财税政策引导农户实施环保农业生产的博弈分析*

◆熊冬洋

内容提要：政府利用财税政策引导农户实施环保农业生产，是从源头上防治农业面源污染的重要举措。这个引导过程其实是政府政策行为选择和农户生产行为选择的一个博弈过程。在构建政府财税政策选择和农户生产行为选择的博弈模型基础上，通过对其纯策略纳什均衡和混合策略纳什均衡解的分析发现：提高对农户环保教育培训实效，适时对农用肥药征收污染产品税，合理确定绿色农业补贴占比和标准，是引导农户实施环保农业生产的重要财税政策措施。

农业生产行为可简单概括为：“农户根据自身条件和面临的外界环境，对土地、化肥、农药、劳动力，以及生产技术等各种农业生产要素作出有利于自身利益最大化的投入组合利用的过程”。农业生产行为不仅决定农业产出水平，也影响农业生态环境。长期以来，一味追求产量的非环保的农业生产行为不仅造成了对农业资源的过度利用，也导致了农业面源污染的过度产出。当前，控制农业面源污染已成为推进我国农村生态文明建设的一项重要任务。但是，农业面源污染的随机性、分散性等特征使得我们很难仿效工业点源污染的末端控制方法对其加以治理，而是必须从导致农业面源污染的农业生产行为这个源头上下功夫，实现农业投入品的减量化、生产过程的清洁化和生产模式的生态化。然而，环保农业生产行为的正外部性和生态环境的公共产品属性，会使环保农业生产行为的自觉提供不足和环保行动中的“免费搭车”现象产生。所以，作为矫正外部性问题和以提供公共产品为主要职责的政府利用财税政策的调控和引导成为必然。

一、财税政策在引导农户实施环保农业生产中的作用

（一）解决农业生产过程中的外部性问题

在新古典经济学看来，一个人应完全承担他的行动所引起的成本或收益。如果存在外部性，一个人的行动所引起的成本或收益就不完全由他自己承担；反过来，他也可能在不行动时承担他人行动引起的成本或收益。这样，就会出现个人行动成本或收益与社会成本或收益的不一致，从而导致社会资源的错配和低效利用。制度的一项重要功能就是减少外部性，通过实现外部性问题内部化来使行为主体的成本或收益尽量与社会成本或收益保持一致，从而增进社会资源配置效率。财税政策作为一种正式制度，是各国政府用以解决农业生产中外部性问题的常用手段，其作用主要表现在以下两个方面。

1.对具有正外部性的农业生产行为进行补偿

农业生态环境属于公共品，其具有很强的正外部性。农户采取环保生产经营方式而使农业生态环境得以改善，在使自己受益的同时，也会给他人带来好处，即存在收益的外溢。这样，农户实施环保生产的私人边际收益就会小于社会边际收益。而且，相对于生产普通农产品的一般农业生产方式而言，生产绿色农产品的环保生产方式的私人投入成本还较高，风险也较大，尤其是对于绿色农业发展整体上还处于初期阶段的我国更是如此。因此，在不能得到外部给予环境经济补偿的情况下，作为理性经济人的农户通常优先选择的是污染性较强的一般农业生产方式而不是环境友好型农业生产方式。而政府可通过直接对采取环保农业生产方式的农户给予适当资金补贴或税收优惠等手段来增加农户实施环保农业生产的收益，从而实现外在收益内在化，促使农户环保生产的私人边际收益与社会边际收益趋于一致，最终带来环保农业生产行为供给和绿色农产品产出的增加。

2.对具有负外部性的农业生产行为进行抑制

与环保农业生产方式相反，一般的农业生产方式具有较强的污染负外部性。负外部性的存在使得农户采取一般生产方式的私人边际成本低于社会边际成本。这样，农户为实现自身利益最大化而按私人边际成本等于私人边际收益确定的产量就会高于按社会边际成本等于社会边际收益确定的促成社会福利最大化的产量，最终导致在增加污染性普通农产品产出水平的同时，也会导致农户对农业生态环境资源的破坏性利用。为矫正这种破坏性的污染性生产行为，政府可通过对这类具有污染性的生产行为征收环境税来增加农户私人生产成本，从而实现污染的外部成本内部化。这时，农户为追求自身利益最大化确定的产量就会回落至按社会福利最大化原则确定的产量水平，从而达到农业生态环境资源的优化配置和利用。因此，农业污染税是政府用以抑制农业污染生产行为，激励农户实施环保农业生产的重要政策工具。

（二）降低农户实施环保农业生产的成本

农户生产行为选择既受外部环境影响，也与内在因素有关。毋庸置疑，要使农户由一般生产方式转向环保生产方式，农户必须要有环保意识，并掌握相关的环保生产知识和技能。农户的生态环保意识越强，对农业生态环境污染问题的严重性，以及农业污染与农户生产行为间的关系等方面的认知越足，对环保生产知识和技能的掌握程度越好，那么其采取环保农业生产方式的意愿和能力就会越强。而政府通过优化财政支出结构，增加环保教育类支出，加大对农户的生态环保理念和知识的传授，以及技能的培训，可以改变农户的生产观念，降低农户进行环保农业生产的成本，从而提高他们采用环保生产的积极性和主动性。

二、财税政策引导农户实施环保农业生产的博弈模型构建

财税政策引导农户实施环保农业生产的过程其实是政府政策行为选择和农户生产行为选择的一个博弈过程。在这一过程中，作为理性的微观经济主体，农户选择何种生产行为主要依据的是不同生产行为最终带来经济收益的多少，尽管也不完全排除对非经济因素的考虑。而财税政策正是政府用以影响农户不同生产行为成本和收益，从而引导农户生产行为选择的一个重要因素。农户会根据政府财税政策力度的大小和其作用方向的不同作出不同的生产行为选择。反过来，政府也会根据农户不同的生产行为反应和政策成本的大小来制定和调整自身的引导政策。

（一）模型的基本假设

1.博弈中的参与人为政府和农户，且两者均为理性人，他们各自根据自身利益最大化进行行动的选择和策略的制定。

2.在博弈过程中，政府的策略选择有“引导”或“不引导”两种。政府选择“引导”，意味着其要对农户的生产行为进行监督检查，且有能力发现并确认农户生产行为是否符合环保要求，同时对不同的生产行为出台相应财税政策进行激励约束；而政府选择“不引导”意味着其不采取任何财税政策手段干预农户生产行为的自我选择。农户生产行为的策略选择也是两种，即“环保” 或“不环保”。

（二）模型的建立

在以上基本假定的基础上，对政府和农户两方的互动博弈进一步作如下假定:

（1）农户在同一土地采用一般生产方式和环保生产方式分别生产普通农产品和绿色农产品的收益分别为R1、R2。因为如果在没有外部政策干预的条件下，农户能够做到采取环保生产绿色农产品获得更多收益的话，作为理性人，其自然会选择环保生产方式，政府政策引导则没必要，所以这里进一步假设R1＞R2。

（2）为了使农户更易选择环保生产方式，政府有必要对农户进行环保生产理念、知识和技术的相关教育和培训，这方面的开支设为E；同时，为了实现农业生产外部性成本和收益的内部化，对监督检查中被确定为不符合环保要求的农户征收一定的污染税，额度为T，而对确定为采取环保生产行为的农户，政府对其给予一定的财政补贴，额度设为S；因接受教育与培训，使得农户采取环保生产较没有接受相关教育培训下的自觉环保生产成本有所下降，从而导致其收益增加的数额设为ΔR；因农户采取环保生产行为而使农业生态环境得以改善而给政府和社会带来的额外福利收益设为R0。

（3）政府选择“引导”花费的监督检查等成本设为C，而选择“不引导”尽管可以节约检查和政策激励成本，但会因农户生产不环保而使农业污染加重，从而导致自身利益和社会福利受损，这个损失设为B。

在上述假设前提下，我们可得出双方在不同策略下的博弈矩阵如下图。

图1 政府和农户的纯策略博弈矩阵

通过对图1进行纯策略纳什均衡分析可知：

（1）对于政府而言，当农户自觉选择“环保”时，其最优选择是“不引导”。当农户选择“不环保”，但T-（C+E+B）＜-B，也即T＜C+E时，则政府的最优选择仍是“不引导”；反过来，如果T＞C+E，则其最优选择是“引导”。显然，农户选择“不环保”时，政府是否选择“引导”要看对农户征收污染税的多少与监督检查和教育培训成本大小的比较。

（2）对于农户来讲，当政府选择“不引导”，或者政府选择“引导”，但R1-T＞R2+S+ΔR，即R1-R2＞S+T+ΔR，也就是政府补贴、征税以及农户因接受环保生产培训而使环保生产成本降低的程度较小，以至于三者的总额低于农户采用传统一般生产方式生产普通农产品较采取环保生产方式生产绿色农产品增加的收益时，农户的最优策略选择都是“不环保”；否则，如果政府选择引导的同时，R1-T＜R2+S+ΔR时，农户的最优策略选择则是“环保”。

（3）综合（1）和（2）不难发现，在满足条件T＜C+E的情况下，存在唯一纯策略纳什均衡解：（不引导，不环保）；在满足条件T＞C+E和R1-T＞R2+S+ΔR的情况下，也存在唯一纯策略纳什均衡解：（引导，不环保）；但在T＞C+E，而R1-T＜R2+S+ΔR时，则不存在纯策略纳什均衡解，这时需要对政府和农户的混合策略纳什均衡进行分析。

图2 政府和农户的混合策略博弈矩阵

这里，设农户选择“环保”的概率为i，则其选择“不环保”的概率就是1-i；设政府选择“引导”的概率为j，则其选择“不引导”的概率就是1-j。那么，在双方的混合策略博弈中，农户的混合策略集为（i,1-i），政府的混合策略集为（j,1-j）。设混合策略下农户的期望收益为Uf，政府的期望收益为Ug，则根据图2可知混合策略下农户和政府的期望收益分别是：

分别求政府期望收益函数对j的偏导和农户期望收益函数对i的偏导，并令∂Ug/∂j=0和∂Uf/∂i=0，则可求得政府和农户的混合策略纳什均衡解为 ：

根据式子i=（T-C-E）/（T+S）可知：农户选择“环保”的概率i与C、E、S均成反比。这是因为对于政府而言，无论是监督检查成本C、还是教育培训成本E，或是环保补贴S，其值越高，都意味着其引导激励成本的上升，从而导致政府引导监管意愿和动力的不足，进而会促使农户“机会主义”倾向的产生和非环保生产行为的选择。而从式子i=1-[（C+E+S）/（T+S）]可知，农户选择“环保”的概率i与政府征收的污染税T成正比。

从式子j=（R1-R2）/（S+T+ΔR）可发现：第一，政府选择引导的概率j与S、T、ΔR都成反比。j与S成反比主要是因为环保补贴S越多，政府的引导激励成本就会越高，财政压力就会越大，从而导致政府引导的意愿不强。j与T成反比表示，随着政府征收污染税的提高，农户选择污染性生产行为的成本就会上升，这样会促使农户的环保意识和环保生产行为选择的自觉性逐渐提高，从而逐渐减少对政府引导的需求；j与ΔR成反比意味着，随着政府教育培训实效的增强，农户选择环保行为的生产成本会下降，从而提高农户选择环保生产行为的意愿和能力，最终也会逐渐降低对政府引导的需求。第二，j与R1-R2成正比，这意味着农户采用非环保生产方式生产普通农产品较采取环保生产方式生产绿色农产品增加的收益越多，农户选择非环保生产行为的倾向就会增大，那么政府干预和引导的必要性也会随之增强；反之亦然。例如，随着人们健康环保意识的增强，市场绿色农产品越发受到消费者青睐，绿色农产品的竞争力会增强，生产绿色农产品的收益就会增加，那么农户采取环保生产方式的积极性也会随之提高，最终会减少后期政府引导的必要。

三、引导农户实施环保农业生产的财税政策建议

（一）提高对农户环保教育培训的实效

从博弈分析不难发现，增强农民教育培训实效是提高农户选择环保生产行为意愿和能力，并最终减少政府干预成本的关键。近年来，随着国家对农民教育培训的重视，农民接受教育培训的种类、项目也不少。但总体而言，针对农户的生态环保教育还较为欠缺。这也是我国农户整体环保意识依然薄弱，环保农业生产技术利用还不很广的原因之一。因此，为引导农户实施环保农业生产，推进农村生态文明建设和农业供给侧结构性改革，必须从量和质两方面确保农户环保教育培训支出的实效。从量的方面讲，政府要继续加大财政对农户环保教育培训的支持力度，要通过农民教育培训支出结构的调整，多层次、多渠道、多方式增加对农户的绿色生产理念的传播、环保政策和生态法律知识的讲授，以及环保农业生产技术的培训。对于需要中央与地方政府共担支出责任的教育培训项目，要视地方财力状况合理确定其配套资金比例，同时要加强这类专项资金使用的监管，避免地方囿于财力配套不到位，或资金挪用、侵占而影响相关项目的实施，从而使更多农户获得环保教育培训的机会。但是，提高对农户环保教育培训的财政支出水平只是引导农户实施环保农业生产的必要条件，而并非充分条件。要使农户会因此而提高环保生产的积极性，必须确保这种教育培训的质量，使得农户会因此而降低环保生产成本，提高经济效益。否则，就会事倍功半，不仅达不到预期效果，而且还会造成财政资金的浪费。为此，必须建立对相关培训机构的严格考评机制，并根据来自培训机构自我评价、农户评价、第三方专业机构评价等多方关于培训机构选址的便利性、师质队伍的专业性、教学模式和方式的易接受性，以及教学内容的实用性等多维度的反馈信息确定考评结果，并以此作为确定对市场化培训主体给予税收优惠和财政补贴多少的依据，从而倒逼培训机构提高培训质量和效果。当然，为了保证对农户环保教育培训质量，增强农户自身学习的主动意识、责任意识，在对培训机构进行考评的同时，也应对培训对象，即农户进行必要考评。现阶段，可以借鉴法国、日本等国关于农业从业资格认证方面的经验，对新型职业农民实行培训考试和认证制度。最后值得一提的是，目前我们很多针对农户的教育培训是采取以点带面的方式推进的，那么在质量和效果的考评和检测中，不能只是停留于点的层面，更要注重其带动面的真正效果。只有这样，才能使此类财政支出政策惠及更多农户。

（二）适时对农用肥药征收污染产品税

环保税收制度是解决生产消费活动所造成的环境污染负外部性问题的常用手段。我国开征不久的环保税是由以前的“排污费”改革而来，根据污染排放者排放大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等应税污染物的排污量进行计征。这就意味着其有效实施必须要对排污者的排污量具有较完全信息。而与工业点源污染不同的是，农业面源污染具有随机性、分散性和不确定性等特征，我们难以或者说无法有效观测到每个农户造成的污染情况。也正因如此，同过去的排污费一样，现行的环保税主要仍是针对具有污染信息较完全，污染地域较集中的工业和城市点源污染。对于农业污染，除了其污染类似于工业点源污染的规模化养殖企业，农业生产过程中化肥、农药等投入品造成的面源污染问题是没有包含在环保税的调控范围内的。农户因生产中化肥、农药的使用应承担的直接污染成本几乎为零。这样，不仅农户的生产污染行为缺乏约束，农业面源污染的治理也缺乏稳定的资金来源。其实，对于存在信息不对称的肥药导致的农业面源污染，国外税收调控的通常做法是对化肥、农药这类具有污染的投入品征收污染产品税类环保税，从而从源头上实现农业要素投入减量化。例如，瑞典、奥地利、比利时、芬兰、挪威、丹麦等国早已开征过化肥税、农药税。目前，我国独立的环保税中没有污染产品税，作为一种替代，部分污染产品税主要包含在现行消费税中。因此，基于现实情况，我们不妨考虑暂将化肥、农药等污染性农用物资纳入现行消费税的征收范围，待条件成熟后，再考虑将其纳入独立环保税的征收范围。这既有利于培养农户的环保意识，促使他们减少农业生产中的化肥、农药施用量，又可促进绿色农用产品的市场需求，进一步促进农用投入品的技术创新和相应的产业结构调整。但应根据我国实际情况来确定，最初的税率设定不宜过高，并要根据肥药污染强度的不同，实施差别化计征。

（三）合理确定绿色农业补贴占比和标准

农业补贴是各国政府用以支持农业发展的常用手段。我国粮食产量的十几年连续增长，农业补贴政策功不可没。但一味以促进农业增产为功能定位的农业补贴政策在保护农业生态环境方面却显得不如人意。甚至有些补贴，如对农药、化肥等的农资综合补贴，在一定程度上还对农户环保生产行为造成了逆向调节，从而加剧了农业面源污染和农业生态环境的破坏。因此，面对当前严峻的农业面源污染形势，我们必须优化农业补贴结构，进行农业补贴政策功能转型，从经济型向经济生态综合型转变。当前，在增加我们常提及的绿色农用物资、农业环保技术、绿色农产品消费等方面补贴的同时，应重点增加农业生态修复和建设投入，以及有利于农业适度规模化经营的补贴，从而促进农业产业模式生态化和生态农业产业化。农业产业化发展不仅会产生规模经济效应，也会因地、肥、药等投入品的高效利用和农业环保技术的易于推广而带来环保效应。而且，农业产业化、规模化还可以在一定程度上将外部性的环境问题进行内化，使得农业环境产权更为明晰，从而增强农户的环境责任。另外，值得注意的是，对于具体的补贴项目而言，绿色农业补贴的标准我们不能一味强调提高，因为这会增加农业补贴的政策成本，最终反而会降低政府，尤其是地方政府执行政策的意愿。当然，补贴标准也不能太低，否则就达不到应有的激励效果。绿色农业补贴标准应根据农用物资的环保效应大小、农业环保技术利用成本不同的发展阶段，以及生态修复建设和农地流转与规模化经营的难易程度等方面的不同实现差异化，做到合理支出，区别对待。既要确保农户因实施环保农业生产经营方式而增加的成本或减少的收益能够得到足够补偿，又要注意政府农业补贴资金的节约和高效利用。