科技型中小企业金融支持的政府参与问题

赵家凤，朱广其

（1.安徽经济管理学院 财会金融系，安徽 合肥 230059；2.安徽行政学院 经济学教研部，安徽 合肥 230059）

一、科技型中小企业融资政府参与的边界

政府参与科技型中小企业金融支持是各国解决中小企业科技创新融资难题的共同做法。在当前科技型中小企业发展对资金有增量需求情况下，增加科技金融市场资金供给具有显著的正外部性，能有效支持科技型中小企业发展。由于这种正外部性的存在，使得作为社会福利最大化代表的政府介入科技金融市场发挥作用在理论上具有合理性。虽然政府介入科技金融市场必不可少，但政府如果介入过度，不仅解决不了市场失灵问题，还会出现政府失灵，进一步造成科技金融资源错配。换句话说，科技金融市场上政府参与中小企业融资是有边界的，对这个边界的认识应该包括以下三个层次。

（一）政府参与作用主要是补充性的，而非替代性的

政府是科技金融市场的重要参与者，其参与科技金融市场的具体作用主要是补充市场而非替代市场。金融资源配置的市场失灵一般出现在两种情况下：一是商业性金融机构不可能做的投融资活动；二是需要具备一定条件商业性金融机构才会做的投融资活动。前者是“市场不选择”，后者是“有条件选择”。“市场不选择”是指某些具有公共产品性质的融资活动或初期进入成本很高的科技项目融资，其收益根本不能弥补成本，由于无利可图，商业性金融机构不可能去投资。对于“市场不选择”这类融资活动，需要政府替代市场利用直接投资或政策性金融机构进行资金支持。“有条件选择”是指在科技金融市场上，由于科技型中小企业融资活动的风险和收益不匹配，商业性金融机构没有投资意愿，但如果条件成熟了，即达到收益和风险匹配，商业性金融机构将愿意进入投资。在这种情况下，政府介入科技金融市场发挥补充性作用，弥补市场的某些缺陷，使市场完善起来，帮助科技型中小企业创造商业性金融机构愿意投资的风险收益条件，就可促进商业性金融机构对科技型中小企业进行投资。因为科技金融市场融资的主要问题是商业性金融机构的“有条件选择”，所以政府参与作用也主要是补充性的，而非替代性的。

（二）政府参与作用是有边界的

政府参与作用的边界是指政府金融功能发挥作用的最大区域的边缘和界线。可以肯定，实践上精确地划出政府参与融资活动的作用边界几乎是不可能的，但从理论上确定政府参与作用的具体区域，有助于在实践中对科技金融政策及其实施措施进行合理的界定，进而实现政府作用和市场作用两者的最大化、最优化。由于政府参与科技金融市场支持科技型中小企业融资是为了矫正市场失灵，所以其作用区域就是市场失灵的区域，具体包括商业性金融机构不可能做的区域和有条件地做的区域，它们也是政府金融发挥作用的最大区域。在这些领域，市场难以发挥作用，只能由政府去替代和补充。市场不可能做的和有条件才做的融资领域就是政府作用的最大边界。在最大边界以外的其他领域，政府就不应进入，而是要发挥市场机制的作用。

（三）政府参与作用的边界是动态变化的

我国科技金融市场还是一个不成熟的市场，市场失灵的原因有两种：功能性缺陷和结构性缺陷。由功能性缺陷造成的市场失灵是成熟市场本身存在的问题，即市场不能在某些融资领域配置金融资源，如提供金融基础设施。而由科技金融市场发育不完善或者根本不存在所形成的市场失灵，则是一种结构性缺陷。这种复杂的市场失灵环境，使得政府参与作用的边界不是静态不变的，而是动态变化的。总的趋势是，随着科技金融市场的基础设施不断完善，竞争性科技金融市场体制不断健全，利率和竞争机制作用日益深化，政府参与科技型中小企业融资所起到的补充作用将越来越小，换句话说，政府参与作用的具体区域和边界也将缩小，这个过程直到科技金融市场的结构性缺陷完全消除，最终政府参与作用的边界仅限于功能性缺陷引起的市场失灵。

二、科技型中小企业融资政府参与的路径选择

在科技金融市场上，政府参与科技型中小企业金融支持的方式分为直接资助和间接资助两种。政府以资金直接投入企业的方式（例如，资本金投入、发放创新券）虽然能缓解科技型中小企业的资金不足，一定程度增强其创新能力，但由于其资金需求量巨大，政府有限的资金量难以通过直接资助的方式满足企业资金需求。另一方面，政府直接资助科技型中小企业，不可能是来者不拒的“撒胡椒面”，也有一个对技术创新市场前景和价值的判断和选择，只有那些被认为是具有良好市场前景和市场价值的技术创新才是资助的对象，反之，那些没有市场前景和市场价值的技术创新（即技术创新的缺陷）就没有资助的基础。也就是说，政府需要甄别“技术创新的缺陷”是否存在，而做出技术创新判断和选择的能力恰恰是政府的短板。事实上，政府无法准确把握市场环境及其变化，由政府甄别和选择技术创新往往会造成资源的错配和效率损失，面对“技术创新的缺陷”问题，政府会失灵。以政府直接资助支持科技型中小企业的创新活动，大多局限于少数起点高、具有较高创新水平和后续创新潜力、投产后有较大市场并能形成新兴产业的创新项目，因而不是一个最佳的或者说普遍适用的资助手段。

政府参与科技型中小企业金融支持还有间接资助方式，即介入金融交易结构。金融交易结构是指交易各方在金融产品交易的风险、收益（流动性）上形成的有关权利责任配置的制度性安排。交易结构如果仅有买卖双方，称为“双边交易结构”，如果有第三方及以上利益相关者参与，则称为“多边交易结构”［1］。一般来说，完整的和优化的金融交易结构（即低风险高收益的交易结构），能通过增强商业性金融机构的资金供给意愿，增加对科技型中小企业的资金供给，满足科技型中小企业的融资需求。政府介入金融交易结构是指政府通过一定的资金运用方式或制度安排改变金融交易的风险收益结构，以促进金融交易实现的行为。在科技金融市场上，政府介入金融交易结构，能够促进金融交易结构完善和优化，对科技型中小企业融资具有重要意义。以贷款为例，与政府不同，贷款机构向企业提供贷款，要解决两个问题，一个是“技术创新的缺陷”问题，另一个是“企业的缺陷”问题。不是所有的科技型中小企业都具备贷款机构所需要的信贷条件，“企业的缺陷”问题是指企业不具备金融机构要求的贷款条件。贷款机构在确定发放贷款之前有一个选择和判断合意企业的过程，以避免“企业的缺陷”。贷款机构会从自身利益最大化及市场需求角度进行技术创新选择和企业选择，在确认能够避免“技术创新的缺陷”和“企业的缺陷”两个问题的前提下才会自愿提供贷款。有“技术创新的缺陷”的企业不在金融机构金融支持的范围。现实的情况往往是企业的技术创新有价值有市场，但存在“企业的缺陷”，资金供给的风险与收益不匹配。商业性金融机构市场选择的基础是商业利益，在存在“企业的缺陷”的情况下，贷款机构提供资金的意愿不足。通过技术创新促进经济高质量发展是我国当前及今后经济发展的必然方向，合意的技术创新应该得到充足的资金支持，以促进其发展壮大。如果政府参与到金融交易结构中来，着力改善金融交易结构，弥补“企业的缺陷”，增强贷款机构的资金供给意愿，就可促进商业性金融机构及其他市场化资本进入科技型中小企业的生产经营活动，与企业技术创新结合，从而从资金供给上保障企业技术创新的连续性。这种间接资助与政府直接资助相比，可充分发挥金融机构选择合意技术创新的优势，又可通过政府介入交易结构，改善风险收益的匹配关系，规避科技型中小企业的“企业的缺陷”，激励商业性金融机构扩大资金供给，实现政府间接资助的杠杆效应。所以，政府参与科技型中小企业融资支持的有效路径是完善和优化金融交易结构，促进市场化资金有效率地运作，具体手段如政府出资的贷款贴息、贷款担保与再保险、政府引导基金等。

三、政府参与科技型中小企业金融支持的动态对策

（一）科技型中小企业生命周期划分

通用型企业生命周期包括初创期、成长期、成熟期、衰退期四个基本阶段。科技型中小企业的生命周期既有通用型周期的共性特征，又有其个性特征，有必要重新划分。科技型中小企业与普通企业的主要区别是其技术创新程度高，经营活动围绕技术创新展开，因此科技型中小企业生命周期的划分就需要结合技术创新规律进行。技术创新规律可以用创新链理论加以说明。创新链是一项技术创新创意的产生到商业化生产销售整个过程的链状结构，反映各创新主体之间的衔接、合作和价值传递关系，又称创新价值链。创新链由要素整合、研发创造、商品化、社会效用化四个环节组成［2］。创新链的要素整合环节对应种子期，研发创造对应初创期，商品化对应成长期，社会效用化对应成熟期，于是科技型中小企业的生命周期可以分为种子期、初创期、成长期、成熟期。科技型中小企业在每个生命周期阶段有不同的经营发展特征，进而有不同的融资需求和融资结构，从而形成基于创新链的资金链。基于创新链、资金链的金融支持是政府参与的基本遵循。

（二）企业生命周期不同阶段政府介入金融交易结构的程度

政府介入金融交易结构也称政府间接资助，其介入程度随着生命周期的延续不断增强。科技型中小企业生命周期的不同阶段有不同的资金需求，政府间接资助在不同生命周期阶段有不同的作用。政府间接资助在科技型中小企业生命周期中的作用不仅是变化的，而且与政府直接资助是相互替代的。研究证实，在种子期，科技型中小企业一般处于技术创新创意的形成和产品研发阶段，企业对资金的需求总量相对较小。政府直接资助与企业发展所需资金的缺口相对较小，政府直接资助能够帮助科技型中小企业获得企业所需的资金，政府直接资助的效应比较显著。而在成长期和成熟期，虽然政府直接资助的单笔数额不低，但是与企业爆炸性增长的资金需求相比，二者之间产生了巨大的缺口，政府直接资助的效应就显得过小［3］。反之，随着政府直接资助作用的降低，政府参与作用就要更多依赖政府间接资助作用的发挥，以撬动更多社会资本进入科技型中小企业的技术创新活动和生产经营，因此，政府间接资助在成长期和成熟期形成对政府直接资助的有力替代，发挥更大的支持作用。

需要指出的是，在促进科技型中小企业技术创新融资上，政府参与作用不能替代市场的决定性作用，尤其是进入成熟期的科技型中小企业应将通过资本市场获得创新资金作为主渠道，主动利用市场化资金。因此，政府适时退出是政府参与的应有之义。这要求政府积极发展多层次资本市场，完善金融体系，让资本市场服务于成熟的科技型中小企业。

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（三）企业生命周期不同阶段政府介入交易结构的差异化方式

从交易结构角度，在科技型中小企业生命周期的不同阶段，政府参与（间接资助）的边界和具体方式因科技型中小企业生命周期不同阶段的创新活动和资金需求不同而有差异，主要体现在以下方面。

在种子期，科技型中小企业还处于正式诞生之前的状态，主要活动是技术创新创意及其研究开发。这个阶段的资金需求量相对较少，创新风险较大，资金来源主要是自有资金、天使投资及政府直接资助。交易结构比较简单，政府虽然没有介入金融交易结构，但政府投资于科技型中小企业的种子期的创新活动，具有带动天使投资的示范效应。

初创期，科技型中小企业资金需求量显著增加，政府直接资助的金额与科技型中小企业实际资金需求金额之间缺口较大，政府直接资助的效应迅速递减。在这个阶段，创业风险资本、金融机构信贷资金是资金供给的主要来源。由于本阶段技术创新的风险很大，极少有利润，交易结构呈现出风险收益不匹配的状态，创业风险资本家和金融机构提供资金的意愿较低。为弥补政府直接资助、自有资本与科技型中小企业资金需求的缺口，必须完善金融交易结构，平衡金融交易结构中风险收益关系。为此，需要加强政府间接资助的力度，通过政府中小企业技术创新引导基金和政策性担保的方式介入金融交易结构，调整科技型中小企业与金融机构之间的风险收益关系，引领市场化的风险资本和银行类金融机构积极向科技型中小企业提供资金，满足融资需求。其典型政府参与方式如图1和图2所示。

图1 中小企业技术创新引导基金的作用

图2 中小企业技术创新政府担保的作用

图1中，金融交易结构是一个三方交易结构，参与机构包括科技型中小企业、创业风险资本及政府。政府部门联合相关机构组建中小企业技术创新引导基金或同类的其他形式的基金，以向创业风险资本参股及对风险资本进行风险补贴、二次补助（指对有技术创新前景、但有一定风险的初创期中小企业，在先期予以资助的同时，由创业风险投资机构投资的基础上，引导基金再给予第二次补助，以进一步消除创业风险投资机构对技术创新风险的顾虑）。同时引导基金与创业风险资本共同投资于初创期中小企业，与风险资本共担风险，降低创业风险资本的投资风险。通过以上多种途径平衡企业与创业风险资本交易之间的风险收益关系，完善交易结构，激励创业风险资本向科技型中小企业提供资金。这是将无法完成融资交易的“双边交易结构”转换成能够实现融资交易的“多边交易结构”，既发挥了政府的支持作用，带动了更多资金进入科技型中小企业，同时也借助于创业风险资本投资的专业判断力，选择更有前途的技术创新。

图2所显示的交易结构与图1类似，其参与主体包括科技型中小企业、各类银行及政府。政府以出资设立科技型中小企业信用担保机构或基金形式介入企业和银行之间的交易结构，将企业与银行的“双边交易结构”转换成企业、银行和政府的“多边交易结构”，或者将无法达成信贷交易的企业、银行、商业性担保机构的“多边交易结构”变成能够实现信贷交易的企业、银行和政府的“多边交易结构”，以政府信用介入化解科技型中小企业因“企业的缺陷”造成的融资困境。

成长期，随着科技型中小企业经营的全面展开，技术创新及其经营活动的资金需求越来越大，同时，本阶段技术创新风险的类型及程度不同于初创期，需要政府以政策性担保和再保险的方式介入金融交易结构，促进市场化资金大量进入科技型中小企业，与技术创新相结合。政策性担保和政策性再保险两种方式的作用边界是清晰的，比较而言，在政策性担保方式中，政府与企业和银行直接发生交易关系，在政策性再保险方式中，政府大多数情况下与企业和银行不直接发生关系，而是与担保机构发生交易关系。在具体实践操作中，政府也可能为有效降低科技型中小企业因担保而产生的担保费用，对科技型中小企业进行担保补贴，降低科技型中小企业的融资成本，促进企业快速成长。这里以政府以再保险方式介入信贷融资交易结构为例加以说明，如图3所示①。

图3 中小微企业技术创新政府保险的作用

在图3中，交易结构的参与主体包括政府、科技型中小企业、商业性担保机构和银行四方，因此是多边交易结构。政府出资设立中小微企业信用保险基金，分担担保机构为科技型中小企业担保时承担的部分风险，鼓励担保机构为其获取银行信贷提供担保。同时，担保机构向中小微企业技术创新保险基金提出再保险申请，保险基金对科技型中小微企业和担保机构进行审核，担保机构获得再保险，整个交易过程通过多边交易协议对各方在交易结构中的风险和收益加以约束。可见，交易结构更加复杂，风险分散更加细化。通过政府再保险方式介入金融交易结构，可以带动银行贷款与科技型中小企业相结合，使政府有限的资金发挥最大的杠杆效应。

成熟期，科技型中小企业主要利用资本市场进行融资，利用银行信贷资金是重要的补充。科技型中小企业生命周期各阶段的资金需求和风险特征，总体上呈现这样的规律：融资需求逐渐增大，风险却是不断变小。就是说，在成熟期，科技型中小企业的资金需求量达到最大，而技术创新的风险也降到最低水平。从信贷融资来看，该阶段企业的风险变小，收益增长稳定，企业信用较高，能够获得正常的银行信贷融资。但资金需求量大导致债务资金使用量大，负债成本随之加大，企业融资成本成为科技型中小企业由小变大的成本负担。因此，在成熟阶段，政府以贷款贴息的方式参与信贷交易，可一定程度降低企业融资成本，有利于企业增加技术创新投入。

注 释

①借鉴高松、庄晖、牛盼强的“科技型中小企业政府资助效应提升研究——基于企业生命周期的观点”一文，见《中国工业经济》2011年第7期。