避公共服务的填充。

（二）基本公共服务供给数量不足

新城镇建设的初衷就是承接传统城市发展的不足，因此新城镇建设发展会受到毗邻传统城市的影响。新型城镇化发展是区域内部驱动机制对新型城镇化的有效驱动作用。空间地域因素对区域发展的影响很大，空间溢出效应非常明显。尤其是当新城镇发展还停留在“硬件”建设阶段时，基本公共服务供给数量不足，大量外来人口加上先期人口主要依靠于原来存在的公共服务来满足基本需求。这就会使得原先的供给不能满足庞大的需求，由此新城镇人口会依赖周边城市公共服务外溢，新城镇政府针对于此也会存在“装糊涂”的态度，对有关公共服务提供的数量更为稀少。贵安新区位于贵阳市和安顺市中心地带，城镇建设中对基础教育、医院、公交系统等难以做出科学的预判和后期建设。其基本公共服务供给产量低，使其在医疗、基本生活资料以及交通出行等方面依赖于临近区、县的基本公共服务的外溢。

（三）基本公共服务供给对象不均衡

基本公共服务均等化是全面建成小康社会的基本目标，是政府不可推卸的神圣职责和合法性来源，可以发挥社会矛盾缓冲器作用，促进城乡一体化。新型城镇化人口一般大致为两类，一方是当地小城镇人员和农民，另外一方是外来人口。由于就地人口在新城镇建设中会失去土地，其基本生活需求依靠于相关公共服务。外来人口中大致包括城镇建设中的工人和知识技术人员。这些公共服务受众人群之间对公共服务的需求也就表现出差异性。地方政府为了城镇的建设，在供给公共服务时就会存在选择性，会把一部分优质公共产品向部分群体倾斜，尤其是对于支撑城市产业发展的技术性人才群体或企业。

（四）基本公共服务供给效率低下

根据公共服务的特点以及当前市场经济存在的缺陷愈加明显，使得政府仍旧是基本公共服务主要的供给方，提供着绝大多数的公共产品。城市建设统一呈现出先建城后招人的规律，政府基于对成本、土地规划以及资金等因素的考究，难以做到“以人为中心”。政府对于基本公共服务的供给显得十分拖沓。

三、新型城镇化背景下基本公共服务供给问题的原因透视

（一）政府服务理念偏移

首先，新城镇在建设过程中，往往是“一张白纸汇新图”，建城初期需要在基础设施建设上耗费较多资源。政府也多采取流地修路起房的思路，前期把精力与财政大量投入到城镇规模建设。其次，各地为获取土地出让收入及相关税费来刺激地方经济增长，大搞扩城、造城运动，不论是城市发展还是城市运作，都效率低下，城市化成本过高且水平很低。此外，产业化与城市功能的不平衡是现阶段新城镇建设面临的主要问题。最后，政府在对新型城镇进行宏观设计时，虽然是以发展共享、便民利民为出发点的，但浓厚的追求政绩思维让政府在城镇建设的过程中偏离发展理念，而忽视了对基本民生问题的考虑。

（二）公共服务的负外部性外溢

公共服务的“公共性”使得公共服务的提供是具有公益性质的非营利性公共活动。公共服务天然带有很重的外部性，外溢现象非常普遍。新城镇人口的不固定，流动性大，更是滋养外部性的漫延。现代交通发达，通信技术强大，新城镇人口“免费”享受周边城市的公共服务的便捷性很高，搭便车现象也为明显。公共服务的特性决定了搭便车的行为难以避免，仅仅依靠公共物品的自愿成本分担机制，供给不足的问题也在所难免。此外，对公共物品外部性进行管理十分不易，政府对此大多以戶籍制度加持权限管理。这就导致某些公共服务的供给产生不均衡，有的过度供给而导致浪费，或有的十分稀缺、供不应求。

（三）受众主体之间的利益博弈

城市建设需要大量人口劳动力，人也是城市的基本构成单元。人性出于对公共服务的“免费”性地热忱，导致不理性地竭取公共物品的现象层出不穷。G新区有基建工人、原著居民，产业工人，技术性人才、学生等等。在公共服务供给总量有限的情况下，这些受众群体就会相互博弈且是不平等博弈。从G新区工作部门公共服务事项目录（2018年上半年版）中可以看出，大量的基本公共服务与基本工作人员及工作机构存在严重的利益冲突，针对公共服务诉求常常会在供给过程中顾此失彼，公共产品的边际效应渐次被冲破。另外，G新区政府不同于传统政府，部门职能划分不清晰，新政府机构设立不够完善，管委会模式的管理体制还处于摸索阶段，供给主体缺位等突出问题都直接影响了基本公共服务供给的质量和效率。

（四）缺乏完善的服务主体供给机制

由于市场失灵现象的存在，政府主导的合理性成为必然。但政府也存在失灵现象，尤其是在没有竞争的情况下，其垄断地位让其办事积极性低下，质量不高甚至存在腐败现象。政府作为基本公共服务供给的主体，会排斥社会和市场组织参与。另外，G新区中的乡镇政府在部分服务供给中没有独立财政和有关行政权力，许多基础公共服务需要市级政府统一规划，例如垃圾清理，基本交通出行等，缺乏一定的公共服务自给能力。最后，由于新城镇地区人口差异较大，人员流动性高，企业发展不够成熟，税收体系不健全以及总量不足难以支撑公共产品的原始成本。

四、新型城镇背景化下基本公共服务供给问题的解决对策

（一）以创新城镇建设模式转变发展理念

一方面，要通过优化产业布局强化基本公共服务供给的经济基础。以第三技术产业为核心，不断来优化城镇产业结构和提升产业水平。坚持生产性、生活性服务业齐驱，统领规划，并着力通过建设现代服务业集聚区，来充分挖掘城镇地域特色文化和生态优势，加大公共文化资源配置力度。同时还要科学规划产业分布功能，优化城市组团，以优化产业分布推动城市功能的优化。另一方面，通过创新行政管理体制，积极推进行政区划调整，通过“新区+乡镇”的两级扁平化管理体制，实施公共事务集中办理。

（二）明晰城镇人口市民化并提高成本分担机制的透明度

首先，要通过户口制控制公共服务的负外部性。以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，建立统一的户口登记制度。取消农业户口和非农业户性质区分，统一登记为居民户口，以各种资源要素为前提，让“户籍改革”成为城镇化的助推力。其次，构建多方公共成本分担机制并设定合理的公共成本分担比例。中央财政要统一合理规划，统筹财政转移支付，做好相关优惠倾斜扶持。另外，地方区域政府之间加强沟通协调、相互协作，合理规范公共服务负外部性的外溢，并通过探索建立社会及个人承担制度建立起财政、企业和农业转移人口各承担一定成本比例的分担机制。

（三）以统筹发展完善服务供给机制

第一，合理统筹城乡布局。探索山地新型城镇化发展路径，空间地域上统筹城乡布局。合理布局城乡教育、体育、文化、卫生等公共服务设施并确定一个标准，引领城镇各类设施向农村外缘延伸，弥补乡村天然发展的不足。第二，保障各群体合法权益。首先，要加快产权确立，以法律保障农民最根本权益，不以产权换户口;其次，要加深就业保障力度，创造稳定的就业机制，促使农民向市民的有序转变。再次，要实现教育资源共享。合理规划城乡学校布局，不能分割教育资源，人为设立社会藩篱，尤其要保障基础性教育发展，争取幼儿园、小学初中等达到饱和状态。最后要做好住房保障机制。将当地农业转移人口与外来人口纳入统一的城镇住房保障体系，采取多种方式保障各人口的基本住房需求。第三，提升多元主体的参与度。政府在公共服务供给中充分发挥主导作用的同时，合理放开公共服务的市场准入门槛，激活社会资本，形成公共服务供给多元化局面。

（四）不断提升基层政府的公共服务自给能力

一方面，要加快完善农村基础设施。以乡村振兴为抓手，建设起路、水、房、电、医、讯的基本公共服务自给自足的新型乡村。另一方面，要加大简政放权力度。审视整体发展路线，在充分发挥乡镇经济发展职能的同时，着力放宽乡镇政府公共服务的行政执法权，尤其是地方治安、环境保护、基础公共服务中的教育与卫生。最后，要不断推进小城镇建设。鼓励和引导新区农业人口就地城镇化。小城镇是地方新型城镇化的一个新形态，可根据当地实际情况，赋予有特色有基础的镇或村庄的一定公共管理权限，打造小范围的优质公共服务体系，让“镇”具备城市功能，促进城乡发展接轨，提升居民的生活质量。

参考文献：

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[3]刘美萍. 新时代城乡基本公共服务非均等化[J] .厦门特区党校学报，2017，（6）.

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本文受贵州师范大学“大学生科研训练计划”资助（项目编号：2017057）。

作者介绍：李宏平（1996-），貴州镇远人，土家族。大学本科学历，现就读于贵州师范大学历史与政治学院，研究专业为公共事业管理。