软法在社会公益组织中的“柔性”作用

肖璐

【摘要】社会公益组织发展步入了快速发展期，但是曝光于各媒体的一系列丑闻事件，却使公益组织发展陷入困境，不利于公益事业的健康发展。因此，应从软法视角明确社会公益组织发展方向，建立相关的制度，推动社会公益组织健康发展，提高我国公益事业发展水平。

【关键词】软法 社会公益组织 制度

【中图分类号】DF127 【文献标识码】A

我国社会公益事业在媒体推动下，发展步入“黄金期”，尤其是伴随媒体力量的不断进步，社会公益、热点事件在实现向大众传播的同时，也让社会公益组织赢得了社会力量的广泛支持。但是见诸媒体的各类有关社会公益组织的丑闻事件，却给公益事业蒙上了阴影。同时，伴随社会公共治理的发展，纯粹运用硬法来治理，难以获得好的治理效果，而应尝试引入软法，弥补硬法的缺陷，提高了社会自治能力，开创社会公益组织的法治化建设新常态。

软法有助于提升社会公益组织自治能力

现代公共治理模式强调对国家、社会之间的关系进行解构，注重社会的自治能力。政府鼓励涉及利害关系的人员积极参与到经济、政治、文化、社会等全面治理范畴中，并对其予以支持。在治理的进程中，政府与非政府组织需要彼此优势互补，构建友好合作的关系。在开展社会治理的过程中，硬法不仅程序制定严格，而且耗费时间长，要件也极为繁琐。相对而言，软法在制定与修改的进程中，是动态循环的过程，尤其是软法所展示的协商性，让其更具有自我调节能力。软法是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范。如法律、法规、规章中没有明确法律责任的条款；执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则；行业协会、社会团体规范其本身的组织和活动及组织成员行为的章程、规则、原则等。在我国社会公益组织发展的过程中，出现了一些问题，发展陷入尴尬境地，如果依靠硬法在较短时间内不能有效解决这些问题，而借助软法，对社会公益组织治理方面的问题提出处置决策，将提升社会公益组织自治力，推动社会公益组织健康发展。

社会公益组织本质是组织成员在自愿的情况下，通过社会自发开展公共产品的提供。社会公益组织能有效帮助政府科学分配服务资源，调节社会成员享有的公共服务资源。也就是说，政府与公益组织之间，是在强调独立、平等的基础上开展合作，让双方发挥最大效用，实现价值增值，确保政府、社会公益组织利益实现最大化。但从当前的实际情况来看，社会公益组织与政府的地位依旧未平等，当前的政体改革也并未再次界定两者之间的关系。因此，尝试从软法的视角来看待社会公益组织定位问题，将有助于开创社会公益组织治理的新路径。

软法规制社会公益组织的未来导向

将媒体监督机制引入正轨。媒体监督是公众监督的重要形式，对社会公益组织治理发挥了监督作用，也有利于推动社会公益组织发展改革，尤其是以政府为主导组织的自我完善。但是，媒体监督本身也存在诸多不足。譬如，个别媒体本身也是为了简单迎合消费阶层。在进入市场经济发展时期，媒体成为社会利益的重要单元，其也考虑经济利益，在对所代表的公共利益开展舆论监督的同时，也开展自我推销，提高知名度。但这往往容易出现炒作新闻事实，尤其是关注一些社会公益组织发展的丑闻事件。应设计出一种机制，让媒体监督能持续客观对社会公益组织开展监督，大大提升媒体公信力和传媒形象，获得好的监督效果。

引导捐赠者行使监督权。捐赠者是社会公益组织资金的主要来源，对其资金流向享有监督权利，这在我国颁布的《公益事业捐赠法》中进行了明确规定。但是在实际生活中，捐赠者并没有真正关心社会公益组织如何去使用捐赠款。从行为动机理论看，捐赠者并不关注捐赠结果，纯粹意义上的道德利他者并不过分关注付出。而从捐赠者本人来看，其期待精神利益在捐赠完成后就已经实现，具体的经济利益并不去强调取得经济回报。从上面的论述可知，大部分的人并不去行使个体监督权。因此，引导捐赠者行使监督权，去期待其可获得的现实利益。

完善政府的监管。在对社会公益组织进行监管的过程中，政府作为强有力的保障方，需要履行监管义务，但是由于监管的权责在分配上存在不明确、立法滞后以及利益勾结等多个方面的原因，政府监管部门并未真正发挥其监管作用，特别是监管部门考虑到高昂的监管成本，降低了对社会公益组织监管的积极性。考虑到硬法制度下，政府监管部门之间存在不协作，不承担责任的情况，这就需要引入软法，强调其自律属性与协商机制，让政府监管部门之间更好开展合作，发挥监管自律性，有效降低监管成本。

软法规制社会公益组织的制度思考

社会公益组织软法应在立法机关备案，将“软法”列入法治范畴。社会公益组织的软法不仅是实现自治的重要依据，也是可以借鉴与利用的重要立法资源。社会公益组织制定的软法中，包含普遍性规定，尤其是该行业被大多数的社会公益组织认同的惯例，可以渐渐转化成法律法规。在当前的社会公益组织管理体制中，社会公益组织软法需经主管部门审核，并且报社会公益组织登记，管理机关批准。但实际上，业务主管以及登记单位，并不会去关注软法的运作，更多关注资金流向、业务开展情况。为此，需要将社会公益组织软法交由人大给出修订意见，确保立法机关能掌握社会公益组织开展服务的具体情形，掌握对社会公益组织治理中出现的法律问题。其次，将“软法”列入法治范畴。在科学处置软法和硬法的关系上，可以借助国家层面的法律对其进行规制，特别是社会公益组织在今后的管理中，具体的细节需要社会公益组织通过行业规范、自治章程以及行会守则等加以规制。

构建社会公益组织治理的民主机制。社会公益组织在实施软法治理的过程中，要倡导民主机制，也就是强调通过广泛的参与、全面的沟通以及信息的公开来形成合意。尤其是在政府主导的公益组织制定的软法，其信息应该对所有社会公益组织开放，通过代表座谈会等形式，广泛征求各个方面的意见建议，确保利益表达的充分性，充分考虑各方利益，体现社会公益组织的意志。因此，构建社会公益组织治理的民主机制，有助于提高软法的实效性。

制定内部审计制度，引入评估机制。和政府推行的外部审计存在一定差异，社会公益组织内部审计，虽然实效性不强，但是由于更富有专业性与针对性，能对外部审计起到很好的补充作用。尤其是对规模小的社会公益组织可以借助通行的社会公益组织内部审计制度，对其进行审计，起到很好的指导作用。对于“红十字”等官方组织，可以尝试由官方牵头，制定审计制度。同时，对于中小型公益组织来讲，也可以由官方组织审计，重点是从软法的实际出发，对审计工作提供全面的指导与帮助，给予积极配合，确保审计工作顺利完成。其次，引入评估机制。评估机制是对备案的社会公益组织展开第三方的评估与监管，判断其是否具有公益属性，然后将认证报告提交民政部门，有助于全面推进社会公益组织登记制。从监管的视角来看，作为独立监管机构，通过和社交媒体的合作，定期对社会公益组织开展审计，这一灵活监管方式，在全面降低监管成本的同时，也全面提升了外部监管的主动性。

（作者单位：铜仁学院社会发展学院）

【参考文献】

①王东楠：《软法视角下的社会公益组织治理》，《北京交通大学硕士学位论文》，2015年。

②周秋光、彭顺勇：《慈善公益组织治理能力现代化的思考：公信力建设的视角》，《湖南大学学报（社会科学版）》，2014年第6期。

③黄晓春：《当代中国社会组织的制度环境与发展》，《中国社会科学》，2015年第9期。

④吴津、毛力熊：《公益组织培育新机制——公益组织孵化器研究》，《兰州学刊》，2011年第6期。

责编/高骊 肖晗题