城市基层治理中“政社互动”机制优化研究

张宏霄 陈 茜

（华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063210）

引 言

城市基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，“政社互动”是扎实推进城市基层治理工作的重要举措。伴随城市化进程的加快，大量人口涌入城市，使得基层治理任务更加繁重，不仅要管理流动人口、提供公共服务、维护基础设施等常规性工作，还要处理更多的矛盾冲突、安全危机等突发性问题。这就需要基层政府将权力下放，鼓励与支持基层群众自治组织、社会组织、广大人民群众积极参与基层治理，减轻基层政府的负担，提高服务群众效率。为推动治理体系和治理能力现代化发展，党和政府也高度重视自治组织在治理过程中的重要地位。如，党的十九大强调“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”；十四五规划明确提出“要积极引导社会力量参与基层治理，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，全面激发基层社会治理活力”。此外，部分城市也不断进行“政社互动”实践探索，如北京市朝阳区采用的“政社共商共治”基层社会治理新模式、江苏省太仓市的3.0“政社互动”实践、山东省潍坊市奎文区实行的党组织领导“由民做主”治理模式等均取得了一定成效。这些实践表明“政社互动”参与治理是解决基层治理失灵的重要方式，是切实维护群众利益、推动社会和谐稳定的重要保障。然而在“政社互动”参与治理过程中，仍存在基层政府干预过多、自治组织参与度不足、基层治理碎片化等问题。为此，研究通过理论阐释“政社互动”的治理内涵及其运行逻辑，现实审视城市基层治理中“政社互动”主要困境，提出优化城市基层治理中“政社互动”机制的策略，为推动城市基层治理实践提供借鉴与参考。

一、理论阐释：“政社互动”的内涵及其运行逻辑

如同哲学家黑格尔所言“熟知并非真知”，“政社互动”似乎已经被人们所熟悉，但究其“政社互动”背后的真谛却不一定人人皆知。深入把握和理解“政社互动”内涵及其运行逻辑，有利于为城市基层治理中基层政府与基层群众自治组织、社会组织等治理主体有效互动提供思路参考。

（一）“政社互动”的内涵

“政社互动”概念最早源于党的十七大中所提到的“政府行政管理和基层群众自治有效衔接与双向互动”[1]，后逐渐在实践领域和学术界进行探索，简称为“政社互动”。如今学术界对“政社互动”定义有着丰富的研究，但尚未形成统一的理解，主要观点集中在广义和狭义两方面：广义上“政社互动”是政府与整个社会互动，如陈峰认为“政社互动”是政府与基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与社会管理，形成政府与社会协同配合、良性互动治理模式的概括[2]。狭义上，将“政社互动”定义为政府与社会组织互动，如谭诗赞认为“政社互动”是指政府（部门）与基层群众自治组织、社会组织，通过衔接互动理顺社会公共事务管理的职能、结构、方式，依托城乡社区平台开展工作[3]。本文将从城市基层治理视角，采用狭义的“政社互动”概念，将“政社互动”定义为在基层政府引导与支持下，基层群众自治组织与社会组织充分发挥自身职能作用与基层政府共同协调社会关系、化解社会矛盾、维护社会稳定，以此推动基层治理更强更高效。

（二）城市基层治理中“政社互动”运行逻辑：基于系统理论

系统理论最早是由美国生物学家贝塔朗菲提出来的。他提出系统是相互关联、相互作用的诸多要素的集成统一体，是处于一定相互关系中与环境发生关系的各个组织部分的总体，具有整体性、关联性、动态性、有序性、目的性等基本特征[4]P15-17。世界上的万事万物都处于系统之中，要立足于整体，用普遍联系和永恒发展的观点来探析系统的发展[4]P24。若将系统理论基本思想运用到学术研究当中来，通过视研究对象为一个整体有机系统，不仅能够将其分解为若干个组成部分，还能够从整体角度研究各要素的内在结构、作用关系与运行规律。

基于系统理论思想与原理，城市基层治理是一项复杂的系统工程，其中基层政府与基层群众自治组织、社会组织等在内的主体作为推动基层治理的重要组成部分。只有在一定行为规范下“政社互动”主体间进行有序的沟通与协商，整合有效资源实现非线性的交互作用、相互协作，才能够最大限度地发挥政府与社会合力，提高城市基层治理效力。为此，将“政社互动”看作是推动基层治理的有机整体，从要素构成和运行逻辑两个维度对其进行系统分析。“政社互动”参与治理的要素包括主体、环境及功能，其中，“政社互动”治理主体是在特定治理环境下充分发挥自身功能作用以推动基层治理进程的重要载体，包括政府、基层群众自治组织及社会组织在内的相关主体。“政社互动”治理环境是主体发挥自身功能的基础条件之一，主要包括政策、技术、信息、资源等。“政社互动”治理功能是指主体能够发挥有利的作用，不同主体由于自身的特性与能力而具备不同的功能，整体上主要涵盖组织、协商、管理、监督、服务及配置等功能。在运行逻辑方面，“政社互动”要实现解决治理问题的目标，首先要有统一的价值观念与行为准则。作为“政社互动”有机整体的组成部分，基层政府与基层群众自治组织、社会组织间任一主体发展都能够为另一方的进步创造条件、营造良好环境。因此在系统整体性与关联性思想启发下，政社主体应当树立全局意识，统筹协调各方利益以寻求公共利益最大化。此外，“政社互动”参与治理具有动态性、有序性，应当坚持自上而下与自下而上的治理手段双向互动。一方面，基层政府作为基层治理中的引导者与管理者，不仅要传递、贯彻、落实上级政府的法律规范，统筹制定治理总体规划，还要注重为基层群众自治组织与社会组织提供必要的经济条件，引导相关自治组织实现良性发展。另一方面，基层群众自治组织与社会组织具有自治性质，为此基层政府要将部分权力与空间下放至自治组织中去，促进自治组织等主体密切同群众联系，为广大人民群众提供公共服务。同时，自治组织等主体积极在政府决策与执行过程中反映民声，有利于基层政府在精准把握群众诉求基础上做出更加适宜的选择。

二、现实审视：城市基层治理中“政社互动”主要困境

伴随我国经济社会的不断发展以及城市化水平的不断提高，不同的利益需求与不同的利益关系交织在一起，引发了社会矛盾，给城市基层治理带来了一定的阻力。纵观我国城市基层治理经验，发现在面对日趋复杂的城市基层社会治理环境中，政府高度重视激发基层群众自治组织、社会组织等主体共同参与基层治理的活力，“政社互动”参与治理实践取得了一定成效，但由于受到多种因素的影响，仍存在政社主体权责不明确、非政府主体认知不足、政社间良性互动不佳、互动过程中缺乏保障等问题。

（一）权责不清：主体权责清单不够明确化

政府部门与社会力量之间对管理权分配和职责承担界定不清，容易出现政府越位和过度管理的问题[5]。基层政府在城市基层治理过程中，应当发挥引导性作用，而非以往的主导基层治理的各个环节。同时，在基层政府与社会力量互动的过程中，基层群众自治组织、社会组织主体有权利和责任对推动城市基层治理工作提出意见和建议。特别是，在为广大人民群众提供服务时，自治组织更加贴切群众、了解群众，能够准确把握群众服务需求，对症下药有利于提高群众的满意度，促进社会和谐发展。然而在基层治理实践过程当中，党和政府虽颁布相关政策文件提出要将权力下放，但基层政府对基层群众自治组织、社会组织主体参与基层治理仍干预过多，对基层群众自治组织与社会组织的职责划分不够明确具体，在一定程度上影响自治组织主体参与基层治理的积极性。

（二）认知不够：非政府治理主体认知欠缺

由于基层自治组织、社会组织以及公众等非政府主体自我认识有所欠缺，往往对自身在城市基层治理中应充当什么样的角色、发挥什么样的作用、如何发挥作用认识程度不高。同时，在自身建设和内部管理上花的精力和心思不多，较多情况下依赖于政府部门出台相关政策文件以及政府给予的扶持和帮助，对政府部门中基层治理相关事务的承接能力较弱，服务经济社会发展的意识和能力不足。同时，广大人民群众对基层群众自治组织、社会组织的认识度和关注度不高，基层群众自治组织与社会组织对基层社会治理事务的参与度和积极性不够，没有形成良好的互动环境氛围。此外，“政府主导”仍是部分职能部门工作中的惯性思维，在基层治理决策、执行、监督等过程中对非政府主体参与治理缺乏信心，存在基层政府全包全揽的做法，忽视基层群众自治组织及社会组织的话语权与参与权、管理权，一定程度上挫伤了基层群众自治组织、社会组织参与基层治理的热情。

（三）互动不佳：多元主体间缺少良性互动

在城市基层治理过程中，基层政府与基层群众自治组织、社会组织多主体间的良性互动是解决群众服务需求、提高治理效能的重要举措。然而由于城市基层治理中政府与社会力量互动存在权责不清、认知不足等问题，容易导致政府与社会力量之间难以形成有效的良性互动关系，主要表现在以下几个方面：首先，基层政府中负责治理工作的相关部门内部之间没有形成统一的行动部署，工作职责上存在部分交叉重叠现象，导致出现各自为政、资源浪费、推卸责任等问题。其次，在城市基层治理决策、执行与落实过程中，较多以基层政府自我决策为主，缺乏与基层群众自治组织、社会组织主体进行有效的交流与沟通，导致自治组织在解决治理问题中容易偏离基层政府决策，影响基层治理成效。最后，城市基层治理过程中较多采用自上而下传达式开展工作，缺乏各级别行政区域的良性互动，且主体间沟通渠道不畅通，如互动平台建设不充分、交流会议制度不完善、讲座宣传普及力度不足等。

（四）保障不足：互动过程中缺乏坚实保障

要实现基层政府与基层群众自治组织、社会组织等主体间形成良性互动发展的局面，离不开有效的保障措施。目前党和政府在会议与政策文件中多次强调自治组织参与治理的重要性，基层政府作为基层治理过程中的执行者与引导者，缺乏结合当地治理实况制定因地制宜的政策去扶持自治组织的发展，自治组织的建设缺乏有效的政策保障。特别是，对于社会组织在资金筹集运作、税收减免优惠、人才引育建设、承接政府职能等方面缺乏明确的政策规定以及相应的激励政策，在一定程度上导致社会组织参与治理的积极性不高。此外，由于政社互动参与治理是一项持久战，要约束治理主体行为离不开有效的监督，然而在“政社互动”参与治理过程中，基层政府处于主导地位，信息是否公开大多数取决于政府，但由于存在较多信息不公开现象，导致基层群众自治组织、社会组织以及公众获取到的信息不足，无法适时监督基层治理工作。

三、策略选择：城市基层治理中“政社互动”机制优化

在全面推进城市治理体系与治理能力现代化背景下，引导基层群众自治组织、社会组织等主体参与城市基层治理，实现政社间友好互动格局并非一蹴而就，而是需要经历一个漫长的过程。因此有必要以问题为导向，对城市基层治理中“政社互动”机制进行优化，完善“政社互动”权责配置机制、主体培育机制、主体沟通机制以及监督保障机制等，推动城市基层治理中“政社互动”主体高效配合、有序运转。

（一）完善权责配置机制

由于基层政府与基层群众自治组织、社会组织在参与治理过程中存在权责不明确现象，通过结合当地城市基层治理现实情况，找准基层政府与基层群众自治组织、社会组织治理主体的职能定位后，共同协商制定各主体在参与基层治理过程中的权责，完善政社主体权责配置机制尤为重要。一方面，各主体明确自身职能定位。就“政社互动”中基层政府、基层群众自治组织、社会组织主体而言，基层政府在城市基层治理中担任引领者、管理者角色，要注重对权力的把握和对权力的下放。基层群众自治组织、社会组织是城市基层治理中的参与者，也是政府与公民个人之间的桥梁，通过积极收集并反馈所汇聚的人民群众意愿，为城市基层治理工作的筹备、执行与落实建言献策。另一方面，共同协商制定科学、合理的权责清单。如，江苏太仓市法制、民政等相关部门牵头整顿基层政府与自治组织权责清单，经部门内部整顿、专家咨询与审核、自治组织协商以及向民众公示等程序，编制形成《基层群众性自治组织依法履行职责事项》和《基层群众性自治组织协助政府工作事项》两份权责清单，界定基层政府与自治组织间的权责边界，在一定程度上避免了相关治理主体滥用职权、逃避治理责任等问题。

（二）强化主体培育机制

针对基层群众自治组织、社会组织以及公众等主体自我认识有所欠缺等问题，应加大“政社互动”主体的培养力度。一方面，在城市基层治理过程中，统一思想、凝聚共识对实现“政社互动”具有重要作用。因此，基层政府与基层群众自治组织、社会组织要积极互动，在互相学习借鉴中找准自身定位，同时基层政府要更加注重发挥思想引领作用，积极对部门内部以及基层群众自治组织、社会组织等相关主体进行思想教育，提高各主体自我认知水平与主动承担治理责任的意识。另一方面，要注重培养“政社”主体能力。在提高基层政府能力方面，严格考核挑选出专业型、知识型人才加入基层政府行列中，并在平时定期组织基层行政工作者参加培训和学习，促进基层行政工作者将理论知识应用到实践工作中去，并通过深入解读相关政策文件，使其时刻牢记自身工作职责。在提高基层群众自治组织与社会组织能力方面，政府应当给予资金、资源等支持。如成都锦江区政府为培育社会组织力量所成立的基金会，积极组织开展初相识、再相遇等系列课程培训，通过在培训过程中以交流互动、互访等方式培养具备知识能力强、技术能力强与执行能力强的骨干人才，改变参与治理主体“通而不专”“专而不精”的现实情况，进而为基层治理提供高素质综合型人才。

（三）优化主体沟通机制

“政社互动”主体沟通机制主要体现在信息的双向流动性，既包括政府相关政策、信息、资源等自上而下式传递，也包括基层群众自治组织、社会组织主体自下而上式反馈群众声音，只有坚持两种治理手段并存才能实现政社良性互动。因此，基层政府可以通过线下开设信息宣传专栏、召开互动交流会议或线上打造互动交流平台等方式来促进信息的双向流动。一方面，基层政府作为城市基层治理的领导者和资源分配者，往往掌握着第一手信息资源，而这些信息资源对于城市基层治理会产生重要影响。城市基层政府通过设立基层治理事项专栏，在此公布相关政策以及具体治理方案、治理实施进展等情况，使信息能够顺利传递至基层群众自治组织、社会组织以及公众等各方主体，使其能够更全面地了解相关信息。另一方面，基层政府要广泛听取社会力量的声音，通过完善听证会、网络问政、交流讲座等方式，打造政社互动交流平台及时反馈社会主体所提出的问题与诉求。如，河南开封市杏花营街道办事处打造综合治理、执法监管、综合监督、便民服务四个平台，不仅激发了基层群众自治组织、社会组织及群众积极向办事处提议，也促进了办事处切实解决广大人民群众的诉求。

（四）健全监督保障机制

建立健全监督保障机制有利于促进“政社互动”系统形成一个相互协作、高效运转的有机整体，最终实现城市基层治理总体目标。因此，围绕以下三个方面针对“政社互动”监督保障机制提出优化建议：一是要加大对非政府主体参与治理的扶持力度，如为基层群众自治组织、社会组织协助政府工作提供必要的经费和条件，鼓励自治组织等主体参与到基层治理当中来，同时也注重完善法律政策来营造政社主体诚信互动的良好治理氛围。二是加大监督与评估力度，基层政府要成立专项监督小组对城市基层治理过程中“政社互动”的各项工作环节进行监督，且安排专人不定期、不定时地进行抽查，及时发现所存在的问题并解决。此外，可调动第三方评估机构力量，协同商定 “政社互动”评估内容、主体、形式等标准，并由第三方评估机构实时评估政社互动参与治理成效。三是确保“政社互动”参与治理的规划、决策公开透明化。如，江苏太仓市娄东街道部分社区积极开展“政社互动”面对面活动，参会人员由基层政府领导、基层群众自治组织、居民代表等人构成，通过汇报社区居委会工作总结与计划、财务报告与资金预算以及讨论与群众利益相关的重大事项等，使得人民群众能够全面了解工作开展情况。