协商民主的软法规范*

许 奕 锋 周 刚 志

提 要：作为一种新型的现代民主模式， 协商民主已经成为我国新时代政治生活中的重要内容，其实践发展离不开现代政治内在要求“原则、规则之治”的法治规范，也在不断深入影响甚或挑战传统的以选举民主为内核的法律体系。软法作为现代法的表现形式之一，也是一种规范和行为规则，不具有法律约束力，但具有实际效力，在协商民主建设中能够发挥不可或缺的作用。我们要理性地研究软法，科学地研究协商民主，用软法思维分析协商民主建设，用软法规范方式更加富有成效地推进协商民主实践，从而推动我国协商民主发展制度化、程序化和规范化进程。

作为一种民主实践，协商民主已经成为我国政治生活中不可阻挡的潮流，是我国新时代发展的重要主题，其发展必然会影响或调整以选举民主为内核的传统法律体系，需要对现有法律体系作出与时俱进的相应调整。①韩春晖：《软法的未来：走向回应型法——以协商民主的理论和实践为背景》，《保定学院学报》，2008年第1期。作为一种新型的现代民主模式， 协商民主的实践发展离不开现代政治内在要求“原则、规则之治”的法治规范。硬法和软法作为现代法的两种表现形式，在协商民主建设中能够实现功能互补、刚柔相济并共同构成协商民主制度化、规范化和程序化的综合制度模式。不难发现，实践充分表明， 协商民主与软法在性质、方式等方面具有契合度非常高的关联性，协商民主建设与发展可行软法规范之道。

一、协商民主的软法之基

协商民主属于我国政治制度和政治建设的重要内容，是我国政治框架中的一种主要民主形式。软法作为一种法律规范，不依靠国家强制力保证实施，由多元主体经或非经正式国家立法程序制定或形成，其保障实施依靠隐涵的约束力或称软约束，其特征契合了当前全面启动政治体制改革下发展并完善协商民主的客观需要。探讨协商民主的软法之基，从历史实践看，协商民主的兴起与发展，需要借助软法的不断规范和完善，不断走向广泛多层制度化的运行轨道。从当前软法环境来看，协商民主主要有以下几个方面的制度性规范基础。

（一）法律性规范

亚里士多德说过：“法律所以见效，全靠民众服从。而遵守法律的习性须经长期的培养，如果轻易地对这种或那种法律常作这样或那样的废改，民众守法的习性必然削减，而法律的威信也就跟着削弱了。”①[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务出版社，1965年版，第81页。在当代中国，协商民主作为我国政治制度当中的重要方面已经得到宪法确认。改革开放以来特别是党的十八大召开后，党和政府高度重视协商民主，充分发挥其重要作用，协商民主为推动决策科学化、整合协调社会各界别利益关系起到了巨大的成效。但是，值得注意的是，协商民主的具体实施仍在不断探索和发展之中，凯斯·R.孙斯坦认为， 解决协商困难的良方之一是未完全理论化的协议，“尤其重要的是， 由不同成分组成的民主政府应当制定各种制度， 以确保社会的各组成部分能够获得政府权力， 而且还能够促进本来只愿意跟具有相同思想的人沟通的人民之间的协商”②[美]凯斯·R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社，2006年版，第8页。。我国宪法明确规定（见宪法新修改版序言）：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。”宪法还强调我国的多党合作制度将长期存在和发展，强调了中国人民政治协商会议重要作用的延续性，在以往的历史进程中，在今后的社会主义现代化建设中，在国家政治生活、社会生活以及处理国际关系当中，将继续发挥重要作用。因此，从宪法层面来看， 我国现行宪法修改明确规定各政党都必须遵守宪法和法律，宪法充分肯定政治协商的历史和作用，对于提高协商主体的主动性和积极性，推动协商民主的全面发展是重要保障。从爱国统一战线的新表述当中可以看出，其组成力量中增加了“致力于中华民族伟大复兴”的新内涵，协商民主的主体特征和任务要求需要主动响应于新时代发展的要求。

（二）文件性规范

目前，我国各种软法渊源上有消除协商困惑的相关规定，从软法的特征和协商民主的发展来看，依靠软法规制是协商民主制度不断完善的必然选择，是防范和消除协商困惑的主要方式。③罗豪才等：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年版，第189-203页。软法可以把协商民主纳入健全社会主义法治的整体框架中，不断推进协商民主的法治化进程，为协商民主法治化提供理论基础和现实路径。软法的这一路径嵌入和拓展，不是通过诸如民主协商法这样一种硬法性质的制定，而是通过发布或者完善有关章程文件的方式来实现协商民主法治化。从实践来看，规范性文件构成了协商民主软法规范体系的灵魂。作为多党合作事业的两个纲领性文件和基本法依据，1989年、2005年中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，可以称为当今中国的“政党关系法”“党群关系法”和“党政关系法”。2006年，中共中央《关于加强人民政协工作的意见》则表明软法作用在协商民主发展过程中得以不断体现。《中国人民政治协商会议章程》从1982年制定后分别经过4次修订，是各民主党派、无党派人士、各团体、各族各界代表人士参加政协会议、开展民主协商的行为准备和根本依据，形成了协商民主的基础性软法规范，且日益完善。2015年，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》以及《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对于统一战线、多党合作、协商民主等工作进行了规范，作为新时期指导社会主义协商民主的纲领性文件，对新形势下协商民主工作进行全面部署，明确了其基本内涵、本质属性、基本原则、重要意义和渠道程序。此外，关于协商民主工作更为细化的文件，如《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于政党协商的实施意见》和《关于加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》等，针对不同类型协商民主的内容、原则、形式、程序等方面都作出了规范性表述和安排。以上各类文件构成协商民主的软法规范体系，为协商民主制度化提供了基本法依据。

（三）操作性规范

协商民主的规范性文件为其软法体系提供依据，但是制度化建设进程中的协商民主还需更多操作层面的软法，需要依靠协商民主内部共同体的自身力量等软权力的保障。协商民主能够健康有序高效运行，离不开我国在具体实施过程中制定形成的一系列操作性软法规范。从国家层面来看，全国政协、各民主党派、人民团体等都发布各项文件规定，对内部成员遵守协商民主的软法规范进行了明确规定，如《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》等。全国政协以《中国人民政治协商会议章程》为基础制定了一系列细则和实施办法，为协商民主工作的开展提供了操作性的规定，如中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作细则、全体会议工作规则、专门委员会通则等具体工作规则，再如中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例以及关于政治协商、民主监督、参政议政的规定等具体办法的制定等。《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》中的具体内容如“建立与地方政协提案委员会的联系，互通情况，交流经验”（第6条）对于加强中央与地方政协的良性互动，纠正协商主体不正确偏好，坚持披露问题等均有重要作用，有利于提高协商民主工作成效。从地方层面来看，地方党委机关、政协根据中央文件先后结合实际制订了更具操作性的实施意见和操作细则，内容更加贴近实际、更具地方特色，更有操作性。在协商民主方面，广东、湖南等地先后制定了系列实施规定，如《中共广东省委政治协商规程(试行)》《中共广州市委政治协商规程（试行）》《中共湖南省委2015年度政党协商计划》等，这些地方性法规就构成了协商民主的软法规范体系。

（四）惯例性规范

从宪法惯例来看，可以说，政治惯例属于公域软法规范的重要渊源，作为协商民主软法规范体系组成部分，是协商民主存在与发展过程中所依赖的基础。协商民主有不少政治惯例，其存在和发展是创造和遵行惯例同步的过程，协商民主在宪法或者其他文件性规定中不适宜用刚性的硬法性文字表述，但是政治惯例符合协商民主精神的宪政发展方向。比如，全国政协会议与全国人大会议在同一时间召开，出席全国政协会议的全体委员均列席全国人大会议；再如，各民主党派之间出现需协商处理的重大共同性事务，同级中共党委有关部门将出面进行协调。此外，作为一项政治惯例，每年安排政协会议召开时间在前，会议召开时同级中共党政领导列席，便于政府工作报告在事先征求各民主党派和无党派人士意见后再递交人大，使政协委员能够听取更多协商主体之间的意见、观点，做到兼听则明，充分提高协商理性。这些政治惯例都属于软法规范，是协商民主软法规范体系不可或缺的组成部分。

总结归纳上述规范，除宪法序言对协商民主作出了原则性描述外，其他的操作性文件规定未经全国人大立法程序，所以是不具备国家强制力保障的。但是从法学角度来看，这些规范都属于软法规制，并不是依靠国家强制权力，而是从制度规范、道德约束、舆论引导、文化政治影响等方面来推动协商民主工作的开展和落实。协商民主是一种柔性民主，作为“软约束”“软监督”“软权力”，不依靠强制力硬法可以避免国家权力资源的过度消耗与浪费，通过思想、道德、文化的约束引导，实际上能够起到比硬法规定更大、更持久的效果。①罗豪才：《在人民政协的舞台上切实履行参政党职能》，《人民政协报》2006年3月27日。

二、协商民主的软法之困

从软法环境来看，其研究在国外相对而言比较成熟，但是在国内就显得较为稚嫩。当前国内学术界观点和看法，或肯定或否定，或赞成或反对，褒贬不一。随着经济发展带来的新变化，越来越多的学者认为，软法对于推动法治中国建设的作用不可或缺。甚或有的研究越来越强调运用现有软法理论研究协商民主等领域，不断形成良好的民主法治秩序。但是不可避免的是，由于起步晚，运行机制有待规范，理性实施有待创制，软法困境还明显存在很多方方面面的问题。

（一）主体性困境

在多元主体之间的大规模协商中，可以预测的是，协商群体的意见有可能会往协商前所表现的倾向性意见更为极端的点移动，而这往往是导致协商困难的根源。②[美]凯斯·R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社，2006年版，第15、18页。从心理学角度进行考察，协商者往往因为“对名誉的关心对人们的行为产生了一种普遍影响， 包括民主辩论中的参与者， 他们常常因为这种名誉感的驱使而改变他们的公开言论”③[美]凯斯·R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社，2006年版，第15、18页。。从现实情况来看，在我国，人大代表或政协委员的政治参与行为，法律上其视察、调研等活动，往往都是作为履行职务的行为，但是其身份大多是兼职的。这些兼职代表或兼职委员都有自己的本职工作，其中一部分是各级党政机关干部，另外相当一大部分则是非党政机关干部，包括非公经济人士、演艺界人士、学者、教师等。各类协商主体的政治参与，往往都是一种非职业行为，也就是说不包括官员和职业政治活动家的行为。④王浦劬等：《政治学基础》（第二版），北京：北京大学出版社，2008年版，第166页。显然，这些非党政机关干部的代表或委员，作为代表或委员的政治参与活动属于履职行为，但由于其兼职身份，其行为又具有与党政机关干部身份代表或委员不一样的非职业性特点。在协商民主实践中，往往又因为协商意识、协商程序安排等制度环境问题存在不足，一定程度上会助推协商主体走向两极分化的趋势。比如在小规模协商中，社会地位的高低会影响协商的倾向。以往的经验证明，参与协商的成员中，社会地位高的成员表达的观点往往更具影响力和交流性，相对而言，社会地位低的成员对自己能力缺乏足够自信。这种小规模协商，表面上看往往容易形成共识，但也容易产生一种潜在危险，成为政治冷漠、民主失望甚至社会分裂的可能性根源。此外，协商程序安排不够细腻化、正当化，使得协商参与者的平等权力难以确保，如协商的主持者最先发言就可以主导协商的倾向，他有足够的时间、足够的资料表达支撑观点、看法，甚至有足够的权力控制发言人和发言时间。粗线条的协商程序使协商结果难以被协商参与者心悦诚服地接受。在协商民主实际操作和运行中，我们相关的软法规范仍然亟待完善， 比如政治协商涉及面广、事项重大，参与人数受到控制，只能选择性地开展具有代表性的协商。虽然有的协商往往会较大范围地影响相关事项关联方，而大量的这些相关事项关联方又往往难以通过制度化渠道进行民主参与。总的来说，协商民主的主体范围、层次规模如何更加科学确定，目前还缺乏指导性的标准和规范。

（二）法律性困境

邓小平曾深刻指出好的制度与不好的制度的深刻差别，从而强调制度的重要性，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333页。。所以，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”②《胡锦涛文选》（第二卷），北京：人民出版社，2016年版，第229页。。现代国家的治理能力现代化进程中，民主本质上就是宪法问题。制度化、法制化是协商民主长期发展的目标，是社会利益多元化的现代中国社会转型的要求，也是公民政治参与意识增强、公民权利意识提升的需求。但是，协商民主如何实现制度化、法制化，如何通过软法之治实现规范化发展，需要深入探析推进协商民主进程中存在的法律问题，至少需要考虑以下三个方面。一是协商民主的法律地位。在我国宪法和法律架构中，协商民主主要被视作或用作为一种民主形式、方法、手段，抑或是当作一种民主机制、程序、责任，也还是一种政治安排、措施，而不是国家权力和公权权利（公权力和私权利）。换句话说，从作为我国基本政治制度的属性来看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在并不断完善，这是毋庸置疑的。但从我国现有的宪法构架来看，协商民主既不属于国家政体的宪制组成部分，也不是国家机构的宪制安排。协商民主的重要性是广泛认同的，但还没有作为一项公民基本政治权利写入我国宪法和相关法律。在我国的政治生活中，协商民主作为一种重要民主形式，是选举民主的辅助性手段和补充性方法，其地位与作用难以超越和替代选举民主。不得不承认的是，协商民主是我国宪法和法律规定的制度体系下对选举民主的补充和完善，而绝不是“超越”和“替代”。③李林：《我国宪法视角下的选举民主与协商民主》，《人大研究》，2015年第11期。二是协商平台的法律地位。稳定性是硬法的内在属性，实际上，硬法的稳定性并不适应转型期的中国对于加强社会主义协商民主建设的需要。比如人民法院作为司法机关，在当前我国的历史条件下难以承担协商民主司法化的重任。④石佑启、朱最新：《论民主协商的软法之治》，《岭南学刊》，2011年第2期。特别值得一提的是，人民政协作为协商民主当中的一个重要平台，其法律地位是比较模糊的。虽然在我国宪法序言中对于人民政协有“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”这一定位的论述，但是主要是解决了人民政协的政治地位问题，而不是法律地位。从法律意义上来看，人民政协一方面是非国家权力机关，也不是决策机构，而是发扬民主的重要平台。另一方面，从政协的内部构成来看，政协各级委员会的领导干部和工作人员，按照《公务员法》规定都属于国家公务员，他们依法履行公职开展政协工作。政协在政治生活实践中承载的是咨询、监督和建议功能，而非具有硬法效力的法律作用和组织功能，其法律地位的模糊性与硬法的明确性特征存在某种冲突。三是协商主体的法律地位。从基本人权和公民政治权利来看，如果说选举民主本质上是一种国家权力和公民权利，协商民主只是一种补充，并不属于公民政治权利或政治权力的一种。协商民主的权利没有体现在联合国《公民权利与政治权利国际公约》所规定的国际人权和基本自由当中。对于公民能否成为协商民主的主体、通过各个层面的形式表达诉求、有效参与政策制定协商的法律地位，国家宪法和法律尚无明确规定，即使在各种议程安排和政策规定当中有协商民主的内容，也存在不确定性和形式化等问题。如有的即便是通过制度化渠道进入了协商民主，但往往基于多方面的原因也是“出工不出力”，明显地存在非法制化、非组织化以及形式化等问题，如政协委员出席政治协商会议时并没有取得真正的实效，“作为政协委员对他们来说只是荣誉，有些委员毫无议政能力，说一些无关紧要的话，出席会议只是出于应付职责”等等，协商效果可见一斑。

（三）机制性困境

除宪法外，迄今为止我国协商民主方面的政策和制度皆是以党内文件形式出台，比如中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等。协商民主制度化、法制化不足是影响其成效的主因。而这些党内文件的颁发或印发，都是属于“由多元主体或非经正式国家立法程序制定并由各制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范即所谓“软法”，仅对特定主体（比如民主党派、无党派人士、工商联等）具有直接约束力或刚性制约力，对于真正需要实施、贯彻、参与协商民主的主体如国家权力机关、普通非党群众来说，只能发挥间接作用。以开展重大决策的政党协商为例，各民主党派只是发挥咨询、辅助作用，党委对决策起决定性作用，决策的贯彻执行也主要依靠政府落实，对于党委政府部门，政党协商“软法”与柔性监督缺乏强制性约束力。正是如此，我们经常就能看到“议而不决、决而不行、行而不果”等现象。基于此，有的地方把是否重视协商民主纳入考核指标体系中，以此督促形成贯彻协商民主的刚性。比如2010年中共广东省委颁布的《政治协商规程(试行)》把是否“重视政治协商”作为各级党委领导班子和领导干部考察考核的指标之一，一定程度上为协商民主提供了刚性约束力。但必须看到，协商民主建设并非只有政治问责，协商成效的取得、协商成果的落实，以及开展协商民主的各类保障机制包括协商者的权利保障机制，包括协商民主的公众参与、媒体监督、纠纷解决等机制，都需要同步加强，否则协商民主就难以取得应有的成效、很难形成开放活跃的协商民主环境。试想，政协委员不享有人大代表所享有的豁免权，在触及到一些尖锐问题的协商讨论上，如果不是出于良知和担当就往往难以做到“知无不言，言无不尽”，形式上的协商参与就容易演变成一种沉默螺旋现象。还比如协商边界厘清机制，在这个问题上，涉及到很多方面，政党协商与其他协商渠道之间的边界和职能应划分清晰。但是在现有政策文件尚未解决政协协商和政党协商主体交叉的问题，尚未厘清二者的内容区别和实施边界，往往容易形成事实上的重复协商和替代协商，从而造成实际协商中的困扰。特别是协商民主的具体内容和要求上，还需要进行较为完善的软法规范机制建设。当前总体而言，在协商民主的软法规范中，对于协商主体和程序比较完善，但协商内容、协商目标规定得不够充分，在防止群体性两极分化效应方面的规范多，消除协商困惑方面的不够完善。就协商民主相关文件来看，中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》，以及《中国人民政治协商会议章程》和各类操作性规定文件，都就协商的主体、协商的程序、协商的内容、协商的目标等方面作了明确的规定。但是从具体详细的明确要求来看，还存在很大的规范空间。以协商内容为例，中共中央关于政协工作的两个5号文件（2005年）（2006年）以及《中国人民政治协商会议章程》等都确定协商内容的基本标准，即“重要问题”，有的文件还对协商内容进行了具体化和明确化，但是从我国协商民主实践来看， 还是相对比较笼统和模糊，需要协商决定的事项与不需协商决定的事项之间界限仍不清晰，需要在建立健全相关软法规范机制的引导、协调和推动下实现进一步发展和完善。可以说，解决协商民主的制度化困境正是我国软法未来发展的方向， 这一方向既关系到软法体系的内部调整和规范重构，也关系到政治制度的进一步发展完善。

三、协商民主的软法之道

软法作为一种规范和行为规则，不具有法律约束力，但具有实际效力，在协商民主建设中发挥着不可或缺的作用。我们要理性地研究软法，科学地研究协商民主，用软法思维分析协商民主建设，用软法规范方式更加富有成效地推进协商民主实践。

（一）恪守宪法原则

我们要正视协商民主的软法规范，其有效运行能够增加协商民主的合法性。理论证明，“一个活跃的政治对话使得对问题的多种视角进行交锋， 也产生使得对话者对结果有一种所有感， 甚至对那些在具体辩论中输掉的一方也是如此”， 而“一个结构成熟的政策制定程序将阐明潜在的问题， 将事实进行检验， 促进对供选择政策的细致分析， 并使得利益各方在一个政治对话中进行交锋”。①Daniel C.Esty,"Good Governance at the Supranational Scale:Globalizing Administrative Law",The Yale Law Journal,vol.5,1951,pp.121-145.但是，协商民主自身存在一个民主困惑，即协商过程在尊重自由的民主社会中必然普遍存在持续不断的多种意见，这往往表现为宪政的难题，而这一难题正是软法未来发展和发挥作用的主要作为之地，正如凯斯·R.孙斯坦所指出:“宪政制度(以及宪法) 的一个核心目标就是要解决这个问题， 一部分是将不同意见转换为创造力， 一部分是在不可能达成一致意见时使其成为没有必要。”②[美]凯斯·R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社，2006年版，第7页。防止和解决协商民主的困惑，为协商民主确定基本原则和合理底线，这是软法的目标。我国宪法具有最高规范准则和最高法律效力，是全国各族人民、政党、政府机关、社会团体和企事业组织必须严格遵循的根本大法。协商民主是我国人民民主的重要形式，推进协商民主广泛、多层、制度化进程中同样应当恪守宪法原则，依据宪法和法律来制定协商民主的运行规则、程序，在协商民主实践中确立和捍卫宪法的最高权威和尊严，弘扬宪法精神。③戴激涛：《社会主义协商民主应坚持宪法原则》，《中国社会科学报》2014年2月28日。显然，从商定协商范围、议题，建立协商机构、选择协商模式，再到构建协商框架等，形成协商的组织、激励、责任、纠纷解决机制等，都需要软法规范的基本框架结构支撑，都有赖于软法规范的运用和功能的发挥。软法视域下的协商民主从本质上看往往体现为“程序民主的商谈政治”。①罗豪才等：《软法与公共治理》，北京：北京大学出版社，2006年版，第243-244页。通过软法规范将各类协商民主的地位、性质、作用、关系、协商流程和机制予以规范化，将我国宪法许可的协商相关机制予以法律上的规范和保障，从而使协商民主在宪法法律范围内运行。“一部宪法应当能够促进协商民主，意思是说，将政治可信度跟高度的反思以及合理的一般承诺结合起来。”②[美]凯斯·R.孙斯坦：《设计民主：论宪法的作用》，金朝武、刘会春译，北京：法律出版社，2006年版，第5页。事实上，协商民主的实践必将产生一种全新的宪政结构，寻求建立一个具有合法性、反思性和说理性的开放式宪政结构，需要不断发展和完善宪政制度体系，这也将对软法的未来发展以及协商民主的生动实践产生深远影响。我国宪法的发展模式是宪法修正案和惯例共同推动宪法发展，与此同时也推动着具有宪法精神的协商民主的建设发展。③韩春晖：《软法的未来：走向回应型法——以协商民主的理论和实践为背景》，《保定学院学报》，2008年第1期。从生动的协商民主实践来看，协商民主依据软法性规范文件运行，其法律效果必然形成一种法律关系，在不断发展和完善的协商民主制度体系中逐渐勾勒出宪法制度软法体系的基本结构。

（二）完善规范体系

从软法角度观察，中央所颁布文件的软法规范被吸收进国家立法范畴使得民主政治的规范流转渠道越来越通畅，软法规范被吸入民主制度建设并影响党委政府规则制度成为常见现象，各协商主体如政党、社会组织、公民个体在制定、执行规则中的参与、监督和影响，逐渐取代了由党委政府发布规则、由其他主体执行规则的传统模式，由此引入软法视角的研究呈现出更加多元缤纷的形态。从制度设计层面看，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》确立了协商民主建设的标准和举措，明确了协商民主建设的目标和要求，这些都是协商民主建设的软法性规范文件。从制度实施层面看，如何具体推进协商民主制度化发展，需要尽快完善协商民主的流程和规范，实现制度化，这些也都离不开软法。总体而言，从宏观层面上来看，在加强社会主义协商民主建设中，往往是通过软法规定政党、政协界别之间的最低限度的共识。由非国家主体发布、执行和监督的软法规范在协商民主建设中也日益发挥重要作用。在政治协商中，无论参政议政、民主监督还是民主协商，都需要各类政治主体的协同合作，需要借助更为有效的法制保障平台，需要通过软法在不断协商、试验中形成框架性协议和细节安排。硬法在国家政治生活中只是制度规范中的“塔尖”部分，发挥重要引导和规范功能的实质上是大量存在的软法。从中观层面看，对于涉及诸多法律部门、通常不能归入具体领域的复合议题，我们都能清晰看到软法理论的制度功能可以解决这一问题。硬法的出台需要整合大量的立法资源和花费大量的时间成本，颁布施行时需要设置更多原则性条款和底线规则，需要诸多中观层面的软法建设。如界别协商中，需要注重选择切口较小，党政所需、群众所盼、政协所能的专业化课题来协商，这就既需要用专业化学科知识来设计制度框架，用软法理论应对传统议题方案带来的重大挑战。从具体领域来看，还需要体例化的各种协商渠道的软法体系支撑，比如政党协商软法、政府协商软法、人大协商软法等，软法建设要求最高的领域是政党政治领域，譬如倡导性规范、指导性规范、自愿性标准、社会责任规范等，既需要以硬法之治的严格执行落实和保护法律、法规对相关主体的责任要求，又要思考在底线标准上如何实现更高协商标准，推动不同主体协商合作的实现，更多地发挥软法作用。多从软硬法结合的角度研究具体领域的软法，通过多元、有效规则体系的建立更好地解决难题。

（三）推进协同运行

协商民主建设与软法价值实现兼具“社会变量”的特性，实现二者运行轨迹最大限度的调和，需要在尊重社会变量各自发展关系的基础上，具备一套能有机更新能力的动态运行机制，协商民主的建设和发展需要不断提高软法规范开放性和反思理性，进一步增强我国现行法制的正当性、合法性，进而推动我国协商民主发展的制度化、程序化和规范化的进程。一是试点型推动。“我们正在经历的转型，实际上是一个涉及政治、经济、文化、环境等各方面的巨大的社会试验。而知识、价值偏好以及可资利用资源之局限， 都注定了试验在本质上是一个试错的过程。在试验中， 政府的许多决断， 无论是外向地针对社会， 还是内向地改革自身，都具有试错的性质。”①沈岿：《因开放、反思而合法——探索中国公法变迁的规范性基础》，《中国社会科学》，2004年第4期。考虑到我国渐进式改革的路径设计，往往是由试点总结经验，再决定全面推广，通过从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为全面推开积累经验。协商民主的运行过程， 也应是软法机制起主导作用的过程，创新推进协商民主，首先要界定试点的协商内容，其次是规范试点的协商程序，最后，深入构建试点的运行机制，确保协商民主良性运行。二是圭臬性建设。无论是民主党派成员、无党派人士和工商联，还是人民团体、社会组织等参与协商民主中，往往依靠的是道德良知、主流舆论、社会影响等软约束力得以推动，而不是依靠国家权力保障实施。但是为保障协商民主的有效运行，需要确立好一些基本原则，比如宪法最高权威原则、党的领导原则、协商共识原则等等。并以此为基础，不断以软法规范建设有效拓展协商主体、协商内容、协商方式等规范性问题。三是回应性完善。“要促进公共目的实现并将一种自我矫正的精神铸入政府管理过程中。”②[美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会 近向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，1994年版，第128页。显然，硬法有国家强制力作后盾，软法只能依靠特有的约束力（比如人民政协协商民主依靠政治影响力和社会影响力）规范着我国协商民主制度以及协商民主活动。我们必须考虑主要依靠软法进行规制的协商民主，充分彰显协商实践中的开放性、参与性和回应性特点，即协商主体通过综合、复杂而有效的激励、制约机制表达利益诉求，改变相互的判断、偏好和主张，进行平等协商、沟通、约束、激励和相互说服，不断提高参与协商民主的热情和信心，从而最大限度地基于合意推动党委政府决策的科学化水平，进而协同推进法治国家、法治政府和法治社会建设，全面实现依法治国，这都需要更具灵活回应性的软法规制。

（四）促进发展耦合

耦合原本属于物理学概念，指的是经过要素的相互作用，两个及以上系统（或运动方式）之间产生影响或联合起来的现象，是各子系统通过良性互动形成相互依赖、协商和促进的动态关联关系。从其形式分类来看，有学者认为可以分为串联耦合与并联耦合。以此作为研究视角，协商民主建设可以考虑硬法与软法协同的并联耦合发展和协商民主与选举民主协同的串联耦合发展。一是在协商民主建设中，既需要重视发挥硬法的基础性、框架性作用，又需要充分利用软法的延伸性、辅助性功能，推动实现硬法软法并联耦合发展。硬法保障实施依靠国家强制力，软法实际效用依靠引导、教育、鼓励、评价和监督等方面的软约束，其规范成本低，灵活性强，更易于直面时代主题，把握时代发展脉搏，顺应时代发展。在操作层面上，可以使硬法与软法耦合运行。比如在人大立法协商中，有意识的设定协商主体（比如人大代表、专家学者、邀请人员等）的权利义务关系这一带有国家强制力的硬法规范，同时也可以设定以说教为主带有奖励措施的软法规范，把软法规则嵌入硬法的框架之中，适度增加调节力度，软硬结合共同实现协商民主的法治化目的。二是在协商民主建设中，也需要重视与选举民主的串联耦合发展。从理论逻辑看，法治是民主下的法治，民主是法治中的民主。无论是选举民主，还是协商民主，其内在的逻辑要求都是法治。与选举民主一样，作为权利主体有理性的政治活动，协商民主也必须受到预定规则或程序的约束，得到国家有关法律的支持。我国社会主义协商民主是具有中国特色的民主模式，与选举民主既相互交融，又相互分野，二者之间需要良好的政治协同。选举民主与协商民主的关系既不是一成不变，保持先后主辅，也不是均衡并行，并驾齐驱，而是要根据情势变化来确定，坚持效率优先时以选举民主为主，坚持公平优先时可能以协商民主为主，要努力在它们之间寻找动态平衡实现政治协同，做到两者兼顾而不是求得静态平衡或一劳永逸。①许奕锋：《选举民主与协商民主的内在逻辑及价值取向》，《湖南省社会主义学院学报》，2011年第2期。此外，从政治心理学进行分析，协商民主要推动，需要一种心理耦合，即需要平等包容的心理基础，需要重视协商主体的尊严、合作和宽容等价值要素，正视协商主体的多重角色转化以及差异思维视角，进而推动协商民主的共识培育。探求软法发挥效用的心理学动因，即人们为何遵循软法规范的问题十分复杂，社会价值的趋同压力，民众对不良后果的担心、对示众分险的羞耻感，内心的认同和遵守良好规则带来的正面情感等等，都能成为软法发挥作用的心理因素。②沈岿：《软法概念之正当性新辩——以法律沟通论为诠释依据》，《法商研究》，2014年第1期。因此，协商民主建设当中的心理耦合作为软法规制当中的新领域，是一个值得我们深入探讨和研究的新课题。

总之，加强社会主义协商民主建设充分体现了我们党在发展中国特色社会主义民主政治中的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，既能弥补选举民主的缺陷，又能缓解西方民主的冲击，是我国推进政治体制改革、推动民主政治发展的一个突破口，是现代民主政治的最新发展。协商民主扎根于中国共产党的历史实践，具有深厚的历史根基，可以作为推进中国特色社会主义民主政治发展的重要方向。软法通过利益平衡、自律、社会舆论以及监督反馈机制予以规范相关行为主体，因其权威性、民主性、协商性、灵活性等特征而日益打破硬法垄断法律体系的传统格局，在协商民主建设中发挥着不可或缺且优势独特的作用。加强协商民主的软法规范建设，将直接推动我国协商民主发展的制度化、程序化和规范化进程。