探析我国治安志愿组织的发展路径及其完善——以浙江省诸暨市枫桥镇“红枫义警”为例

杨晟杭

(中国人民公安大学，北京100038)

治安问题根源于社会，特别是当前我国处于社会转型期，经济结构多元化发展带来安全利益诉求的多元化，社会治安问题复杂化。因此，倡导多元参与社会治理是维护治安秩序的必然要求。治安的本质在于社会有效控制，社会有效控制是治安秩序确立和维护的重要手段，两者具有内在一致性。在治安秩序维护的整个过程中，如果缺少社会公众的参与，便难以做到有效的社会控制，而治安志愿组织则是公众参与社会治理的一种重要形式。治安志愿组织是治安主体中成员来源渠道多种、工作形式多样、治安管理任务特定、社会影响面广泛的不可缺少的一类治安主体，在我国有悠久的历史和光荣的传统。治安志愿制度在我国有比较长的历史，建国初期建立的治安保卫委员会是我国历史最长的治安志愿者组织。[1]改革开放后，各类治安志愿者组织日益增多，出现了义务巡逻队、义务消防队、义务反扒队、平安志愿队等多种形式治安志愿组织。除此之外，还有大量的治安志愿者以反扒志愿者、义务巡逻人员、邻里守望人员等个人身份从事治安志愿活动。[2]然而，现有的治安志愿组织中有些运行良好，对当地社会治安秩序的维护起到了很好的作用，而有些却“无疾而终”，缺乏持续发展的动力。笔者试图引入美国经济学家Freeman提出的“利益相关者理论”对浙江省诸暨市枫桥镇“红枫义警”这一志愿者组织进行分析考察，进而为我国治安志愿组织的可持续发展及其路径的完善提出拙见，以供参考。

一、“红枫义警”志愿者组织及其评析

浙江省诸暨市枫桥镇以“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的预防化解矛盾的“枫桥经验”闻名，成为维护社会稳定的典范。在习近平总书记“把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”[3]的重要批示精神指导下，枫桥镇在党的十九大精神指引下，根据新时代社会矛盾的新特点，创新发展形成了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新时代“枫桥经验”，着力打造基层基础社会治安多元共治的新局面。治安志愿组织是枫桥镇社会治安治理的重要依靠力量，诸如“青年帮帮团”“陈家女子防范队”“村嫂巡逻队”“枫桥大妈”“红枫义警”等治安志愿组织在当地社会治安治理中发挥了重要作用。而“红枫义警”则是当地所有治安志愿组织中较为突出的一个。笔者通过调研，并与当地同类型的其他治安志愿组织相比较，发现“红枫义警”有以下五个方面的优势。

(一)定位准确，组织明确

“红枫义警”志愿组织是诸暨市枫桥镇行政区域内有志于平安、警务志愿活动的社会公众自愿组成，开展群防群治和辅助警务活动的自发性社会组织。该组织接受诸暨市公安局治安大队和枫桥派出所的业务指导及监督管理，依照国家法律、法规和章程，主要协助参与治安防范、法制宣传、安防教育、纠纷调解、文明劝导、帮困解难等工作。

“红枫义警”志愿组织成立之初便对自身进行准确定位，组织上坚持自发性和非营利性，业务上确定为协助性和治安性，有利于保障志愿者治安热情的长效性；与此同时，在组织管理上，又自覚接受诸暨市公安局治安大队和枫桥派出所的监督指导，促进了组织的规范性和合法性。通过以上两个方面工作，有助于增强“红枫义警”治安志愿者的组织认同感和社会参与感，进而提升了组织的效能。

(二)业务广泛，成效显著

虽然成立至今只有一年多的时间，但从发挥的成效来看，“红枫义警”志愿组织共参与治安巡逻370余次，调解各类居民矛盾纠纷80余次，开展平安建设宣传150余次，参与救援搜寻50余次，举报传销活动20余次，提供有价值的治安信息140余条，协助公安机关抓获违法犯罪人员20余人，破获各类治安、刑事案件近20起，业务参与范围之广、服务成效之显著，明显超过同类其他组织，已经成为当地推进平安公益事业发展的重要社会力量。①

(三)党建引领，政府协作

“红枫义警”志愿组织现有队员124名，其中党员43名。通过“两学一做”系列教育活动，身为“红枫义警”志愿组织的党员增强了党员意识和服务意识，成为“红枫义警”志愿组织的重要骨干力量，充分发挥了党员先锋模范作用，主动承担各类急难险重的志愿任务，在志愿组织内部形成了良好的示范带头作用。与此同时，在枫桥镇政府和枫桥派出所共同帮助下，设立了平安基金，加大对“红枫义警”志愿组织的扶持力度。政府将一些可由社会力量承担的工作纳入政府购买服务范畴，由“红枫义警”志愿组织承担，引导“红枫义警”适度开展经营活动，增强其“造血”能力，实现政府和社会的双赢。在政府有关部门和队伍党员的共同支持和努力下，“红枫义警”组织有了更强的内生动力和资源能力。

(四)设计科学，运行有序

“红枫义警”志愿组织在诸暨市公安局指导下科学制定组织章程，明确以诸暨市公安局为主管单位，由枫桥派出所负责日常管理。“红枫义警”志愿组织按照“一会三站X组”的架构组建，“一会”即建立“红枫义警”志愿组织理事会，负责协会的日常工作；“三站”即依托派出所3个警务站配设“红枫义警”工作站；“X组”即根据工作需要建立若干工作组织，形成“三位一体”的架构体系。根据协会管理和工作的需要，设立协会顾问、会长、副会长、秘书长、副秘书长、工作组长等管理岗位，科学的组织架构保障了组织的稳定与运行的高效与顺畅。在派出所新建安防体验区二楼设置“红枫义警”志愿组织活动中心，作为“红枫义警”志愿组织的综合办公场所、品牌展示之地和日常活动中心、培训中心。通过“红枫义警”志愿组织的微信服务号，对财务、会务实行网上全程公开，实现社会组织社会管。

(五)长效宣传，多重激励

实施以精神奖励为主物质奖励为辅的原则，按照志愿服务时长和实际贡献情况，建立会员积分制度，根据积分评比一星至五星级会员，分别颁发星级会员证和“义警”徽章，诸暨市公安局视情授予治安荣誉奖章或给予见义勇为奖励。与此同时，“红枫义警”志愿组织重视加强宣传引导，培育先进典型，①充分借助新闻媒体，并依托微博、微信公众号等新媒体手段，大力宣传“红枫义警”志愿组织建设进展、成效、经验和做法；充分发挥先进典型的示范作用，结合“两个最美”宣传，及时发现、挖掘一批“红枫义警”志愿者的典型，形成特色品牌。

枫桥镇政府组织动员有关商铺为“红枫义警”志愿者提供歇脚或其他帮助，设置“红枫义警”爱心点，贴挂统一的标识牌，在“红枫义警”志愿者巡逻期间为志愿者提供歇脚和茶水供给，积极形成全社会共同参与的良好局面。同时，注重打造“红枫义警”文化，建设“义警亭”，设置“义警”徽标、“义警”服装、“义警”旗帜等，增强“红枫义警”的感召力和示范性，使“红枫义警”志愿组织成为有血、有肉、可看、可学的社会组织标杆。在一系列宣传激励措施之下，成功打造了“红枫义警”志愿组织的品牌效应，在取得政府认可、社会认同的同时，也促进了组织的发展，提升了成员的荣誉感和成就感。

二、“利益相关者理论”下的“红枫义警”

(一)“利益相关者理论”简评

美国经济学家Freeman提出了“利益相关者理论”，即企业在发展中应当更加注重长期目标和持续发展，在管理过程中吸纳尽可能多的利益相关者，激发利益相关者的主观能动性，从而减少监督激励成本和机会主义行为，形成良性互动关系，最终降低企业成本，提升企业核心竞争力和持续发展力。Freeman于1984年给出利益相关者的经典定义，即“利益相关者”是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”。[4]

(二)“利益相关者理论”引入

组织效能评估是组织的一种自我提高与自我完善。效能指标体系囊括组织各个方面，其评估结果可以反映组织缺点和不足，提升组织公信力，扩大组织影响力，进而获得更多的支持和认同。笔者在本文中将“利益相关者理论”引入到治安志愿组织的发展和运行中来，尝试采用企业管理思维和指标体系对现有治安志愿组织进行效能评估。因为，一方面，利益相关者对组织的各种情况了解比较深，关注度比较高，相对于其他形式的评估对信息把握更全面。另一方面，部分利益相关者的期望虽低，如受助者的满意度，但是并不代表全体利益相关者的期望。[5]

评估主要包括组织结构、资源能力、业务流程以及项目与服务等四个方面。其中组织结构对于治安志愿组织的效能提升具有决定性作用，与治安志愿组织使命的完成与组织结构的合理性关系密切。组织结构的具体指标包括：组织机构设置、组织章程、组织决策、组织监督和组织激励机制。资源能力是治安志愿组织获取和管理组织资源的能力，在治安志愿组织的生存与发展中起着物质基础作用。资源能力的具体指标包括：物资经费来源、物资经费供应的稳定性、财务预算制度和经费使用的公开透明。业务流程强调组织的运行和管理，治安志愿组织业务流程的合理性直接体现治安志愿组织的效能。业务流程的具体指标包括：治安志愿者招募和培训、治安志愿组织任务执行方式和治安志愿者的执行效力。项目与服务是治安志愿组织最终产出，对项目和服务的评价直接影响利益相关者对非营利组织的评价。治安志愿组织项目与服务的具体指标包括：对治安志愿组织的总体评价、治安志愿组织的工作绩效和接受治安志愿服务后的反馈。

(三)“利益相关者理论”下的“红枫义警”考察

尽管我国治安志愿组织在近些年发展迅速，然而，与西方发达国家相比，我国大部分治安志愿组织还存在一定的差距和问题。笔者通过对浙江省诸暨市枫桥镇治安志愿组织中的特色品牌——“红枫义警”志愿组织进行实地调研，采用发放调查问卷和对负责“红枫义警”志愿组织管理的会长、秘书长及枫桥派出所领导和民警访谈所进行的调查研究，得知“红枫义警”志愿组织的组织模式和运行情况，结合“利益相关者理论”相关效能的评估指标，从组织结构、资源能力、业务流程和项目与服务四个方面对“红枫义警”志愿组织进行深入考察。

1.组织结构。在我国，尚没有形成一个较为规范的治安志愿者招募、培训、管理、激励的体系，[6]更没有一套专门适用治安志愿组织的管理办法来实现组织管理的制度化和规范化。各地治安志愿组织普遍缺乏有效的监督管理部门，缺少科学规范的组织管理办法，没有固定的活动场所，没有长效的激励措施，造成组织与工作运行机制不协调不顺畅，治安志愿者随时流失，最终导致组织解散。

“红枫义警”志愿组织在诸暨市公安局的指导下，总结实践经验，形成了成熟稳定的组织结构。第一，组织机构设置上，“红枫义警”志愿组织按照“一会三站X组”的架构组建，形成“三位一体”的架构体系，提高了命令传达和任务执行的效率。第二，组织章程上，在诸暨市公安局及枫桥派出所的共同指导下，科学制定了组织章程草案(试行)，后在实践工作中不断总结、改进和完善，形成现行正式章程。第三，组织决策机制上，明确以诸暨市公安局为主管单位，由枫桥派出所负责日常管理。按照“指导有力、管理有责、运行有序、工作到位”的原则，科学合理确定管理人员，立足于枫桥镇平安特色小镇创建和社会治理的要求，形成“上下贯通、统分结合、内外联动”的工作机制。第四，组织监督机制上，按照内部管理结合外部监督的原则，坚持信息公开，接受社会监督。第五，奖惩激励机制上，坚持精神奖励为主物质奖励为辅的原则，重视宣传，树立典型，增强组织集体荣誉感和社会认同感，提升组织凝聚力，激发组织源动力。

2.资源能力。治安志愿服务活动的组织和开展，治安志愿者队伍的培训和管理，治安志愿者必要的人身安全保险，都离不开经费做保障。[7]当前我国大部分治安志愿者组织都是通过企业捐助和组织成员内部募捐等方式筹集活动资金，无法保证资金来源的稳定性，影响组织的长效发展。大部分治安志愿组织也因为缺乏科学的财务预算和经费使用的公开制度，导致经费管理混乱，物资浪费等情况。

“红枫义警”志愿组织有较强的资源能力。第一，物资经费来源方面，组织创立之初由始创成员募捐集资5千元活动经费，后在枫桥镇政府和枫桥派出所联系帮助下，与诸暨市流动人口管理局签订了政府购买服务协议，提供每年5万元经费支持。第二，物资经费供应的稳定性方面，除了签订政府购买服务协议外，在诸暨市公安局和枫桥镇政府联合倡议下，按照“社会组织社会办”的思路，参照见义勇为基金会的模式，政府出一点，社会筹一点，在市级层面成立一个平安基金会，枫桥镇层面设立平安基金分会，专门用于对平安公益类组织的培育，保障了供应的稳定性和长效性。第三，财务预算制度方面，组织经费主要用于购置服装、装备及发放必要的交通、餐饮和医药补贴，由拥有财务管理经验的秘书长管理。第四，经费公开透明使用方面，“红枫义警”志愿组织通过微信公众平台对全体成员和社会进行公示，由枫桥派出所审计监督。

3.业务流程。当前，我国主要是由公安机关负责对治安志愿者开展业务指导和培训，但通常会因为培训内容针对性、实用性不强和培训时间短等原因，导致治安志愿者的业务能力不足、水平不高，无法有效胜任相关治安志愿服务工作，反而增加了行政负担。更有甚者，在志愿服务过程中，因为志愿者自身法律意识不强，容易一时冲动引发过激行为，产生违规违纪违法行为，需要承担法律责任。在执行任务的方式方面，诚如北京市率先创建的“首都治安志愿者网”，对治安志愿者进行实名招募登记，但在开展志愿服务工作时却未能通过该网站平台进行及时发布和动员，没有一个相对固定的组织渠道，导致了信息获取的被动性，增加了参与治安志愿活动的社会成本。治安志愿者本身缺乏必要的人身安全保障，法律上也没有对治安志愿者的权利义务做出相关规定，导致权责模糊，容易使治安志愿者执行任务时引发自身违规违纪违法行为。

“红枫义警”志愿组织业务流程较为规范和科学。第一，志愿者招募方面，通过自愿报名方式进行招募，由派出所对所招募的队员进行审核；按照“专项设置、分类配置、人尽其用”的原则，分设工作组并聘选组长。第二，志愿者培训方面，由枫桥派出所组织对“红枫义警”志愿组织的所有队员开展岗前培训，主要包括个人防范技能和法律法规等方面内容。第三，任务执行方式方面，组织成立初期，由枫桥派出所民警和辅警带队开展各项志愿服务工作，在实际服务过程中进一步开展培训和指导，熟练后由各小组长带队开展服务工作。第四，执行效力方面，组织自成立以来，通过规范的运行模式，促进了“红枫义警”志愿组织在居民矛盾纠纷调解、平安建设宣传、救援搜寻、线索举报、警务协助等方面发挥了自身独特的重要作用。

4.项目与服务。治安志愿组织作为一支维护社会治安的特色力量，能够配合公安机关开展治安防范和帮困救难工作，缓解公安机关工作压力，提升群众满意度和安全感。政府作为社会治安管理工作的国家主体，理应加强对治安志愿组织的帮扶和指导，开展密切协作。然而，当前因为部分地区政府对其重视不够，部分治安志愿组织虽在政府倡议下创建，却没有与政府部门形成良好、持续的协作关系，致使治安志愿组织工作开展针对性不强、力度不够，志愿工作效力低下，志愿服务评价不佳，进而导致政府对于治安志愿组织的信任度与支持度降低。

此外，当治安志愿组织总体资源不足，而且私人慈善作为供给资源的主要途径时，控制重要资源的少数群体往往对资源的服务对象和服务方式具有主导型的控制权，因此，在志愿组织决策和运作时，没有遵循志愿组织的根本宗旨，让其所关注的对象得到重视甚至出现资源使用的重复浪费，而那些真正需要服务的对象却得不到应有的帮助，这是一个不可忽视的弊端。

“红枫义警”志愿组织的业务活动主要包括巡逻防控、提供破案线索、矛盾纠纷化解等。笔者通过对枫桥镇居民发放调查问卷，分析数据后得出以下结果。

表1“红枫义警”工作效果分析②

上述分析表明，“红枫义警”志愿组织在巡逻防控、提供破案线索、化解矛盾纠纷和提供便民服务等各方面工作中都很有成效，同时也反映出当地居民对“红枫义警”志愿组织满意度较高。

三、完善我国治安志愿组织发展路径的若干思考

综上所述，当前我国大部分治安志愿组织存在组织结构混乱，资源能力不足，业务流程不够科学和专业，项目与服务偏离方向等问题，导致群众对大部分治安志愿组织满意度不高、认同感不强，制约了治安志愿组织的发展。笔者引入“利益相关者理论”对枫桥镇治安志愿组织的品牌——“红枫义警”进行科学分析，总结了“红枫义警”志愿组织的可借鉴经验，进而提出完善我国治安志愿组织发展路径的若干思考。

(一)强有力的组织支持

治安志愿组织的发起和支持是志愿者组织成立和存续的核心，尽管治安志愿组织有自发性和自愿性的特点，然而立足我国当前国情，想要利用有限资源发挥最大效力必须集中力量办大事。因此，作为社会治理的重要依靠力量，治安志愿组织从成立到发展都离不开强有力的组织支持，最为关键的是得到政府及其相关部门的认可、指导、支持与保障，既可以避免资源的浪费、服务的偏位，也可以提升组织的身份合法性和业务针对性。

(二)明确的组织章程

合理科学的制度是组织运行管理的基础和保障，针对当前治安志愿组织数量庞杂、发展迅速的现状，应当加紧立法尤其是加紧进行地方法规的制定，建立一套普遍适用的较为完善的治安志愿组织管理规定，对治安志愿者的招募、培训和权力、责任、义务等管理事项做出明确规定。建议成立各级治安志愿者组织协会，条块结合，由上级组织和地方公安机关根据实际工作需要，共同负责下级治安志愿组织工作的指导、分工、监督和维权，最大限度地保障治安志愿组织的合法建立和规范运作，保障治安志愿者的合法权益不受损害，防范治安志愿者自身行为的越轨违规违纪甚至违法犯罪。

(三)完备的组织管理结构

笔者在实践调研中发现，有些治安志愿组织较为零散、分散，有些自发成立缺乏有效的指导；还有存在一类情形，就是现实中大量的有志参与治安服务的人群，由于缺乏有效的参与渠道而无法参与到志愿组织中来，造成了现实中的志愿资源流失。除此之外，笔者还发现少数治安志愿者组织中还掺杂了一些地方的“刁民恶霸”，这对于治安志愿组织的长远发展都是不利的。因此，笔者建议，各地可以建立统一的治安志愿者登记注册平台，由公安机关负责对所有治安志愿者进行违法记录审查，由志愿者组织部门进行基本道德资格审查。所有有志于参加治安志愿组织的人均可以利用平台登记注册，填写各自职业和特长。治安志愿组织可以根据志愿者自身特长进行有效的组织和再分工，提高治安志愿者的服务能力和服务效率，避免治安资源的浪费。

由各级治安志愿组织选举推荐有管理经验和志愿热情，受集体尊重认可的治安志愿者负责组织人员的招募管理、业务活动的组织开展、组织活动经费的使用公示、志愿者工作成果的宣传记录和优秀先进的评选奖励等工作。在微信、微博等社交通信软件普及的今天，也应当注重组织的信息化建设，提高成员沟通联系的便捷性，增强组织的凝聚力、行动力和影响力。

(四)良好的资源筹备能力

组织经费问题是每个治安志愿组织无法绕过的难题，无论是个人筹集还是社会募捐都不是组织长久发展之计。地方政府作为地方治安管理的最高责任者，应当明确治安志愿组织对社会治安管理和地方安全稳定的积极意义。因此，政府部门应当利用资源支配的优势，通过政府购买、外包服务等方式给治安志愿组织提供稳定的专项活动经费。与此同时，政府部门和治安志愿者之间应当建立长效协作机制，治安志愿组织接受政府组织的领导和管理，政府为治安志愿组织提供资金、信息和技术支持，互利共赢，共建共治社会治安。

(五)专业的业务能力培训

建立正规、科学和专业的岗前培训制度，从而提高治安志愿者的法治水平和综合能力。应当将培训考核合格作为治安志愿者上岗的必要条件，并对培训方法、培训内容、培训时间做出刚性的规定。在条件允许的前提下，由地方公安机关负责日常的指导工作，在业务实践中开展因地制宜、适应各地实际情况、避免培训方式方法僵化的有针对性的教育教学。治安志愿组织应当与政府部门和公安机关建立良好的合作互助关系，形成双向互动效果，保障信息畅通和资源共享。

(六)有效的宣传和激励

志愿者的工作热情是治安志愿组织生存发展的重要保证，尤其应当重视采取适度有效的多重奖励的激励措施，维持治安志愿者参与治安志愿服务的稳定性和积极性。江苏省宿迁市率先推出“治安志愿者积分考核奖励管理办法”，[8]由政府对治安志愿者的有效治安服务行为进行考核登记，给予一定数量的积分奖励，再根据积分定期给予物质奖励。对于宿迁市的奖励管理办法，各界褒贬不一。笔者认为，全国各地经济发展水平存在一定差距，江苏宿迁模式确实行之有效，但却不宜在全国大规模推广，因为这种模式不仅会对经济落后地区造成财政负担，还会引起各地治安志愿者之间的攀比，影响了参与治安志愿服务的热情。因此，在当前社会背景下，应当着力构建多元激励机制，采用物质奖励与精神激励相结合的激励制度，尽量避免单项使用物质奖励等容易引起攀比的不良后果，可通过评选先进个人，经社交媒体登报宣传等精神奖励方式为主进行激励；或根据治安志愿者自身特点，在政府和公安机关能力范围内，依法予以帮助满足特定个性化需求。

四、结语

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，党的十九大报告也明确提出要打造共建共治共享的社会治理格局。因此，引领和推动社会力量共同参与社会治理必将成为新时代社会治理体系的重要组成部分。笔者根据不断深入总结推广发展新时代“枫桥经验”的时代精神和要求，通过引入“利益相关者理论”，分析诸暨市枫桥镇治安志愿组织的特色品牌——“红枫义警”志愿组织，分析当前社会治安志愿组织之不足和“红枫义警”志愿组织之优势，提出新时代下进一步完善我国治安志愿组织发展路径的若干思考。诚然，“红枫义警”志愿组织的成功有赖于一定的经济基础和时空条件，其成立和发展也离不开地方政府和组织负责人的投入和支持，并非直接照搬便能发挥同样之功效，具体业务活动开展中也存在精确性不足、人力财力有个别浪费等情况，有待实践中进一步总结完善。

注释：

①“红枫义警”组织相关数据和材料源自浙江省诸暨市公安局枫桥派出所调研.

②“红枫义警”组织项目服务中评价数据由问卷调查分析获得.