制度变迁视角下的政府与社会组织关系：演变历程及其逻辑

叶成臣，周 丽

（1.安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000；2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210013）

一、引 言

十八大以来，中央出台了一系列政策文件，使得社会组织发展进入了新的阶段。党的十八届三中全会明确提出推动国家治理体系和治理能力现代化的战略目标以及创新社会治理体制的要求，创新社会治理体制是推进治理体系和治理能力现代化中重要的一环，而创新社会治理体制的关键在于处理政府与社会组织的关系［1］。中国共产党第十九次全国代表大会提出：打造共建共治共享的社会治理格局；增强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平［2］。在这种政策背景下，全国各级地方政府在实践层面展开了对政社关系发展模式新的探索。十九大报告中提出要发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动［3］，将社会组织地位提高到关乎社会治理体制创新的高度。可见政社关系在国家治理体系中占有重要地位。

国内的学者们对政社关系方面有着大量的研究。笔者认为，目前国内有关政社关系的研究主要有以下几个特点：一是在研究内容方面，主要是从政府购买服务［3］或是依据现存的治理秩序［4］，探讨如何构建良性的政社关系，二是从研究视角来看，有学者从公众的角度，基于“公众参与”和“政府回应”两个维度探讨政社关系［5］，也有学者从政府的角度出发，对地方政府的行为提出新要求，从而实现新型政社关系［6］。三是从研究方法来看，目前学术界对政社关系的研究多采用实证研究的方法，包括：调查问卷［7］、访谈、田野调查［8］等。但是目前的研究较少从宏观环境把握政府与社会组织关系变化的过程。十八大以来，政社关系进入了新的发展阶段，这种发展趋势如何，需要对发展过程进行梳理，因而本文运用制度文本分析的方法从制度变迁的角度对建国后到现今政府与社会组织发展的不同阶段进行梳理，以找出背后驱使政社关系产生变迁的制度逻辑。

二、我国政府与社会组织关系的演变

社会组织是一个极为巨大、错综复杂的社会体系，它包含了很多组成部分，主要指的是根据现行法规在各级民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位、基金会，以及因为种种原因未能在民政部门合法登记但仍然活跃在社会生活方方面面的各种草根组织、社区组织以及体制外的各类社会组织。由于社会组织作为一种重要的社会力量参与到现代国家治理中，并在社会公共管理和公共服务方面扮演着十分重要的角色。研究政府与社会组织关系的发展历程首先需要对政府与社会组织关系的概念有一个清晰的界定。政社关系广义上的理解就是政府与社会这两个主体之间的关系，而政府与社会组织的关系只是其中一隅，政府与社会组织是相互影响、相互作用的。政府与社会组织关系既包含了政府对于社会组织自上而下的管理关系，也包含了社会组织对政府行为自下而上的影响，政府与社会组织建构良好的互动关系能够打破政府单向度管理社会的模式，能够更有效推动社会治理走向善治。因此处理好政府与社会组织的关系具有极为重要的意义。

社会组织的发展，本质上代表着社会权力的发展，而政府则象征着国家权力，我国政府与社会组织关系的演变在某种程度上象征着国家与社会权力的演变，构建“国家—社会关系”的分析框架具有一定的合理性。从国家和社会的关系维度着手，经过对我国建国以来政府与社会组织关系的理顺，描述政府与社会组织互动过程中制度的变化，指出我国虽然总体上长期处于“强国家—弱社会”模式下，但国家与社会的权力仍处于动态变化过程中。

在研究过程中，笔者主要以国家赋予社会组织权力的程度对政府与社会组织发展过程大致分为三个时期：高度依附时期、政府主导社会组织时期、政社合作发展时期。对国家赋予社会组织权力程度的分析主要依据社会组织管理体制、社会组织管理权力、社会组织组织结构以及资金来源渠道等要素（详见图1）。社会组织管理体制是国家对于社会组织治理的行政机构设置、管理思路、权限划分等方面的体系和制度的总称，管理体制的变动体现出党和政府看待社会组织的基本态度和领导思维的变化。社会组织管理权力是社会组织为达成组织目标，组织内部具有的管理权力，社会组织管理权力的大小取决于政府对社会组织赋予权力的水平。社会组织组织结构体现出政府对社会组织的影响力，社会组织组织结构与政府机构类似程度与社会组织对政府依赖程度呈正比。社会组织资金来源则是判断社会组织独立性的重要要素，资金来源渠道越多元，社会组织独立性越强。

图1 政府与社会组织关系分析框架

（一）高度依附时期（1949-1979）

新中国成立初期到改革开放前，国家掌握对社会资源全面控制的权力，这一阶段的社会组织都是社会团体，其特点是自上而下建立的，并不是自发性的。社会团体相当于准行政机构。

这一阶段社会团体主要包括人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他合于人民政府法律组成的团体，对这些社会团体的管理，呈现出多头管理的特征。《社会团体登记暂行办法》中规定社会团体应接受该管人民政府对工作上的指导，并协助人民政府进行经济、文化、国防等各项建设。社会组织管理权力方面，社会团体不仅要定期将工作计划、财政经济概况及业务进行状况呈报该管人民政府备查，而且社会团体的对外募捐、会员证发放、社会团体登记证都需呈报人民政府审核批准。以建国初期成立的中华全国体育总会为例，组织成立初期曾承担了体育宣传、人员培训、国际体育来往、推进大众体育发展等多项任务，但1952年，该组织职能由8项减为3项，而且这些职能也都名存实亡，政府在各行政层次上均设立了专门的机构，从微观到宏观都采用行政的手段治理体育行业，社会团体不具备实质性的管理功用，其实质性的管理权力则在政府手中［9］。资金来源层面，社会团体对政府财政资金依赖十分严重，社会团体的资金来源主要是政府的全额拨款，这些社会组织的主要工作、机构体制和领导职位由中央机构直接确定，主要承担部分政府职能。政府的财政支持是这一时期社会组织的主要资金来源，而且由于社会团体独立性差，资金来源渠道单一，所以在资金来源上对政府依赖严重。以登山协会为例，1978年以前，国家的财政资金投入较大，协会的登山运动都是在政府的完全支持下完成的。

（二）政府主导社会组织时期（1979-2012）

1978年召开了十一届三中全会，是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。国家政治生活和社会生活的正常化程度推进了社会团体的发展，在这一阶段，政府将部分社会权力让渡给社会团体，给予社会团体发展空间。

社会组织管理体制层面，双重管理体制的初步确立，在1989年《社会团体登记管理条例》中，规定由业务主管部门和登记管理机关对核准登记的社会团体负责日常管理，并且在条例中分别规定了登记管理机关与业务主管部门应行使的管理职责。而且在1998年《社会团体登记管理条例》中进一步明确国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关，而国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。社会组织管理权力方面，国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展工作，任何组织和个人不得非法干涉。党中央、国务院从完善政策法规体系、健全管理体制、积极培育发展和加强监督管理等方面采取了一系列重要举措。党的十六届四中全会提出要加强和改进对各类社会组织的管理和监督。资金来源层面，社会组织资金来源逐步脱离政府财政依赖，以广西社会科学类学术团体为例，2008年政府财政拨款占广西社科学术团体活动经费在百分之六十左右，但其提供服务收费占其总经费大约在百分之三十，由此可见，政府财政资金占社会组织发展总资金比重在下降［10］。

（三）政社合作发展时期（2012至今）

党的十八大之后，我国政府与社会组织的发展也进入了一个新的历史时期：政社合作阶段。这一阶段政府赋予社会组织更大程度的权力，进一步放开部分社会管理权力，给予社会组织发展空间，引导社会组织参加社会治理。鼓励社会组织健康有序发展，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织治理体制。党的十八届三中全会提出党和国家要解放和增强社会活力，正确处理政府与社会关系，将适合由社会组织承担的公共服务和政府职能等事项交由社会组织承担。国务院及其部委相继出台若干支持性政策，推进社会组织承接政府转移职能。与过去政府对社会组织采取双重管理、限制发展等管理逻辑有所差异，政府逐渐转变为对社会组织采取政府购买服务与转移政府职能等合作互动逻辑。

社会组织管理层面，针对我国社会组织的不同类型，“双重负责，分级管理”体制进一步完善。十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织管理制度改革提出了具体任务：一是逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。三是坚持积极引导发展、严格依法管理的原则。四是加强社会管理能力建设，创新社会管理方式［11］。社会组织管理的权力方面，政府支持和发展志愿服务组织，激发社会组织活力，在十八届三中全会中通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要正确处理政府与社会组织关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。社会组织自身发展取得了一定的自主性，社会组织掌握组织管理权力，决定社会组织发展方向，积极参与政府治理过程进行合作治理：社会组织踊跃参与承接政府职能转移，并且与政府进行协作，共同提供公共服务。政府也积极的推进有条件的事业单位转化为社会组织，鼓励社会组织在社会主义民主政治制度建设、城乡发展一体化建设、文化体制机制创新、社会事业改革创新等方面发挥积极作用。资金来源层面，社会组织资金来源渠道逐步多元化，不但有财政资金，还有社会捐赠、服务收入等。政府通过出台一系列税收优惠政策，鼓励企业或个人向社会组织捐赠。以上海恩派①为例，在2016年恩派社会组织年检报告中②，其捐赠收入与提供服务收费远远大于政府补助，捐赠所得大约是政府补助的十倍，而服务收费所得也是政府补助的五倍左右。由此可见，社会组织资金来源对政府的依赖大大减轻。

总而言之，从建国后至今，政府与社会组织关系的发展并不是一帆风顺的，政府与社会组织的关系依据不同的历史背景，呈现出不同的发展阶段（见表1）。

表1 政府与社会组织发展不同阶段及其维度

三、我国政府与社会组织制度变迁的多重逻辑

周雪光与艾云在对某一个乡镇的村庄选举进行分析时提出了“多重制度逻辑理论”，以为“大规模制度变迁触及多重进程和机制，而只有在这些过程机制的彼此作用中才能恰如其分地意识到它们各自的作用和影响，从而对制度变迁提出令人满意的解释。”他们提出了多重制度逻辑的基本分析框架：首先将制度变迁中的多重过程机制及其相互作用作为分析着眼点；其次制度逻辑提供了微观层次上人们可观察行为之间的联系与宏观层次上的制度安排；最后关注制度变迁的内生性进程［12］。那么，如何发现政府与社会组织变迁的制度逻辑呢？在变迁的过程中，主要有三个行动主体：政府、社会组织、公民个人。他们的行为和角色揭示了其背后的制度逻辑，即政府的逻辑、社会组织的逻辑与公民的逻辑。

（一）政府的逻辑：追求社会治理有效化

政府的治理理念影响着政府与社会组织关系的开展。建国以后我国政府的治理理念主要是追求社会治理的有效化，我国政府由全能型政府逐步走向有限政府，全能型政府反映了政府全面管控经济，政府通过行政性手段和指令性计划进行经济管理和社会管理。政府是全能型的，既扮演了生产者的角色，同时也扮演了监督者与控制者的角色。而有限政府则是政府主动放出部分权力，严格界定自己权力的范围，它充分尊重人的自由、权利，尽量避免做出直接干预经济的行为，充分尊重市场的作用。但是这两个阶段都是追求社会治理的有效性。

在全能型政府时代，国家实现了对社会的超强整合，国家近似于取代了社会的空间，在体制外几乎找不到任何自由流动资源和自由活动空间。政府在经济领域实行计划经济体制，在社会领域实行单位制。当时的中国基本上处于“强政府—弱社会”甚至是“强政府—无社会”状态，国家权力几乎渗透到了经济领域和社会领域的每个区域［13］。经济范围内企业对国家的完全依附，使得国家可以直接操纵和干涉企业行为，而无需行业协会的存在。社会区域内单位对个人生、老、病、死等福利的全面担负，使得公益性社团没有存在的空间，所以这一时期社会组织的发展空间是极度萎缩的，社会组织的发展也近似处于停滞的状态［14］。因为特殊的历史状况，政府只能通过对社会的全面控制才能实现社会治理的有效化。

在有限政府时代，政府逐渐提出了政社分开的观点。政社分离意味着政府与社会组织分开，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决议，市场竞争机制能够有效调节机制，行业组织或者中介机构能够自己管理的事项，政府都应当退出。”［15］政府主动从社会组织中退出，放开对社会组织在人事权、财政权等方面的控制，给予社会组织发展的主动权，让社会组织在社会领域发挥其专业性、服务性优势，同时也降低政府成本。

（二）社会组织的逻辑：积极发挥社会组织优势

在我国，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位以及基金会。我国社会组织发展的逻辑是积极发挥社会组织自身的优势。从一开始被动依附政府部门，到逐渐走向专业化、法制化轨道，再到目前主动与政府合作，协助政府进行社会治理，社会组织针对不同的历史时期发挥自身优越性。

新中国成立初期，我国社会组织主要是具有极为广泛群众性的人民团体，这些社会组织存在的主要作用是教育成员积极投身于各项政治运动，维护和巩固新生的人民政权以及组织教育成员积极参与新中国的经济建设。这一阶段因为国家对社会的全面控制，社会组织尽最大能力发挥其自身团结群众的优势，为国家稳定贡献自己的力量。

改革开放以后，由于经济环境与政治环境宽松，社会组织取得了较快的发展，从单纯的政治倾向性的社会组织向组织功能多样化的方向发展。而且自下而上的草根组织开始出现，单一的官办社团开始向与半官办、草根社团并存的局面转变。进入十八大以后，社会组织发展迎来了新的历史时机，社会组织将自己的工作重心放在了提供公共服务上，提升专业化水平。由于社会组织的优势，政府积极与社会组织合作共同提供公共服务，目前社会组织与政府呈现出良性的互动关系。

（三）公民的逻辑：追求高质量公共服务

公民对政府与社会组织关系的影响主要体现在公共服务供给方面，我国公民对公共服务的需求呈现出高质量的追求。我国目前社会发展中公共服务存在最重要的问题是公共服务供给满足不了公民对公共服务的需求，传统公共服务供给方式远远满足不了公民对公共服务的需求，这不仅仅在数量方面，更重要的在质量方面。而社会组织由于其提供公共服务的专业性与持续性，政府积极同社会组织合作共同提供公共服务成为时代发展的趋势。

改革开放前，我国经济社会发展落后，生产力水平低下，物质资源极度匮乏。这一阶段政府为公民提供公共服务采取传统的公共服务供给方式，以行政命令为指导，不考虑市场的需求，而且政府不仅作为公共服务的提供方还作为公共服务的生产方，导致提供的公共服务提供效率低，质量有限。

但是改革开放以后，首先我国城镇化迅速发展，城镇化进程加快，大量农村人口流入城市，对城市的公共服务的需求呈现指数型增长。其次，我国是在人均收入还比较低、综合财力有限、社会保障体系尚不健全的情况下提前进入了老龄化社会，而城市养老公共服务供给还不到位。最后经济领域的迅速发展，加剧了两极分化的问题，社会公众逐渐出现了分化，不同的社会群体对公共服务的需求也产生了差异，使得公民对社会组织的需求呈现出多元化趋势。

四、总结与建议

经过几十年的发展，我国社会组织取得了很大的进步，能够更好的参与治理。但是在这一过程中政府与社会组织的发展同样存在着许多问题：在宏观层面，政府机关的领导人对社会组织意识淡薄。政府职能的转移是直接涉及到利益关系的调整，在这个过程当中，政府传统的行政观念，以自我为中心的这种理念的改变是一个漫长的过程。理念的落后就导致整个社会发展缓慢；在微观层面：首先是界定不清。什么是职能项目，什么是购买项目，两者之间能不能划清界限，这个问题在政府部门中并没有得到很好的回答。其次是“僧多粥少”。近些年来社会组织的数量上有很大的发展，但是这些社会组织能够承接政府的职能转移事项以及政府提供的财政却很有限，如何更好的将有限的财政资源合理的分配给社会组织是个很重要的问题。第三对社会组织的优惠政策表现不充分。政府为了鼓励成立更多的社会组织，提出了对社会组织进行税收减免政策，但是免税部门一年只能免收一次，第二年政策的优惠很苛刻，难以达标。第四是社会建设资金不足。社会建设领域相对于我国经济建设领域来讲，是一个短板，如何去把这块短板补上，这是需要我们政府急需去思考的。

针对出现的这些问题，笔者认为大体上可以从四个方面进行改革：首先，政府部门的人员需要不懈地学习，了解国际上其他国家先进的做法，开拓自己的思维，改变传统的行政观念，重视社会领域的建设，为社会组织营造一个宽松的发展环境；其次，政府应健全体制机制，完善政策体系，改革登记管理制度，强化政府对社会组织的保障能力；再次，健全评估监督机制，拓宽社会监督，完善动态监督，建立退出机制；最后，政府应加大激励扶持力度，应从基金与人才培养两方面落实。

注 释

①上海恩派公益成立于2006年，是中国领先的支持性公益组织，业务遍及全国40多个城市，是民政部评定的5A级社会组织和“全国优秀社会组织”，致力于公益孵化、能力建设、社区服务、政购评估、社会企业投资、社创空间运营等领域，合作伙伴遍及各级政府、基金会和全球五百强企业。

②上海浦东非营利组织发展中心［EB/OL］（.2017-05-25）［2018-12-14］.http：//pf.npi.org.cn/information-disclosure/annual-report/financial-reports/2017/05/2591.html.