“双一流”建设背景下高等教育质量保障外部机制之构建

易金生

一、世界发达国家高等教育质量保障外部机制

(一)美国

美国高等教育质量保障机制分为内部机制和外部机制。其中外部机制主要涵盖院校认证和专业认证两种方式，院校认证由区域认证委员会和全国认证委员会执行，专业认证由专业认证委员会和全国认证委员会执行。这些认证机构都是美国高等教育认证行业实行自律管理的民间组织，政府不加干涉，不带有政府意志，具有较强的独立性。美国高等教育采取认证的模式，就是由政府认可一批第三方教育认证机构，这些认证机构接受高等院校的自主申请，组织专家对院校或专业等方面进行认证。美国目前共有6个区域认证委员会、11个全国认证委员会和66个专业认证委员会。[1]

美国高等教育认证的目的主要是：确保高等院校的质量，帮助院校获得联邦政府的资金，方便学生在不同院校之间的转学，成为用人单位招聘求职者的参考标准。[2]美国院校认证的程序是由本地区教育认证委员会根据美国高等教育认证委员会的要求制定的，首先学校自愿提出认证申请，认证委员会审核申请，决定是否接受申请；然后学校提出自评报告，认证委员会组织专家实地考察，写出报告；最后认证委员会审查报告，作出认证结论。认证的内容包括学校的任务和目标，培养目标和教学计划，经费情况，物质设备条件，教师队伍情况，图书馆，有利于实现办学目标和学校发展的条件，科学研究，学生入学条件及学位授予，继续教育及组织，行政管理水平等。认证的结果分为通过与不通过两种，通过的公布，不通过的不予公布。初次认证的学校合格有效期为5年，再次认证合格有效期为10年。[3]美国专业认证的程序基本上与学校认证程序相同，只是结论由专业认证委员会审查并作出认证。专业认证的内容包括师资情况、学生学习质量、教学计划与课程设置、教学设施设备(包括图书馆、实验室)、行政管理状况、学校对专业的支持等方面。[4]专业认证的结果分为四种：6V，认证全部合格，有效期6年；3R，存在一些缺点，需要改正，3年后提交改进的补充报告；3V，存在问题较多，3年后再派专家小组实地考察，进行认证；NA，认证不通过。专业认证结果为6V者当年公布,3R则作为候补名单公布。通过认证者,则可得到社会的认可,得到各方的资助，提高生源质量。[5]

还有一些新闻媒体，如《美国新闻与世界报道》等对大学进行排行，世界上开展大学排行最早的国家就是美国。[6]美国的大学排行榜是院校认证和专业认证之外，美国社会对美国高等教育质量外部保障的又一种方式。

(二)英国

英国高等教育质量保障体系也是由内部质量控制和外部质量控制构成，其外部质量控制由英国高等教育拨款委员会和高等教育质量保障署来负责。还有一些专业认证机构负责特定职业资格相关的专业领域的质量认证，《泰晤士报》、《金融时报》、某些专业团体等新闻机构和民间组织也对高校的教育质量进行监督。[5]英国高等教育质量外部保障有以下几种形式：

1.科研水平评估

英国科研水平评估是英国高等教育拨款委员会联合英国所有拨款机构针对英国高校各个学科的研究水平进行的一种评估，以促进高品质、低成本为目的，每四五年进行一次。科研水平评估以学科为基础分为不同的评估小组，评估小组在收到高校提交的著作、论文、杂志、记录、演示等科研成果后，根据科研成果达到国际、国内优秀标准的比例，被划分为不同的等级。评估等级分5、5＊、4、3a、3b、2和1共7级，各个学科的研究水平根据评估后被划归的科研等级向高校分配科研拨款。[5]

2.教学质量评估

英国高校的教学质量评估由英国高等教育质量保障署负责，使用打分的办法，对课程设置和组织，教学，学习和评估，学生的进步和成绩，对学生的支持和指导，学习资源，质量管理与提高等6个方面进行评估，根据学科教学目标的完成情况给予打分，每项1～4分，合格为2分，如果有一项为1分，该校的教学质量评估即为不合格，必须限期整改。[5]

3.学术质量审核

学术质量审核是对所有高等教育机构进行质询，确定各校是否有足够而有效的学术标准和质量管理程序，包括三部分：学术标准、学习机会与质量、学校对学术标准和质量的管理，这三个部分是相互独立的，针对前两个部分的质量审核是在学科层面上进行，针对最后一个部分的质量审核是在整个学校层面上进行。学术标准的审核结果分为三个评定等级：学术标准值得信赖、学术标准有限信赖、学术标准不可信赖，学习机会和质量的审核结果分为很好、一般、很差三个等级，学校对学术标准和质量的管理的审核结果也分为必须改进、有待改进、优良三个等级。[5]

4.院校审核

院校审核不是直接评估高校的教育质量，而是评估高校内部质量保障机制的有效性，审核内容包括三个方面：根据院校课程项目质量和标准的常规评估方式，评估院校内部质量保障机构和机制的有效性；院校发布的课程项目质量和学术标准信息的准确性、完整性和可靠性；院校内部质量保障过程在课程项目层次或院校层次运用的一些例证。评估结果分为全面信心、有限信心、没有信心三个等级，并且形成报告公开发布，但评估结果不与教学拨款挂钩。[5]

二、我国高等教育质量保障外部机制的现状及问题

(一)政府组织实施的评估占据主导地位，社会中介性评估不发达

我国大多数高等学校都是公办校，经费主要来源于政府的财政拨款，人事任免取决于上级党组织，高等学校的财政、人事大权掌握在政府手中，因此政府主导的行政性评估仍然占据主导地位，其他社会团体的评估影响衰微。同时，社会团体组织的评估没有得到政府的授权，评估结果对高等学校的办学不能产生根本性的影响，不能给高等学校带来明显的直接利益；而且我国当前缺乏购买评估服务的市场环境。高等教育质量不仅受到政府的关注，学生及其家长、社会人士的利益也与之息息相关，因此高等教育质量保障的主体应该是多元的。我国政府评估一家独大、社会中介性评估不发达的局面不利于高等教育质量水平的提高。

(二)评估缺乏配套措施支持

我国高等教育质量保障最主要的形式和手段就是评估，评估结束后评估专家随即离校，或者被解散，或者被派往其他高校，没有其他部门机构对评估不合格高校的持续跟进，评估报告的建议部分难以落地生根，整改不尽如人意，这在很大程度上影响了高等教育质量保障的效果。国际上很多国家，如美国则把评估结果与高校的招生资格、学生就业、政府的经费拨款、社会团体或者个人的捐赠挂钩，这种把评估结果与配套措施挂钩的做法，从实际效果来看，确实提高了高等教育质量，保证了评估整改措施的落实，高等教育质量保障的制度更加完善，效果更佳。

(三)分层分类评估的服务意识不强

我国教育部按照学校情况的不同开展过合格评估、优秀评估和随机性水平评估，后来组织实施过普通高等学校本科教学工作水平评估、学位与研究生教育评估、高职高专人才培养工作评估等，这些评估分层分类太粗略，若干所高校都按一个标准进行评估，很容易造成千校一面、缺乏特色的情况。教育行政主管部门与被评高校之间是一种指导与被指导、监督与被监督的关系。而美国高等学校都是评估认证机构的会员，每年向评估认证机构缴纳数万美元的会费，评估认证机构把高等学校当作自己的“客户”，与高等学校之间是一种服务与被服务的关系，评估认证机构通常思考的是被评估高校有什么需要改进的地方，能否通过评估来帮助高校实现自己提出的目标。

三、“双一流”建设背景下我国高等教育质量保障外部机制的构建

一流的高等教育质量保障体系在为“双一流”建设提供支持和保障的同时，还需在理念、机制、配套措施方面进行完善。

(一)我国高等教育质量保障的理念

高等教育质量保障自从20世纪80年代末90年代初在美国、英国、荷兰等西方国家率先开展以来，各国在追求质量的方式上存在着较大的差异，国际上目前主要形成了以英国、澳大利亚、新西兰等国为代表的质量审核模式，以美国为代表的质量认证模式，以法国为代表的检查评估模式。不同的质量保障的评价模式反映出各自理念的差异，理念的不同与各国教育行政管理体制、国情有关。[5]我国对高等教育质量保障持有的理念也必须考虑到这些因素。我国高等教育质量保障在助力高等教育整体水平提高的同时，需要先进的理念引领。

1.提高教育质量，对学生及其家长、社会负责，服务于国家

英国学者John Sizer 和Diana Green 认为，高等教育质量是一个多维的、不断变化的概念，它通过一套多维的指标体系来衡量一所高校的表现，在本质上具有满足个人、群体和社会显性或潜在需求能力总和的特性，并往往通过受教育者、教育者和社会发展所要求的目标、标准、成就和水平等一套绩效指标体系表现出来。高等教育质量保障是由特定的组织，根据一套绩效标准体系，按照一定程序对高校的教育质量进行控制、审核和评估，并向学生和社会相关人士保证高等教育的质量，提供高等教育质量信息的过程。[5]从这个角度来说，高等教育质量保障活动必须提高高等教育质量，否则开展高等教育质量保障活动毫无意义。不仅如此，高等教育质量保障还必须对学生、家长及社会负责，因为学生作为受教育者，在接受高等教育时，如果质量低下，学生没有接受到最新的知识，没有掌握最新的有关技能和能力，毕业后不能自食其力，不能回报家庭，不能为国家和社会作出应有的贡献，直接受损害的是学生本人，从长远来看，受损害的是学生家长，是社会，是国家。在高等教育运行过程中，学生家长、社会、国家都为之买单过。例如，英国高等教育质量保障的理念是对学生和社会负责，保持和提高教育质量水平，促进高等教育整体发展。

2.院校类型层次多样，质量标准多元

英国著名学者阿什比在《科技发达时代的大学教育》一书中提出：大学是遗传和环境的产物。我国有三千多所高校，无论从高校的哪一个特征来看，没有任何两所是完全相同的，各高校的教育质量更是参差不齐。在尊重事实、尊重高校发展规律的基础上，必须采用质量多元的标准来评价高校的教育质量，采用多元的标准来看待高校的类型层次。高等教育质量保障就是让这些高校根据自身的办学使命和宗旨，在所处的层次和现在的类别上发挥自己的作用，办出特色，做到最好，做到了这些就达到了保障的目的，这样的高等教育质量保障理念也是最先进的。如美国州政府对各高等院校的办学条件有一套最低标准，据此对不同院校授予办学许可；非政府机构的认证没有绝对划一的认证标准，只是对各院校的办学理念、教学、科研、服务等方面作出引导性要求。

3.倡导高等学校自主办学，自由竞争，争创一流

我国是中央集权型的教育行政管理体制，政府对公立学校的控制比较严格，院、系、所的设置，教学计划的制定，学科专业的调整设置等都需要得到政府部门的审查批准，大学缺乏办学自主权，这就会导致大学缺乏创新和竞争力，与“双一流”建设致力于提高大学办学自主权的目标是背道而驰的，也注定是不能建成世界一流大学、世界一流学科的。美国联邦教育部无权直接管理或控制高等学校，仅能通过对学校和学生提供资助等方式对高等教育施加影响，高等学校可以灵活调整学科专业设置、制定教学计划等，除了英语课程外，其余课程也都是由高等学校自主制定，不同级别不同层次的高等院校都以独立主体身份参与竞争，接受市场的检验，高等学校自己对教育质量负责，并自行要求具有资质的认证机构对其进行认可，以认可的结果作为向市场公布其办学能力的证明。

(二)高等教育质量保障的管理体制和基本制度

高等教育质量保障机制的建立，有赖于高等教育质量保障的管理体制、基本制度的建立。通过改革高等教育质量保障的管理体制和管理制度，可以达到转换高等教育质量保障机制的目的；或者说通过建立适当的高等教育质量保障的管理体制和管理制度，可以形成相应的高等教育质量保障机制。好的高等教育质量保障管理体制和制度一旦建立，对高等教育质量保障机制的推进将是旧体制难以望其项背的。例如英国《1992年教育改革法案》取消“双轨制”后，为了回应英国保守党政府对作为公共资金消费大户的高等教育部门的担心，新成立的英格兰高等教育基金会替代大学拨款委员会，联合苏格兰、北爱尔兰和威尔士三个地区的高等教育基金委员会对英国大学各个学科的研究质量进行评估，为政府对大学的经常性科研拨款提供权威数据。自从英国开展研究质量评估以来，英国科研的影响力和效率大为提高，按照每百万英镑支出计算，英国研究者论文被其他研究人员阅读和引用的频次是世界上最高的。因此，我国也应该建立起能推进高等教育质量外部保障机制有效运行的管理体制。[7]

目前，中央层面上的高等教育质量外部保障组织有教育部学位与研究生教育发展中心和教育部高等教育教学评估中心，地方层面上有上海教育评估院、上海交通大学世界一流大学研究中心等，还有一些从事高等教育评估的民间机构，如广东管理科学研究院，建筑、土木、城建等专业协会也开展了专业评估与认证工作。努力将这些评估组织联合起来，组建覆盖全国的高等教育评估协会或评估网络，形成这样的一个组织架构：教育部作为教育行政管理部门领导管理全国的教育评估工作和各类评估组织；教育部学位与研究生教育发展中心和教育部教育教学评估中心这两个机构是具有独立法人资格、具有社会中介机构性质的、非营利性的社会组织，受教育部的领导和指挥，专门负责对全国高等学校评估机构的资格审定，全面协调高等学校的评估认证工作，制定评估认证机构的标准和每年公布一次已经获得通过的评估认证机构的名单，其经费一部分来自于教育部，一部分来自于在对全国各评估认证机构的资格审定中获得的报酬；全国各地方评估机构、民间机构和专业协会则受教育部学位与研究生教育发展中心和教育部教育教学评估中心的领导，专门负责对高校的评估；地方评估机构取得对全国高等学校的评估认证工作的资格后，全部实行市场化经营运作，吸纳高等学校为其会员，相互之间自由竞争，其经费一部分来自各高校的会费，一部分来自政府部门。例如英国高等教育质量保障署，就是一个中介性评估机构，是一家正规的、有担保的有限公司，其经费35%来自各高校的会费，65%来自政府部门，负责对英国各高等学校进行评估。

高等教育质量保障组织架构建立后，要想有效发挥其外部机制的功效，提高高等教育质量，还需要建立一套切实可行的制度。

1.第三方评估制度

第三方评估制度目前被世界上很多国家所采用，也被证明是行之有效的。所以，要鼓励全国各地建立各种中介性的评估机构，接受本地区和全国其他省市的各类高等院校以及其他一些机构的评估项目和评估任务，在评估过程中组建评估队伍，培训评估专家，熟悉评估规则、流程，营造各级各类学校愿意接受评估的社会环境和氛围。国家教育行政主管部门则对全国各种评估机构行使认证权，定期公布合法合格的评估机构，赋予其评估的资格，颁布法律法规要求全国各类高等学校必须通过获得认可的评估机构的评估，使之制度化。

2.准入退出制度

为了保障高等教育质量，世界很多国家从招生到学生毕业都有一套完整的制度。美国高校类型多，办学定位亦多种多样，每一所高校的招生政策都是服务于该校的办学目标和任务的。美国的世界一流大学申请者众多，但不是学术水平优异者就一定能够被录取，只有学术水平优异，又具有未来领袖潜质的申请者才能被录取，因为美国的世界一流大学把培养21世纪各个领域的领军人物作为其办学目标。[8]几乎每一所顶尖大学都对招生极为重视。招生办公室主任地位很高，有时候就是仅次于校长和教务长的第三号人物，对是否录取一个学生具有最终决定权。我们对美国大学的人才选拔和培养有一个误解 “宽进严出”，似乎美国学生上大学要比中国学生参加高考容易得多。其实恰恰相反，美国学生要想进入到最顶尖的大学，其竞争之激烈，难度之大，丝毫不逊于中国学生考上北京大学、清华大学。正是从源头上采取了严格的招生准入制度，招收了来自世界各地的尖子生，才确保了美国世界一流大学的高等教育质量。

不仅在招生方面，在退出方面美国高校也有较完善的制度，从而确保其教育质量。在美国，高校学生入学后都会被严格要求，否则就会被淘汰。2009年10月2日的《羊城晚报》报道了一则消息：加州理工学院每年只招收800名左右本科生，但能拿到学士学位的不过600多人，每年要淘汰30%左右的后位学生，其中不乏世界各国的优秀学子。学校的声望就是这样确立的，学校的教育质量就是通过这种严进严出的方式得到保障的。

要保障和提高高等教育的质量，我国高校需要从招生阶段开始，严把入门关，确保生源质量，学生毕业也要有一套退出制度，整个培养过程的每个环节都严格要求，淘汰不合格的学生。只有建立了这样一套严格的准入退出制度，才能建成“双一流”大学。

3.行为引导制度

在美国，高校参加认证是自愿的，原则上任何高校都可以拒绝参加认证，但是没有高校这么做。如果一所高校不参加认证，该校颁发的文凭就相当于一张废纸，得不到其他高校的承认，学生不能转学到其他高校，该校毕业生也不被社会承认，难以找到工作。[9]鉴于此，美国高校都参加认证，然后取得同行和社会的认可。对于认证机构也是如此。美国联邦教育部下设了一个管理全美高等教育认证机构的机构——“资格与机构评价办公室”，制定了一套针对认证机构的认可标准和程序，考察认证机构的认证质量，规范认证机构的行为，定期公布通过认可的认证机构名单。认证机构寻求联邦教育部“资格与机构评价办公室”的认可也是自愿的，而且法律上并不禁止未得到认可的认证机构开展认证活动。但是美国联邦政府立法规定：高等学校只有通过了被联邦教育部认可的认证机构的认证，才有资格参加联邦资金项目。由于高等学校无法游离于联邦政府的各种资助项目之外，于是纷纷接受被认可的认证机构的认证。这样，未被认可的认证机构与获得认可的认证机构相比较而言，毫无竞争力，美国的认证机构不得不通过美国联邦教育部的认可。通过这种行为引导方式，不仅美国高等学校的教育质量得到了保障，而且美国认证机构的认证质量也得到了保障。

我国在建立高等教育质量保障行为引导制度的时候，必须从人的价值层面和精神领域入手，改变人们的态度、做事的习惯和方式，让人们自觉地遵守规则，心中装着“质量”，同时让人们理性地感受到这种行为又是不得不作出改变的。只有这样，制定的规章制度、标准准则才能真正地被有效贯彻执行，高等教育质量才能得到保障。

(三)我国高等教育质量保障外部机制的构建

我国高等教育质量保障体系应该是内部保障和外部保障相结合。内部保障由高校自身负责，外部由社会中介性组织和专业协会组织负责。教育部领导、协调全国高等教育评估工作，管理各类评估组织，颁布法律赋予教育部学位与研究生教育发展中心和教育部教育教学评估中心这两个机构对全国各类评估组织的评估资格认可权。通过认可的评估组织获得评估的资格，可以开展评估认证活动，实行市场化经营。全国各类高校须通过被教育部认可的评估组织的评估认证，没有通过评估认证的高校将不能获得中央和地方各级政府的经费资助。如图1所示。

图1 我国高等教育质量保障外部运行机制示意图

(四)高等教育质量保障外部机制的配套措施

采取有效的配套措施是美国等发达国家的成功经验，也是提高高等教育质量的保证。

1.第三方评估结果与学校招生、学生就业挂钩

我国高校招生是一种行政、计划式的行为，招生指标由上级教育行政主管部门下达，由于每招收一个学生，会有相应的学费收入，所以很多高校还是希望能够多招生。当办学条件未达到而扩招，一定程度上会影响学生的学习效果，学生就业质量也不高。我国高校当前实行的是“双向选择，自主择业”的政策，学生就业质量不高，或毕业生不能就业，高校是没有多大责任的。中国从未出现过哪所大学的哪个老师、领导因为学生没有就业而受到处罚，因此，我国高校自身对包括政府在内的组织机构进行的高等教育质量保障活动积极性不高。以美国为代表的一些国家也出现过高等教育质量下降的现象，其质量保障的经验与做法就是在建立健全高等教育内部质量保障制度的基础上，利用评估、认证等手段进行外部质量保障。当评估结果显示高校质量不达标时，限制其招生，把这些不达标的学校公布出来，这些不达标学校也不被其他高校所承认，并且政府部门还提醒学生及其家长不要报考，不允许未达标学校的学生转学转专业，也提醒用人单位不要录用评估不达标学校的毕业生，因为这些评估不达标学校培养的学生质量缺乏保证，这样就影响了学生的就业。当一所高校招生受到限制，学生毕业后不能就业，学校颁发毕业证书等同于一张废纸的时候，这所学校就到了生死存亡的关头。于是，提高质量，通过评估就成了众多美国高校的头等重要大事。通过把评估结果与学校招生、学生就业挂钩的高等教育质量保障方式，美国高校的教育质量成功地得到了保障。

2.第三方评估结果与经费拨款、社会捐赠挂钩

我国社会中介性评估影响衰微，高等学校在政府组织实施的检查、督导、评估等外部质量保障方式中表现合格，就不会受到不利影响，政府经费拨款不会减少。并且我国大企业、大财团、其他的社会组织和个人捐资助学的文化氛围还不浓厚，市场环境还未真正形成，捐资助学的市场运行机制也未建立起来，实际运行效果不理想，社会捐资金额也有限，这样社会中介性评估机构的评估对高等学校不会产生多大的影响。美国高等学校在争取政府经费拨款的时候，政府会要求高等学校说明用途、展示教学成果等以证明其高等教育质量。不仅如此，美国政府还把认证评估机构的评估结果与政府的经费拨款挂钩，当高校未通过认证评估时候，联邦政府对高等学校的助学或助研资金就会被取消，州政府对公立高校的财政性拨款就会减少或取消，只有认证评估通过的高校才会优先获得政府的经费资助。美国法律规定，向学校捐资助学可以享受税收减免，一些企业、社会团体乐于向学校捐赠财物，社会捐赠在美国高校的收入中占了较大比重。但是任何企业、财团、社会人士都不愿意捐赠给认证评估未通过的高校。这样，通过把第三方评估结果与政府的经费拨款、社会捐赠挂钩的外部质量保障方式，确保了美国高等学校的教育质量。[10]