新时代职业教育发展动向分析——基于《国家职业教育改革实施方案》的视角

张 超，王晓辉

2019年1月24日，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》。这是办好新时代职业教育的指导性文件，充分体现了党中央、国务院对发展职业教育事业的高度重视。回顾1991年以来，国务院印发的关于职业教育发展的5个重要文件，可以更好地理解和学习新方案的精神，把国家发展职业教育的新理念、新要求、新举措运用到职业教育的现实发展中。

一、职业教育受重视程度不断提高，职业教育战略地位最终确定

1991年国务院印发了《关于大力发展职业技术教育的决定》，2002年国务院印发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，2005年国务院印发了《关于大力发展职业教育的决定》，2014年国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，2019年1月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》。这5份文件集中反映了党和国家在不同时期，根据经济社会发展阶段对职业教育发展提出了不同的思想方法和举措，具有一定的连续性，又有创新和发展。

(一)国务院关于发展职业教育的决定都与当时经济社会发展紧密相关

经济基础决定上层建筑。国务院数次发布的关于职业教育发展的决定，都与当时职业教育所面临的特殊需求有关，出台的发展职业教育的目标措施等都紧贴社会经济发展的要求。

20世纪90年代初期我国改革开放已进行了10多年，工业产业发展到了一定的水平。无技术技能的劳动者越来越不适应产业需求。只有“体力”的劳动力无法满足新行业新产业的需求。而且“90年代是我国社会主义现代化建设非常关键的十年，第二步战略目标的实现，后续经济和社会发展都需要推动科技进步，职业技术教育的规模和水平影响着产品质量、经济效益和发展速度”。[1]为此，国务院印发了《关于大力发展职业技术教育的决定》，提出职业教育可以提高劳动者的思想道德和科学文化素质，应该大力发展职业教育。对于职业教育改革的目标，文件写道：“在九十年代要逐步做到：使大多数新增劳动力基本上能够受到适应从业岗位需要的最基本的职业技术训练，在一些专业性技术性要求较高的劳动岗位，就业者能较普遍地受到系统的严格的职业技术教育；初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架。”[1]对于职业教育改革要完成的任务，文件写道“要根据各地教育的普及程度和经济发展水平，对小学后、初中后、高中后不能升学的青少年在从业前进行多种形式不同程度的短期职业技术培训”。[1]1991年职业教育改革的目标比较简单，也比较初级。小学毕业生短期培训就可就业，这说明当时产业发展还是比较低端，总体来说，当时我国经济社会刚刚开始大规模改革，职业教育与之相适应，也处于需要大力发展的阶段。

到2002年，我国改革开放已经进行了20多年，到2005年的时候，我国改革开放事业已近30年。职业教育发展又遇新环境。从大环境来说，经济不断发展，社会持续转型，产业从劳动密集型向知识密集型转化，社会对劳动者的技能技术要求进一步提升。2000年中央提出西部大开发战略，重点发展的环境保护、现代农业、特色林牧业等产业，对人才需求旺盛。2001年中国加入世界贸易组织以后，企业竞争加剧。在应对企业转型过程中竞争成为主旋律。除了劳动密集型产业，服务业、高科技产业和金融业也迎来发展，其对人才需求进一步增加。与此同时，我国职业教育发展却出现大滑坡。当时影响职业教育发展的因素除了长期困扰职业教育发展的理念、就业率等因素外，高校扩招和教育结构大调整是最主要的原因。为此，国务院在2002年和2005年先后两次发布重要文件，力图促进职业教育再发展。在2002年发布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中，国务院提出：“在我国加入世界贸易组织和经济全球化迅速发展的新形势下，要狠抓职业教育，抓出成效。”[2]“农村和西部地区职业教育是今后一段时期职业教育发展的重点。要根据现代农业发展和经济结构调整的需要,继续推进农科教结合和基础教育、职业教育、成人教育的三教统筹。”[2]2005年国务院印发了《关于大力发展职业教育的决定》，提出职业教育要“以服务社会主义现代化建设为主旨，培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”。[3]职业教育要为我国走新型工业化道路、调整经济结构和转变增长方式服务；职业教育要为农村劳动力转移服务，要为建设社会主义新农村服务；要为提高劳动者素质特别是劳动者的职业能力服务。这些都明确反映了国家发展职业教育的政策与时代紧密相连。

党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代。习近平总书记要求努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才，这为加快发展现代职业教育指明了方向，《国家职业教育改革实施方案》很好地体现了这一点。职业教育要“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把职业教育摆在教育改革创新和经济社会发展中更加突出的位置。牢固树立新发展理念，服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要，对接科技发展趋势和市场需求，完善职业教育和培训体系，优化学校、专业布局，深化办学体制改革和育人机制改革，以促进就业和适应产业发展需求为导向，鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育，着力培养高素质劳动者和技术技能人才”。[4]

所以要站在经济社会发展的历史大潮中，深刻学习、理解、落实2019年1月国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》，这样职业教育的发展才会更快更好地服务于我国经济社会建设。

(二)发展职业教育的目标、政策、措施在延续的基础上不断创新发展

1.目标和任务

国务院发布的5个关于职业教育发展的文件都提到，职业教育改革与发展的主要目标是建立和发展有中国特色的职业教育体系。但每个文件对这个体系包括的内容表述又有所区别。存在由单一到复杂、由初级到高级、由粗略到具体的转变。1991年印发的《关于大力发展职业技术教育的决定》提出，要在10年内初步建立起有中国特色、从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通协调发展的职业技术教育体系的基本框架。2002年印发的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，力争在“十五”期间初步建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合、结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系。我们可以明显看到，这次国务院一是强调了职业教育要适应社会主义市场经济这一大局，二是建立的职业教育体系要有现代属性。2014年发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职普相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系”。[5]这次提出的职业教育改革目标一是强调融合概念，二是强调要有世界水平。职业教育改革的目标越来越高。2019年印发的《国家职业教育改革实施方案》改变过去形式，对职业教育改革提出了总体目标和具体目标，总体目标是“经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑”。[4]三个转变抓住了职业教育改革的焦点，将最终提高我国职业教育的办学水平。具体目标涵盖了职业教育改革的方方面面，从学科设立到提高企业参与职业教育积极性，从“双师型”教师选用到教学创新团队建设都作了详细规划要求。这说明此次国务院对于职业教育的改革发展站位高，谋划细，问题抓得准，措施有效。

2.政策和措施

梳理国务院关于职业教育发展的5个重要文件发现，在职业教育改革的政策和具体举措上，既有继承又有发展。

(1)高等职业教育受重视程度不断提高

1991年国务院提出积极推进现有职业大学的改革，努力办好一批培养技术性强的高级操作人员的高等职业学校。2002年国务院提出要积极发展高等职业教育，有条件的市(地)可以举办综合性、社区性的职业技术学院，要适度发展初中后五年制高等职业教育。2014年国务院提出高等职业教育要占高等教育的一半以上，到2020年，专科层次职业教育在校生达到1,480万人，接受本科层次职业教育的学生达到一定规模。今年，国务院又提出到2022年要建设50所高水平高等职业学校，推进高等职业教育高质量发展。高等职业教育发展越来越受重视，体现了由数量型向内涵式发展的转变。

(2)职业教育国际化不断提升，服务对外开放的要求越来越高

1991年国务院提出为适应对外开放的要求，各类职业技术学校要积极培养国际劳务市场需要的各种从业人员。此时的出发点，职业教育与国际的联系在于培养劳动力。2005年国务院提出扩大职业教育对外开放，借鉴国(境)外有益经验，积极引进优质资源，推进职业教育领域中外合作办学，努力开拓职业院校毕业生国(境)外就业市场。2014年国务院提出完善中外职业教育合作机制，支持教师互训、学生互换，对于中外职业教育合作办学中的其他具体问题也作了规定。

(3)由提倡产教结合、工学结合发展到产教融合、校企双元育人

从国务院的历次文件中可以看出，产教融合、企业深度参与逐渐成为职业教育迅速发展的必要条件。1991年国务院提出应根据教学需要和学校所具有的条件，积极发展校办产业，办好生产实习基地，提倡产教结合、工学结合。此时职业教育与产业、企业的联系还比较少，工学结合深度还比较浅。2002年国务院提出企业要和职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，开展“订单”培训，并积极为职业学校提供兼职教师、实习场所和设备，也可在职业学校建立研究开发机构和实验中心。从此可以看出，对于校企双元育人，国务院已经有了一些具体规定。2005年国务院认为职业教育要改革以学校和课堂为中心的传统人才培养模式。2014年国务院提出要建立健全产教融合制度。这说明产教结合已经发展到了新的阶段。国务院的文件用大量文字对促进产教融合、校企双元育人作出了详细安排。这些措施准确详细，可操作性强，方法可行。

(4)其他政策措施

从举办职业教育所需经费上，国务院各个时期的文件都主张要多渠道筹措职业教育发展所需经费，但前后各个时期的规定也有不同。1991年国务院规定，各级政府、各级财政部门、各有关业务主管部门及厂矿企业等要从财力和政策上支持职业技术教育的发展，努力增加对职业技术教育的投入。非义务教育阶段的职业技术教育，可以收取学费。到了2019年，国务院明确指出，新增教育经费要向职业教育倾斜，职业教育要健全职业教育奖学金制度。这都反映出，国家对职业教育越来越重视，投入越来越大。

对于学生所获证书情况，国务院也先后作出要求。1991年国务院规定，凡进行技术等级考核的工种逐步实行“双证书”(毕业证书和技术等级或岗位合格证书)制度。“逐步”两字反映出双证书制的实行刚刚开始。2019年国务院提出，职业教育要启动实施1+X证书制度试点工作。从此职业教育行政主管部门在职责范围内可授予学生职业技术等级证书，职业技术等级证书制度有了全新的发展。

国务院对职业教育所需教师的从业资格，要求也越来越高。1991年国务院提出“要建立职业技术教育教师、干部的轮训进修制度。要制定职业技术教育教师的任职条件，完善教师专业技术职务评聘办法，逐步实行教师资格证书制度”。[1]2019年国务院要求，“从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才(含具有高级工以上职业资格人员)可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘”。[4]同时规定，职业院校应用型本科高校教师每年至少一个月在企业或实训基地实训。落实教师5年一周期的全员轮训制度。到2022年“双师型”教师(同时具备理论教学和实践教学能力的教师)占专业课教师总数超过一半。

对职业教育的管理，国务院在2002年第一次提出，要建立职业教育工作部际联席会议制度，研究解决职业教育工作中的重大问题。2005年国务院提出，县级以上地方政府也要建立职业教育工作部门联席会议制度。2019年国务院首次支持组建国家职业教育指导咨询委员会，这个高规格的委员会成员包括政府人员、职业教育专家、行业企业专家、管理专家、职业教育研究人员、中华职业教育社等团体和社会各方面热心职业教育的人士，其职能是为我国职业教育改革发展，提出重大政策研究建议，参与起草、制定国家职业教育法律法规，开展重大改革调研，提供各种咨询意见。

(三)职业教育战略地位确定

长期以来，职业教育的重要程度不被人认识或认识不够。1991年，国务院提出职业技术教育的规模和水平，影响着产品质量、经济效益和发展速度。2002年国务院认为，职业教育是我国教育体系的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要基础。2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》认为，职业教育为提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业作出了重要贡献。职业教育对于全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义，必须摆在更加突出的战略位置。这说明国务院对职业教育的巨大作用不断作出肯定，认为职业教育在国民经济中的地位非常重要，但对职业教育的本质仍然没有界定。

2019年1月国务院印发《国家职业教育改革实施方案》。第一句即指出职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。这明确了职业教育在整个教育体系中的重要性，有利于扭转人们对职业教育长久以来的固有错误认识——职业教育是普通教育的补充选择，是无法考上普通教育学校学生的替代选择，是没有选择的选择。这次国务院明确职业教育为一类型教育，一来可使职业教育的重要性为社会认可，二来可改变原有以办普通教育方式举办职业教育的行为，为形成一套有职业教育特色的运行管理机制、教材教法、师资选择、质量评估体系等打下基础。职业教育与普通教育虽同等重要，但有巨大差异。普通教育以传道授业解惑为主要目标，为受教育者以后的工作打下基础，一定意义上来说是工作前教育，普通教育基本上是以升学为导向的教育。职业教育是以促进就业和适应产业发展需求为导向的教育。职业教育为一类型教育是认识上的重大突破。

职业教育的重要性还表现在，在今年的政府工作报告中职业教育并没有和其他教育内容一起放在社会事业部分，而是放在稳定和扩大就业，“置顶”于宏观政策后面。

没有职业教育现代化就没有教育现代化，这是国务院对职业教育重要性的又一重大表述。今年出台的改革实施方案，将大幅提升新时代职业教育现代化水平设定为目标。实现这一目标，需要对接科技发展趋势和市场需求，完善职业教育体系。

二、解决问题，实现职业教育高质量发展

(一)职业教育发展中的问题

改革开放40年，中国建成了全世界规模最大的职业教育体系。据国家统计局和教育部的最新数据，中国现有中等职业院校10,340所，高等职业院校1,423所；高中阶段学校24,431所，中等职业学校占42.32%。中职在校生1,551.84万人，中职专任教师83.13万人，生师比19.9:1，中职专任教师本科以上学历占92.1%，双师型教师占29.9%，现代职业教育体系初步建立。我国职业教育虽取得巨大发展，但存在的问题依然突出。国务院指出：“与发达国家相比，与建设现代化经济体系，建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在着体系建设不够完善，职业技能实训基地建设有待加强，制度标准不够健全，企业参与办学的动力不足，有利于技术技能人才成长的配套政策尚在完善，办学和人才培养质量水平参差不齐等问题。”[4]其中比较突出的问题，一是招生规模下滑，发展基础不稳。二是办学条件较差，有的学校达不到基本设置标准。三是师资问题突出。四是吸引力不够，各地发展不平衡，作为产业主体的企业，并不愿意参与职业教育建设。五是办学特色不鲜明，社会认可度不高。六是职业教育的标准不完善。七是教育体系没有贯通。这些问题使得中国职业教育大而不强，多而不精，职业教育依然是教育事业的薄弱环节。

(二)全面落实《国家职业教育改革实施方案》，实现职业教育高质量发展

面对职业教育在现阶段存在的问题，国务院2019年1月印发了《国家职业教育改革实施方案》，面对当前职业教育的重点、难点、热点问题，作出了有针对性的部署。此方案是办好新时代职业教育的指导性文件，集中了国家发展职业教育的新思想、新理念、新要求、新举措，指导思想明确，具有定位清晰、目标鲜明、措施有力、操作性强和效果可期几大特点。

《国家职业教育改革实施方案》是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，按照习近平总书记关于教育的重要论述和全国教育大会要求，提出的一系列新目标、新论断、新要求，是办好新时代职业教育的顶层设计和施工蓝图。

1.定位清晰

《国家职业教育改革实施方案》首次将职业教育定位为一类型教育，与普通教育具有同等重要地位，这一论断将使我国职业教育不再局限于中等和专科两个层次，有助于形成从中等职业教育到博士层次职业教育体系。

2.目标明确

此次国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》，对职业教育改革的目标叙述具体。从大的方面讲职业教育的改革创新，“经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑”。[4]将解决长期困扰职业教育发展的问题。此方案对职业教育改革的具体目标也作了详细规划。在完善国家职业教育制度体系的基础上，力争到2022年，一是建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业群。二是培育数以万计的产教融合企业，推动建设300个具有辐射引领作用的高水平、专业化产业融合实训基地。三是2020年初步建成300个示范性职业教育集团。四是职业院校实践性教学课时，原则上占总课时一半以上。“双师型”教师(同时具备理论教学和实践教学能力的教师)占专业课教师总数超过一半。五是每5年修订一次专业目标，每3年修订一次教材。

3.措施有力

面对职业教育改革的宏大目标，《国家职业教育改革实施方案》提出的措施有力，方案具体，切实可行。

(1)加强领导

对职业教育改革发展工作要加强领导。这主要有三个方面：一是加强党对职业教育工作的全面领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于职业教育的重要论述武装头脑，指导实践，推动工作。要充分发挥党组织在职业院校的领导核心和政治核心作用。二是完善国务院职业教育工作部署联席会议制度。三是组建国家职业教育指导咨询委员会。国家职业教育指导咨询委员会，将更多以独立客观第三方的形式出现。

(2)启动一批重大改革试点

启动“学历证书+若干职业技能等级证书”试点。《国家职业教育改革实施方案》提出要深化复合型技术技能人才培养培训模式改革，借鉴国际职业教育培训普遍做法，制订工作方案和具体管理办法，启动1+X证书制度试点工作。需要特别指出职业技能等级证书是一种新型证书，不是国家职业资格证书的翻版。教育部、人社部两部门目录内职业技能证书具有同等效力，持有证书人员享受同等待遇。教育部要定期对职业技能等级证书有关工作进行双随机、一公开的抽查和监督。职业院校的学生自主选择参加职业技能等级证书的培训和考核，不作为毕业的限制条件。国务院人力资源社会保障行政部门组织制定职业等级证书的标准，国务院教育行政部门依照职业标准牵头组织开发教学等相关标准。据教育部职业教育与成人教育司介绍，1+X证书制度试点工作，将面向现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等20个技能人才紧缺领域，率先从10个左右职业技能领域做起。[6]

加快推进职业教育国家“学分银行”试点工作。《国家职业教育改革实施方案》提出要加快推进职业教育国家“学分银行”建设，从2019年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换。有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道。同时明确要求职业教育国家“学分银行”试点工作要与1+X证书制度建设结合，协同推进。

开展本科层次职业教育试点。《国家职业教育改革实施方案》提出要推动具备条件的普通本科高校向应用型转变，鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程。开展本科层次职业教育试点。允许列入“十三五”高校规划的一批高职学校开展本科层次职业教育。

开展建立产教融合型企业试点。《国家职业教育改革实施方案》提出要按照政府引导、企业自愿、平等择优、先建后认、动态实施的基本原则开展建立产教融合型企业试点工作。“在开展国家产教融合建设试点基础上，建立产教融合型企业认证制度，对进入目录的产教融合型企业给予‘金融+财政+土地+信用’的组合式激励，并按规定落实相关税收政策”。[7]

(3)启动实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划

据教育部职业教育与成人教育司介绍，在实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划中，要做到“坚持一个目的，聚焦两个焦点，满足三个要求”。一个目的就是通过建设一批职业教育的“清华”“北大”，把改革发展的“龙头”舞起来。聚焦两个焦点就是要聚焦学校和专业建设，集中力量建成一批高素质技术技能人才培养基地和一批技术技能创新服务平台。满足三个要求，就是高职院校和专业建设要做到当地离不开，业内都认可，国际可交流。

(4)多措并举打造“双师型”教师队伍

《国家职业教育改革实施方案》对职业院校的从业教师资格作出了严格限定。一是对教师的经历和学历有要求。从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才(含具有高级工以上职业资格人员)可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。二是加强职业技术师范院校建设。三是实施职业院校教师素质提高计划，建立100个“双师型”教师培养培训基地，职业院校、应用型本科高校教师每年至少1个月在企业或实训基地实训，落实教师5年一周期的全员轮训制度。四是“双师型”教师的数量目标，要占专业课教师总数的50%以上。“2018年，全国职业院校教师总数约为133.2万人，‘双师型’教师数量为45.56万人，占比约为34.25%”。[8]

(5)健全经费投入机制

《国家职业教育改革实施方案》对发展职业教育所需经费作出规定。一来源于各级政府财政拨款。各级政府要建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度。二来源于社会力量捐款。鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，拓宽办学筹资渠道。三要完善助学金制度。进一步扩大职业院校助学金覆盖面，完善补助标准动态调整机制，落实对建档立卡等家庭经济困难学生的倾斜政策，健全职业教育奖学金制度。

4.效果可期

《国家职业教育改革实施方案》的贯彻落实，将极大促进我国职业教育的发展和壮大。可以预见，将产生如下效果：一是新的职教理论将产生，职业教育科研工作将迎来新的机遇和挑战。《国家职业教育改革实施方案》把“职业教育的地位提到了空前的高度，这必将促使广大职业教育专家、学者更加系统、全面地研究职业教育理论，关于职业教育理论的研究也必然逐步达到世界一流水平”。[9]二是职业教育与产业深度融合，共同发展。三是职业教育模式创新发展，将出现符合我国国情和产业现状及需求的有中国特色的职业教育新模式。