政府投资公用事业项目结算暂估价审计方法

◆杜 虹 黄 丽/ 襄阳市审计局

政府投资公用事业项目从立项审批、勘察设计到投入施工，整个建设的过程时间要求紧，工作量大，标志性建筑物较多。由于造型及功能的特殊，对材料的性能也会有特殊要求，并且复杂结构的设计因时间要求往往在施工图阶段还不能完善,特殊材料价格也一时难以确定。为了推进项目进程，现阶段的做法通常是将这部分未确定的材料价格及尚需深化设计的专业工程费用以暂估价的形式列入招标清单，使项目尽快进入建设阶段。政府投资审计项目中经常会遇到暂估价的情况，如何正确审计其合法性、规范性、合理性呢？我们可以通过以下针对暂估价应采取的规范方式，来确定被审计项目中暂估价是否合法、规范、合理。

一、工程量清单中暂估价规范的处理方式

（一）属于依法必须招标的暂估价项目

招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备、专业工程属于依法必须招标的，应由发承包双方以招标的方式选择供应商或专业分包人，确定材料、工程设备价格或专业工程中标价后，以此取代原暂估价，调整合同价款。

（二）不属于依法必须招标的暂估价项目

招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备不属于依法必须招标的，应由承包人按照合同约定采购，经发包人确认质量、价格后取代暂估价，调整合同价款。若合同中无具体约定，招标人应在充分调查市场的基础上通过有效的询价方式确定暂估价项目中材料、工程设备的标准、档次和价格等内容，也可委托当地造价管理部门出具相关价格标准。此确定价格的方式需深入细致，否则容易导致暂估价项目的价格与实际偏差过大，甚至导致工程投资失控。

招标工程量清单中给定暂估价的专业工程不属于依法必须招标的，应当根据清单计价规范中的要求确定，即：投标工程量清单中有适用于专业工程项目的，应采用该项目的单价；投标工程量清单中没有适用但有类似于专业工程项目的，可在合理范围内参照类似项目的单价；投标工程量清单中没有适用也没有类似于专业工程项目的，应由承包人根据变更工程资料、计量规则和计价办法、工程造价管理机构发布的信息价格和承包人报价浮动率提出专业工程的单价。

（三）项目依法必须招标的界定

国家发改委于2018年6月1日发布了第16号令，对必须进行招标的工程项目进行了新的规定。因此必须进行招标的工程建设项目招标范围和规模标准规定根据工程项目实施的时间不同，2018 年 6 月 1 日前执行国家计委第3 号令相关内容，2018 年6 月1 日以后的项目执行国家发改委第16号令相关内容。

二、暂估价若需再次招标，招标人的合理确定方式

具体到谁来作为招标人，分两种情况来定。

（一）材料、工程设备暂估价再次招标情况

依法必须招标的材料、工程设备暂估价，依据《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发展和改革委员会、建设部等七部委27 号令）第五条规定：“以暂估价形式包括在总承包范围内的货物达到国家规定规模标准的，应当由总承包中标人和工程建设项目招标人共同依法组织招标”。实践中，总承包中标人和工程建设项目招标人共同作为招标人的做法很受欢迎，但是，却与现行法规所提倡的责任主体一元化的施工总承包理念不相吻合，因为招标的最后，是中标人与总承包人和建设项目业主共同签订合同，合同关系的线条不清晰，不便于合同履行。

恰当的做法是仍由总承包中标人作为招标人，采购合同应当由总承包人签订，这样工程的质量、安全和工期的责任主体是一元化的，均归于总承包人。所谓的“共同招标”，可以通过建设项目招标人对这类招标活动的参与、决策和控制的途径来体现。实践中能够约束总承包人的最佳途径就是通过合同约定，具体约定中应体现以下原则：一是建设项目招标人应对体现招标目的和招标要求的文件（包括招标文件、评标标准和方法等）进行审批，招标的项目经建设项目招标人审批并加盖法人印章后才能生效；二是建设项目招标人可以派代表进入评标委员会参与评标，否则中标结果对建设项目招标人没有约束力；三是建设项目招标人有权控制再次招标项目的工程款的拨付及工程的验收。

虽然总承包人作为暂估价项目招标人责任主体与主合同可以达到一元化，但审计人员应注意加强核查由总承包人组织的暂估价招标项目中围标、串标等现象，防止总承包单位指使投标单位围标，然后再与暂估价标的物供应商签订“阴阳合同”以谋取非法利益。

（二）专业工程暂估价再次招标情况

除合同另有约定外，承包人不参加投标的专业工程再次招标，应由承包人作为招标人，但拟定的招标文件、评标工作、评标结果应报送发包人批准，且与组织招标工作有关的费用应当被认为已经包括在承包人的签约合同价（投标总报价）中。

承包人参加投标的专业工程再次招标，应由发包人作为招标人，与组织招标工作有关的费用由发包人承担。同等条件下，应优先选择承包人中标。

三、招标时暂估价的控制价确定方式

对于暂估价需要实施招标的项目，总承包主合同中应明确招标的组织形式、流程、甲乙双方的权利和义务；如果项目实施跟踪审计，要明确跟踪审计对暂估价项目有审计实施方案；在签订的施工总承包合同中，应明确暂估价计价依据、价款支付方式、结算价款调整办法等详细内容。如果在总承包合同中上述内容均已明确，暂估价在招标时只需依据合同约定进行正常的控制价编制即可。

由于此类公共设施项目的特殊情况，往往因为各种原因造成合同仅以简单的框架形式签订，很多项目还是费率招标，合同内容里几乎都未明确暂估价部分应执行的计价标准，不便于实际操作，控制价难以确定，招标无法顺利进行，可建议甲乙双方依法依规协商签订补充协议，以此来解决因合同不完善的原因造成暂估价的控制价难以确定的问题。

四、结算中暂估价的确定

（一）已招标的情况

如果暂估价依据总承包合同中明确的方式进行了招投标，则结算时应以中标价为结算基础，据实结算。

（二）未招标的情况

依法应该招标却未实施招标的暂估价项目，原则上属于违法行为，审计人员应广泛查阅项目建设过程资料，核清责任主体，必要时可移交相关部门处理。

已完成的含暂估价的项目若经验收合格，虽然未执行招投标程序、结算的方式不明确，但仍要采取合规方式确定结算中暂估价的价格，此时可参照本文第一条“工程量清单中暂估价规范的处理方式”中，不属于招标范围的暂估价项目确定价格的方式来确定结算时的暂估价。