防范骗取出口退税行为的对策研究

◆李晓欢

内容提要：多年来，防范和打击骗取出口退税行为一直是各级税务机关的重要任务。文章阐述了近年来骗取出口退税行为的特征和发生过程，尝试从法律法规、政策设计、征收管理、部门协作等方面寻找原因，并结合国地税征管体制改革，从“大数据”治税、“税收共治”等角度提出治理对策和建议。

出口退税作为我国的一项长期税收政策,对于提高本国产品的国际竞争力和促进外向型经济发展起着十分重要的作用。2018年，我国货物贸易进出口总额达305,050亿元，比2017年增长9.7%，其中出口增长7.1%，①宁吉喆：《发展目标较好实现 稳中有进态势持续》，《求是》，2019年第3期。产品国际竞争力进一步增强。然而，在外向型经济快速发展的同时，骗取出口退税案件层出不穷，手段变化多端。税收收入是社会创造财富的一部分，由政府依法征收入库以作为公共服务的对价。不法分子以欺骗手段将一部分税收收入据为已有，不仅严重破坏了正常的经济秩序，也导致了沉重的社会治理成本。防范和打击骗取出口退税行为，是税务部门的艰巨任务，也是整个社会的重要课题。

一、近年来骗取出口退税犯罪行为的一些特征

近年来，随着经济新业态的大量出现以及经济形势的复杂化，骗取出口退税行为呈现出一些新的特征。首先是骗税金额与涉案企业数量有上升趋势。2015—2016年，国家税务总局先后3次曝光了14起特大出口骗税案件，虚假申报退税17.99亿元。其中最大的一起虚开骗税案，涉案企业53户，涉案金额58亿元、税款8.39亿元。②本文中关于我国打击骗取出口退税行为成效的数据，以及相关案例的情节、过程及数据等，如无特别注明，均来自国家税务总局的公开通报及其他公开信息，具体包括：《税务总局通报4起骗取出口退税案例》http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1853567/content.html、《国家税务总局公布7起2017年打骗打虚专项行动典型案例》http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c3402052/content.html、《税务总局通报5起骗取出口退税案件》http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c2084215/content.html。2018年4月，国家税务总局公布的2017年打虚打骗专项行动7起典型案例中，涉及骗取出口退税的有4起，共计虚假申报出口退税15.46亿元。其中最大一起涉案企业265户，涉案金额82.03亿元，税额13.95亿元。从曝光的案件看，骗取出口退税金额和涉案企业数据都有扩大趋势，防骗形势愈发严峻。

从涉案地域看，有从沿海城市向内陆省份延伸的趋势。骗税分子利用内陆地区出口业务相对较少、骗税防范能力相对较弱，当地政府急于招商引资、扶持出口企业的心态，或是直接在内陆省份设立虚假出口企业，或是将内陆省份作为其犯罪链条中的关键一环，设立虚假供货企业、取得虚开增值税专票来骗取退税。通过统计2015—2018年总局通报的18起虚开、骗税案件发现，有6起骗税案件发生在内陆省份，重庆、甘肃、广西、四川、安徽等地接连查处了几起骗税大案，金额达12.05亿元。

从作案方式看，犯罪网络跨地区、跨行业的现象更加明显，犯罪分子呈现团伙化、专业化特征，作案手段也日益复杂隐蔽。纵观近年查处的骗税案件可发现，骗税团伙企业往往遍布多个省市，涉案企业除外贸企业外，还涉及部分生产型企业、供货企业、部分报关行、业务代理公司等。甚至有专业团伙设计成套骗税方案，形成了先是全国范围内点状爆发、迅速蔓延，两年后集中注销、逃避监管的犯罪实施流程。而且，骗税分子对国家法律、退税政策及税务部门的管理现状研究较为透彻，通常利用政策和管理的薄弱环节，内部分工明确，实施团伙作案。例如深圳破获的“海浪3号”特大虚开骗税案，涉及企业53户，犯罪分子从江西、湖南等地的45户企业虚开增值税专用发票用于抵扣，然后以团伙控制的生产企业骗取退税或虚开给外贸公司骗取退税8.39亿元。

在作案手段上，骗税方式已由传统的“假票、假单、假货、无资金流”向“真票、真单、有货、虚构资金流”转变，作案环节已由初期的最后环节实施骗税转变为提前若干个环节实施。这些骗税手段与以往相比，均采用合法的票、单、证来进行申报，电子信息也能通过计算机审核，因而更具隐蔽性。例如甘肃“7.08”重大涉嫌虚开骗税案，其利用团伙中的供货企业部分生产经营为掩护，在有货、真单的情况下采取“借货出口、配单配票”的作案手法骗取出口退税，涉案金额14.5亿元，税额1.4亿元。

二、骗取出口退税行为屡禁不止的原因分析

造成骗取出口退税的原因较为复杂，既有犯罪分子对高额退税的觊觎、退税管理人员经验不足等主观因素，也有现行法律及增值税制度设计存在不足、出口退税管理机制不完善、信息互通不足、尚未完全形成部门监管合力等原因。结合上述骗取出口退税行为的新特征，现从法制、政策、管理、部门协作等四个方面进行分析。

（一）法制因素

一是现有的出口退税法律法规层次较低且可操作性不强。从性质上看，大部分出口退税政策、管理文件都属于国家税务总局的部门规章，法阶不高，各省、市税务部门制定的具体操作办法和规定更是如此。而且，部分规定虽然对提高出口退税管理质量起到一定的作用，但却忽视了具体工作时的可操作性，反而增大了出口退税执法风险。比如在案件函调过程中，发函地税务机关面临着函调管理办法中对多次发函的限制条件较多，忽视具体工作中的可操作性等问题。

二是相关法律量刑较轻，震慑力不足。目前对于骗取出口退税罪的处罚有罚金和对直接负责的主管人员及其他责任人员的刑事处罚，但与退税款少则几个亿、多则十几个亿相比，量刑显得过轻。如《刑法》第二百零四条规定：以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处骗取税款一倍以上五倍以下罚金；……。①引自《中华人民共和国刑法》，2015年8月29日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，2015年11月1日起施行。《税收征管法》第六十六条规定：以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的，由税务机关追缴骗取的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；……税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税。②引自《中华人民共和国税收征收管理法》，1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，2001年5月1日起施行，2015年4月24日第三次修正。

三是骗取出口退税罪认定的证据要求过严，存在与现状脱节的问题。现行法律条文和司法审判实践中，认定不法分子骗取出口退税往往必须有证据表明其货物有虚假出口，证据要求过于严苛，已不适应目前不法分子更多采用买单、假借他人出口货物申报骗取出口退税的现实情况。如某案例中，出口企业已将货物报关出口，海关对该批货物又未抽检到，即使不法分子虚假申报其出口货物品名、价格、数量，仅仅通过报关单上的信息，根本无从判断其是否存在虚假出口情形。在实际工作中要想在司法层面将案件定性为骗税，收集证据难度较大。

（二）政策因素

骗取出口退税，其源头在虚开的增值税专用发票上，增值税链条的不完整是造成骗税发生的根源。

一是抵扣凭证管理存在较大难度。目前增值税优惠政策较多，多种抵扣凭证并存，收购农产品可以由收购方自己开具收购发票计算抵扣进项税，增值税一般纳税人向小规模纳税人销售货物或劳务时可以不开具增值税专用发票。这些政策客观上给虚开增值税专用发票埋下了隐患，从而成为出口骗税的源头。

二是营改增给出口退税政策实施带来了不确定性。2016年5月1日起，我国全面推开营改增试点，交通运输业、现代服务业、建筑业、房地产业、金融业等行业均改征增值税，这意味着原增值税行业的可抵扣进项的范围进一步扩大，同时销售服务或无形资产等跨境应税行为可适用增值税零税率或免税政策，按照免抵退税或免退税方法计算退税。但跨境应税行为种类多，价格认定困难，出口主体复杂，这都对出口退税政策的实施带来不利影响。

三是增值税专用发票制度存在不足。我国实行增值税以来,纳税人伪造、倒卖增值税专用发票等犯罪行为屡见不鲜，而在纳税人经营方式多元化的今天，“以票管税”模式更突显出其不足。比如未实现对增值税链条的全覆盖，稽核比对信息和比对项目不够全面，专用发票只能实现发票流和信息流的比对，对资金与货物无法实施有效监控等。

（三）管理因素

一是税务部门内部征、退税管理脱节。现行的退税模式中，负责审核退税申报的是退税管理部门，负责确认出口业务是否真实，进行实地核查、协查的是税源管理部门和稽查部门。而目前骗税案件多具有跨地区、跨行业的特点，防范骗税的效果不佳。即便是同一地区的税务机关，税源管理部门主观上通常将征税作为重点，认为预防和打击骗税是退税部门的职责；客观上依据退税部门发出的出口货物函调去核查企业的生产能力和货物流向也确有一定难度，通常仅能根据企业的纸质资料和纳税情况下结论。无论以上哪种情况，都会造成退税监管的脱节。

二是退税审核具有局限性。当前的退税审核多是数据审核，缺乏对货物的监管。目前出口退税审核实行无纸化申报审核，在计算机审核中侧重于审核其报关单、增值税专用发票的电子信息是否齐全，是否与FOB核算单上的内容一致。这种审核方式只能对电子信息进行比对，无法对货物进行监管。除了对生产企业首次申报进行实地核查，对外贸企业购销业务是否真实、有无虚开进行函调外，对其他诸如申报出口的货物种类、数量及其价格是否真实等内容，存在着难以核查的情况。另外，税务部门内部各系统间数据未能有效整合，影响了审核效果。目前还没有实现出口退税预警评估系统与出口退税审核系统、出口货物税收函调系统、金税三期征管系统、防伪税控稽核协查系统的有效整合，疑点信息未能实现高速传递。

三是稽查执法手段、技术手段存在不足。目前骗税案件多是跨地区团伙作案，专业性强，信息化程度高，但税务部门稽查执法手段、技术手段没有大的突破，取证困难。稽查部门对外地涉案的上下游企业无管辖权，与当地稽查部门配合效果不确定，涉案企业一旦提前隐匿证据、停产甚至走逃，稽查部门就会比较被动。仅仅依靠稽查部门现有执法手段，无法适应目前的执法现状，容易错过侦破的最佳时机。

（四）部门协作因素

一是出口退税涉及部门众多，协作不充分。从整个流程来看，出口退税涉及税务、海关、外汇、银行等多个职能部门，骗税案件发生后，还存在和公安部门对接的问题。过长的流程很容易给骗税分子以可乘之机。税务部门负责出口退税，对货物是否真实出口的监管依靠海关部门，对收汇的真实情况判断依靠外汇管理部门。但海关对出口的开箱检查率很低，骗税者很有可能采用空箱闯关、假报商品代码（将低退税率的产品报为高退税率的产品）、虚增货值、隐瞒运保费和佣金等手段骗取退税。而外汇管理部门也对外汇核销由现场逐笔核销改为非现场总量核查，允许有一定额度或比例的升降，使得税务部门难以通过对应关系了解出口企业的收汇情况。骗税案件发生后，税务部门还面临公安机关对未定性案件参与积极性不高的困扰，即使移送也面临调查取证的要求不同、行政手段和侦察手段不能有效对接的问题。

二是各职能部门间信息交换深度、广度不足。虽然税务总局、省局均与海关、外管、公安等其他部门建立了一定的合作机制，但信息交换、利用深度不足，税收共治的局面尚未完全形成。目前，税务、海关、外汇、银行等各部门之间的数据共享缺乏系统的法律保障，缺少全国层面对相关数据标准、口径格式的统一规范，导致综合数据采集质量不高，难以满足税收风险管理的需要，影响了综合治税的效果。

三是地方政府部门的招商引资急切心理被利用。一些不法分子利用当地政府急于招商引资，发展本地外向型经济的心理，趁机成立企业从事虚假出口或者虚假供货等非法活动，既骗取政府的各种优惠与补贴（创汇、运费补贴），又骗取国家退税款。

三、骗取出口退税行为的全过程及关键环节

在日常工作中，很多税务干部认为出口退税是专业性强、难以理解的领域，遇到此类问题习惯于绕着走，这种想法不符合客观事实。骗税行为的原理及手段其实简单，骗税的源头是日常征管的漏洞。只要抓住骗税的关键环节，就能切断骗税链条。因为无论骗税分子将骗税环节设计得多么复杂，骗税手法多么隐蔽，要想达到其非法目的，必然要在以下几个环节造假：

（一）虚开增值税专用发票

这是骗取出口退税的源头。无论是利用贸易型还是生产型出口企业骗取出口退税，骗税分子首先会在进货发票上做文章，因为外贸企业可以直接用虚开票申报退税，生产企业可以利用虚开票虚增进项来骗取退税。当然，实际骗税过程往往会被设计的较为复杂。虚开专用发票企业不一定是骗税团伙企业之一，而是在经历多个环节流转，变更货物名称之后最终流入骗税团伙所控制企业。上游企业往往会先从多地取得虚开专用发票作为进项，而后向出口供货企业开具票面真实内容虚假的发票，再由供货企业虚开发票给出口企业，最终达到骗取出口退税的目的。例如，2017年12月大连市破获的瑞意（大连）进出口有限公司和爱尔美（大连）进出口有限公司骗税案中，犯罪嫌疑人就以实际控制的两户企业虚构货物采购业务，于2014年5月至2017年7月期间，接受7户生产企业虚开增值税专用发票455份，涉及金额1.2亿元，税额2037万元。同时，在没有实际出口业务的情况下，利用他人出口报关信息假报出口进而申请出口退税。

（二）假报出口

海关的出口报关单是税务部门审核出口退税的重要法定凭证之一，也是实施骗税的关键一环。骗税分子常采用的造假手段，首先是借货配单。在出口实务中，一些小型出口企业是不具备出口退税资格的，某些中介会在代理这些小企业的出口货物申报时，将其信息转卖给从事骗税的外贸公司，并在出口企业一栏写上具备出口退税资格的骗税企业名称，而后由后者申报，实施骗税。例如上海彩奕实业案，犯罪嫌疑人利用浙江绍兴等地个体经销商向中东地区出口各类面料过程中不需要出口退税的特点，匹配个体经销商的出口货物和单证后，以自营方式报关出口并申请出口退税，涉嫌骗取出口退税近8500万元。其次是虚构出口。如果说借货配单是挪用真实的出口贸易，那么虚构出口就是骗税分子利用海关管理中综合开箱率不高，出口的开箱率更低的管理漏洞，在海关确认离境时租用空集装箱通关，或者直接重复用同批商品出关，后又将商品通过进口或走私入境，或者直接伪造出口报关单实施骗税。如厦门“8.12”出口骗税案，就采取伪造货物购销合同，支付费用购买出口货物报关单涉嫌骗取退税5431万元。最后是以少报多，以次充好。即使真实的出口业务，也会存在骗取出口退税风险。如谎报决定货物退税率的商品代码或通过虚报出口货物数量、价格来人为提高货物的退税率与出口离岸价，进而骗取退税。这种骗税手法最为隐蔽，也最难防范。

（三）虚假结汇

为了虚构完整的资金流，骗税分子往往会通过地下钱庄非法买卖外汇，汇到境外后再由其团伙通过正常渠道结汇给境内骗税团伙企业，以此虚构完整的收汇流程，以达到骗税目的。例如，2017年8月厦门市查处的厦门琪润贸易有限公司骗税案中，该公司在没有真实购进和出口货物的情况下，采取伪造货物买卖合同、虚开增值税专用发票、虚假结汇等方式假报出口，累计向税务机关申报退税8575.95万元。目前外汇管理部门对出口取消了现场逐笔核销，改为非现场总量核查，企业出口收汇情况更是难以掌握。

综上，骗取出口退税手段从原理上看并不复杂，只要能够把死其中一个关口，就能够发现线索，沿着线索就能查实整个案件。但受限于主客观条件，无论是日常管理环节还是海关核查环节都存在漏洞。因此，防止骗取出口退税行为的建议也就必然集中在如何完善制度及技术手段加强管理，以及部门联合建立共治机制上。

四、对策建议

综上，针对当前骗税行为的新特点、新趋势，结合骗税行为屡禁不止的原因，笔者认为仅通过加强出口退税单据审核等传统手段不足以应对当前骗税猖獗的局面。应在查补机审漏洞，完善计算机审核内容，实现以计算机替代人口进行审核的基础上，在以下四方面加以完善。

（一）完善相关法律和税收制度

针对目前骗税案件的典型特征及立法现状，建议提高相关法律效力位阶，加大对虚开增值税专用发票、偷税、骗取出口退税行为的惩处力度，形成对骗税分子的强有力震慑。针对涉嫌出口骗税案件难以查实、难以取证、难以定性的问题，扩大相关法律法规司法解释，增强对骗取出口退税违法行为界定的操作性。为了完善增值税链条，从根本上防范出口退税风险，建议进一步规范增值税优惠制度，取消造成增值税链条断裂的优惠政策，改为其他优惠措施。同时应统一增值税抵扣凭证，扩大纳入农产品增值税进项税额核定扣除试点的范围，防范和打击利用农产品收购发票非法获利的涉税犯罪行为。

（二）发挥“大数据”在治理出口骗税中的基础作用

一是要发挥发票的“数据治税”功能。应大力推行电子发票，实现发票数据实时上传、发票内容全面采集、发票数据逐条比对、税控数据全国集中，构建全国发票信息数据库，建立全国层面的发票风险预警识别系统。通过跟踪发票流向，对交易主体、交易金额进行全程跟踪分析，精准防范和精确打击虚开增值税专用发票等违法犯罪行为。二是提高“大数据”在税务部门各系统中的分析应用。将出口退税审核系统、出口货物税收函调系统、出口退税预警评估系统等纳入金税三期征管系统，与增值税防伪税控系统有效连接，实现征退税信息在全国范围内高速共享。运用大数据运算，科学设置预警指标值，重点监控出口退税异常情况：如体积小、单价高的产品，农产品加工产品，贵金属制品或出口额迅速增长、法人或工人大部分是外省市人口等疑点信息，强化反骗税监测工作。

（三）以征管体制改革为契机形成治理骗税“过滤网”

一是发挥分析部门职能，形成第一道“粗筛网”。由于出口退税业务往往涉及地域较广，在一般省份占比较小，且各出口企业、行业之间可比性较差，建议将全国的分析部门联合组成专门力量，通过全方位分析各系统数据，全方位信息采集、完善企业电子档案，建立全国统一的数据交换、分析平台，形成国家、省、市、县四级全覆盖的涉税监控分析网络。二是以风险管理为导向，形成第二道“加密网”。发挥风险管理部门在退税审核中的作用，推行风险管理导向下的出口退税分类管理制度。跳出以“退税审核”来管理出口退税的思维模式，完善计算机审核内容，查补机审漏洞，实现以计算机替代人工进行出口退税单据的基础审核。同时精确筛选出口退（免）税风险信息，提高风险推送力度，对预警出现的疑点根据出口退（免）税风险的类型和等级对出口企业实施分类管理与服务，采取或加快退税速度或运用评估、稽查手段防控风险，利用大数据技术驱动税收管理的转变。三是探索税警联合的大稽查模式，形成最后的“隔离网”。目前全国税务系统稽查体系的改革已基本到位，要充分发挥这一优势，加强与公安经侦部门的业务交流，充分借助公安部门丰富的侦查经验和技术手段，与经侦人员在线索查找、调查取证等领域开展合作，探索建立一支统一指挥、跨区查案，具有现代化经侦手段，精通税收业务，能和公安部门无缝对接的专业稽查队伍。

（四）建立打虚防骗的社会共治格局

一是充分发挥各部门优势，持续开展跨部门、跨区域专项行动。各地税务部门应按照国家税务总局的相关要求，广泛联系公安、海关、人行及外汇管理部门成立联合行动小组，充分发挥税务部门的专业优势、公安部门的侦查优势、海关部门的情报优势和人民银行的数据优势，对打击骗取出口退税和虚开增值税专用发票专项行动进行联合部署，持续开展跨部门、跨区域专项行动，形成打击涉税违法犯罪行为的合力。二是开拓新思路，探索部门深度合作新领域。税务、海关、人行、外管局可开展部门间深度合作，共同研发管理系统，互学彼此业务，创新合作方法，实现信息数据互通互用。可合作建立全国性数据分析团队，运用多种数据采集分析方法，将各部门、多角度、零散的数据进行归集与整理，建立互利共享的大数据平台，精确识别和共同打击出口骗税行为。三是深度参与社会信用体系建设，重塑全社会税收伦理观。纳税信用是社会信用体系的一个极为重要的组成部分。税务部门要逐步丰富涉税失信黑名单的评价结果应用，推进纳税信用与整个社会诚信体系建设的联动，通过建立联合惩戒机制，增加其失信成本。要加大税法宣传，积极塑造纳税人依法诚信纳税、积极奉献社会的责任感和担当意识，构建以诚信纳税为基本内容的税收伦理观。