县级政府基本公共服务质量管理的绩效测量研究

钟晓华　李毅　王家合

摘 要：本文对北京市各个县区的公共服务质量的绩效采用数据包络法进行了测量。实证结果显示，2000年～2012年间北京市各县区中，只有大兴区的公共服务始终处于DEA有效状态，而其余四个县区在样本期间均存在不同程度的效率损失，并且效率损失的来源绝大部分来自于规模报酬递减，这也说明北京市大部分县区的公共服务应当控制规模以提高效率。

关键词：县级政府；基本公共服务；绩效

一、引言

目前国内外有关公共服务的文献很多主要关注公共服务投入的不足以及公共服务的均等化的研究。但鉴于我国的国情，一方面由于政府机构的职能庞杂以及体制约束等原因很难在短期内使得公共服务规模得到有效的扩大；另一方面由于我国经济结构的二元化特征，使得公共服务的均等化程度在短期内很难得到显著的改善。因此，着力于改进现有公共服务的质量，在现有的投入前提下，提高公共服务的效率是一个值得深入研究的问题。

国内外有有众多关于公共服务效率评价的文献。有一些专门针对公共服务中某个领域的效率展开分析，例如，Worthington（2000）对政府管理的综合效率展开了投入产出分析，Davis and Hayes（1993）以地方警察机构为研究对象，对其展开了投入产出分析，以评价各个地方警察服务效率的差异。国内也有一部分有代表性的文献。例如，陈昌盛和蔡跃洲（2007）利用数据包络法对中国公共服务的效率问题进行了全面的投入产出分析，陈诗一和张军（2008）对中国地方政府的财政支出进行了效率评价，张宁与胡鞍钢（2006）从较为宏观的角度评价了我国的医疗卫生效率。

回顾已有的研究文献，基本都是从国家层面和省级层面来对公共服务的效率评价展开研究，几乎没有文献从定量的角度对我国县市一级的政府机构的公共服务效率进行实证研究。因此，在现有的既定投入下，研究如何提高县市公共服务的效率更加具有现实意义。由于我国县级经济单位数目过多，并且县级单位公共服务的数据收集比较困难，本章选用有代表性的北京地区的县市区作为研究对象。

二、北京市各县区公共服务质量的绩效评价

（一）北京市各县区公共服务绩效的DEA评价

对于公共服务效率投入变量与产出变量的设定，本文基本采用王伟同（2011）变量选取的方法。DEA的输入单元只有一个变量：地方财政一般预算支出。输出单元包括五个变量，即：普通中学在校学生数、小学在校学生数、医院和卫生院床位数、各种社会福利收养性单位数和各种社会福利收养性单位床位数。按照中国县市经济统计年鉴的数据来源，在统计年鉴上北京市包括大兴区、怀柔区、平谷区、密云县与延庆县五个地区。本节采用数据包络法从投入产出的角度评价了北京市这五个县区公共服务的效率得分，并从纯技术效率与规模效率的角度对这五个县区的效率损失进行了来源分解，这样便于指明效率改进的方向，使得政策建议更具针对性。以下是用DEAP2.1软件输出的实证结果：

从表1中北京市各个县区DEA评价的结果来看，大兴区是最有效率的，在整个样本区间大兴区都处于DEA有效的状态，而其余各个县区均存在不同程度的效率损失。例如从2000年的评价结果来看，怀柔区、平谷区和密云县公共服务的总效率都存在一定程度的效率损失，其中平谷区的效率损失最为严重，效率得分只有0.653，这个分值的含义是在投入相同的条件下，平谷区的产出只能达到有效率地区的65.3%，存在34.7%的效率损失。表1还给出了总效率的分解情况，例如2000年密云县的总效率损失就被分解为纯技术效率损失与规模效率损失，2000年密云县的总效率的得分只有0.867，密云县公共服务13.3%的效率损失来源于两个不同的渠道：纯技术效率损失与规模效率损失。纯技术效率的损失为13.1%（因为纯技术效率的得分只有0.869），规模效率的损失为0.3%（因为规模效率的得分值为0.997）。

为了进一步明确规模报酬损失的方向，下面根据线性规划模型求解结果进一步给出了规模报酬损失的来源和方向（表2）。例如2000年平谷区公共服务的规模效率损失的原因是存在规模报酬递减，这说明2000年平谷区的公共服务领域在投入增加一倍的条件下产出不能一比一的提高，在这种情况下，减少公共服务的规模更有利于提高效率，产生更加高效的公共服务。又例如2000年密云县公共服务规模效率的损失为03%（因为规模效率的得分值为0.997），并且规模效率的损失方向是规模报酬递增，这就说明2000年密云县的公共服务的投入如果增加一倍，产出将不知增加一倍，这样说明2000年密云县扩大公共服务的规模能更加好地改善公共服务的效率。

三、北京市各县区公共服务投入的均等性与配置效率分析

公共服务的另一个重要研究对象是公共服务的均等化程度以及要素投入的配置效率。本文从人均投入的角度考察了北京市各个县区公共服务的均等化程度以及资源的配置效率。图1列出的是北京市2000年～2012年各年份五个县区平均每万人财政支出额。北京市公共服务的投入在各县区之间也存在不平衡性，从各年投入的平均值来看，大兴区每万人财政支出的投入是最低的，只有4182.916万元，而每万人财政支出最高的怀柔区却高达9847.782，大致是大兴区的2.5倍。北京市各个县区的财政支出的额度相差较大，但整体趋势是随时间的推移北京市各个县区公共服务的支出额度在逐步地增加，但非常明显的效率最高的大兴区投入额度是最低的。

表3显示了北京市各县区公共服务投入量的增长趋势。北京市各个县区公共服务投入的同比增速也有较大差异。大兴区不但公共服务投入的绝对量是最低的，与其他县区相比大兴区的相对增速也还是保持在一个较低的水平，大致处于中间偏下的位置。怀柔区公共服务投入的同比增速最高，平均同比增速达到了22.6%，但怀柔区公共服务的规模效率损失是最严重的，达到了16.5%，这说明控制怀柔区公共服务的投入额度的过快增长能在短期内有效地提高公共服务的效率。这样的分析结果也从分说明了北京市县区公共服务投入的公平程度较低，越是效率低的县区越发得到了比较高的公共服务投入，而越是有效率的县区越发是公共服务投入不足。

四、研究结论与政策建议

本文利用数据包络法对2000年～2012年间北京市各县区公共服务投入产出的绩效进行了评价，得到以下的研究结论：

第一，2000年～2012年间北京市各县区中，与其他县区相比只有大兴区的公共服务始终处于DEA有效状态，不存在纯技术效率损失与规模效率损失。而其余四个县区在2000年～2012年间均存在不同程度的效率损失，并且效率损失的来源绝大部分源自于规模报酬递减的效率损失，这也说明北京市各县区的公共服务普遍存在规模过于庞大，机构臃肿的问题。

第二，从纯技术效率的角度而言，在2000年～2012年间怀柔区与密云县纯技术效率的平均值都小于1，这说明怀柔区与密云县都能够通过提高公共服务的技术水平使得公共服务的效率得到改进。

第三，2000年～2012年间，北京市各县区公共服务投入存在比较大的差异，并且公共服务投入缺乏足够的公平性。大兴区在样本期间始终保持最有效率的状态，但大兴区公共服务投入无论从相对量还是从绝对量上都保持比较低的水平；而怀柔区在样本期间的公共服务基本处于最没有效率的状态，但怀柔区的公共服务投入无论从相对量还是从绝对量来看都保持最高的水平。这也说明北京市各个县区的公共服务投入要素的配置效率存在很大的改进空间。

（作者单位：1.仲恺农业工程学院；2.湖南理工学院；3.华中农业大学）

参考文献：

[1] Andrew Worthington，Cost Efficiency in Australian Local Government：A Comparative Analysis of Mathematical Progamming and Econometric Approaches，”Finacial Accounting and Management，Vol.16，No.3，2000，pp.201-221.

[2] Michael Davis，Kathy Hayes，“The Demand for Good Government，”Review of Economics and Statistics，Vol.75，1993，pp.148-152.

[5] 陈诗一，张军.中国地方政府财政支出效率研究：1978—2005[J].中国社会科学，2008，（4）：65—78.

[6] 张宁，胡鞍钢，郑京海.应用DEA方法测评中国各地区健康生产效率[J].经济研究，2006，（7）：92—105.

[7] 陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学出版社，2007.8-22.