新时代国家审计功能研究

◆焦跃华 郭枚香/ 中南财经政法大学 李斐/ 审计署郑州特派办

国家审计的功能是指国家审计所具有的潜在的可以发挥出来的效能或作用。研究国家审计的功能时，有几个相互联系而又容易混淆的概念，如功能与职能，功能与作用等。为了叙述的方便，本文在下列语境下使用这些概念。

功能是指特定主体所具备的可资利用的效能。这种效能具有潜在性，可以发挥出来加以利用。功能发挥出来，表现为作用。对于特定的主体，功能是相对稳定的，其是否起作用，以及起作用的大小，取决于对其功能的发挥和利用程度。功能不加以发挥利用，也就起不到作用。由于功能和作用的这种关系，许多时候对功能和作用未作严格的区分。与功能相关的是职能。对于一个管理系统，其在履责过程中被指定要发挥出来的功能，称为职能。功能是划定职能的基础，职能是对功能发挥作用的边界的限定。功能作为特定主体所具备的可资利用的效能，是原生态的。职能是由法规制度授权或其上级管理者通过指令加以确定的。在国家审计相关理论研究中，功能多用于国家审计，职能或职责多用于国家审计机关。国家审计的功能由多重因素和力量决定。最主要的影响和决定因素是国家审计的本质、国家的意志、权变因素。不同国度和不同历史时期的国家审计，其功能有共性，也有差异性。究其原因，是决定国家审计功能的三大因素的性质的不同。

随着中国特色社会主义进入新时代，作为党和国家监督体系重要组成部分的国家审计，将承担越来越多的使命，发挥越来越重要的作用。在此背景下，进一步系统探讨新时代国家审计的功能，有助于更好地发挥国家审计的作用，有助于促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，更好地推动国家审计事业的发展。

根据现有的研究成果、法规制度和中央的相关规定，以及习近平总书记的有关讲话精神，新时代国家审计的基本功能可以概括为监督功能、治理功能、预警功能三个方面。

一、监督功能

国家审计的监督功能得到普遍认同。无论是法规制度层面还是理论研究层面，对国家审计的监督功能的认同高度一致。到目前为止，对国家审计监督功能的理解也非常一致，即经济监督功能。审计的监督功能主要作用于经济领域，这是传统审计理论的主流观点。

由于新时代中国特色社会主义建设处于不同的历史方位，具有新的治国理政方略，新时代国家审计的监督功能也在发生变化，其监督功能也演化为经济监督功能、权力运行监督功能、政治监督功能。

（一）经济监督功能。国家审计的经济监督功能是指对公共资金、国有资源、财政财务收支等的真实性、合法性、效益性进行监督的功能。经济监督功能是国家审计与生俱来的最基本、最稳定的功能，是国家审计的立足之本。失去经济监督功能，审计就不能称其为审计。《中华人民共和国审计法实施条例》第二条规定，“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”这是对国家审计的法律解释，显然是将审计监督的功能界定为经济监督。《中国国家审计学》（胡泽君主编）也持相同的观点，明确指出“国家审计的基本功能是经济监督”。

（二）权力运行监督功能。权力运行监督功能是指对行使公共权力的规范性、合法性进行监督的功能。在国家治理和公共权力配置中，权力的运行需要约束，需要有对权力运行的监督约束机制。从国家意志层面看，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，完善决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的行政运行机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。

权力运行监督通过两种方式展现。第一种方式是在审计的经济监督过程中展现。就是在对公共资金、国有资源、财政财务收支等的真实性、合法性、效益性进行监督的过程中实现对权力的监督。财政财务收支活动的背后是权力的运行。财政财务收支不真实、不合法，必定是背后的权力运行不规范。事实上，经济监督和权力运行监督是一个行为过程的两个方面。国家审计的经济监督功能，是就审计监督内容而言的，而权力运行监督则是相对于审计对象而言的。国家审计的监督对象都拥有公共权力，都行使着公共权力。

国家审计监督从审计内容上看，是经济监督；从审计对象上看，是权力运行监督。

权力运行监督展现的第二种方式是直接对特定权力主体行使权力的恰当性、规范性进行审计监督，也就是直接审计权力的运行情况。我国普遍实行并日益强化的党政主要领导干部和国有企事业领导人员经济责任审计、自然资源资产离任审计、重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计等，是国家审计权力运行监督功能的实现方式。

需要说明的是，国家审计的权力运行监督功能主要体现在经济活动领域。对于国家而言，权力运行是广泛的，对权力运行的制约和监督也是多重的。党和国家监督体系的各组成部分，党内监督、人大监督、民主监督、行政监督等，都会以各种不同的方式实现对权力运行的监督。国家审计对权力运行的监督主要集中于经济活动中的权力运行，而不是宽泛的权力运行。

国家审计对权力运行的制约作用已经得到普遍认同，但对国家审计的权力运行监督功能的探讨研究似不充分。在新时代，将原来蕴藏于经济监督功能之中的权力运行监督功能独立出来，作为国家审计监督功能中的一项独立的功能，条件已经成熟，而且十分必要。

（三）政治监督功能。一般意义上的政治监督内容十分宽泛，包括政治立场、政治原则、令行禁止等诸多方面，这显然超越了审计的职责范围。国家审计的政治监督功能是指结合经济监督、权力运行监督以及其他专项监督，对审计对象贯彻落实党中央的重大决策部署情况、为政清廉情况、依法施政情况、民众情怀等进行评价的功能。

到目前为止，国家审计的政治监督功能，在实践中还没有充分发挥出来，理论探讨上几乎还没有涉及。但其作为一种潜在的能力，没有使用出来不等于不存在。

国家审计的政治监督功能有发挥作用的现实基础。无论是财政财务收支审计，还是经济责任审计，亦或重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，基本上会涉及到被审计单位与经济活动相关的各主要方面。根据审计掌握的情况，可以对为政者的令行禁止情况、遵守法纪情况、清正廉洁情况、民众情怀等做出评价，实现政治监督。这也是将政治监督寓于经济监督、权力运行监督。

国家审计的政治监督功能不仅在理论上成立，在实践中也得到充分验证。如同习近平总书记所评价的，审计机关在党的十八大以来，为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设等作出了重要贡献。

新时代国家审计作为党的监督体系组成部分，必然要在党和国家监督体系中更好发挥作用。国家审计在党的监督体系中，更多发挥的是政治监督作用。

二、治理功能

国家审计的治理功能，是指在国家治理中通过管理与协同，参与国家事务管理的功能。治理的本义包含统治与领导、管理两个层面。管理之义更适合微观层面。管理是指对管理对象行使指挥、协调、控制、监督等方面的权力。管理功能不是指对内部的管理。任何一个单位、组织和系统内部都存在管理，都有内部管理权。管理功能不是指这种内部管理，而是指对外管理权，对他方进行管理。严格上讲，监督也属于管理，由于已经将国家审计监督功能独立出来，这里所讲的管理功能，是指监督以外的管理功能。

到目前为止，国家审计尚未对审计对象行使真正意义上的诸如指挥、协调、控制等方面的管理权，其独立的管理功能似不存在。法律规定没有赋予审计这种管理职能。按照《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）规定，国家审计行使的权利主要有四项：一是监督权，审计机关对相关政府部门、国家的企业事业单位等的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。我们已经把监督功能从管理功能中独立出来。二是报告权，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。三是建议权，审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。四是处置权，审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。《审计法》规定的可以区别情况采取处理措施的情形包括：（1）责令限期缴纳应当上缴的款项；（2）责令限期退还被侵占的国有资产；（3）责令限期退还违法所得；（4）责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理；（5）其他处理措施。《审计法》所规定国家审计的这些权限，不属于我们所讲的管理权。当然，法律是可以修改的。适应新时代国家审计发展的需要，在适当时机对《审计法》进行修改也是可能的。

国家审计存在协同治理功能。国家治理的现代化，有赖于国家治理体系中的各组成部分之间的相互协同。在党和国家监督体系内，审计监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督之间存在高度的协同关系，这种协同关系在新时代有进一步强化趋势。国家审计与党和政府，与政府行政部门之间，也存在高度的协同。国家审计在促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推动全面深化改革、促进依法治国、推进廉政建设方面所做的重大贡献，就是协同治理的结果，是国家审计协同治理功能的体现。

新时代国家审计的治理功能主要表现在纠偏、问责、制约、协同四个方面。

（一）纠偏整改。在审计过程中发现的违法违纪违规行为，予以揭示、制止，责令整改；对贯彻落实中央重大决策部署不力的，要求改正。这些都是审计的纠偏功能，也是“治已病”的体现。

（二）追责问责。在审计过程中发现的违法违纪违规行为，不正确履行经济责任的情况，不执行或不正确贯彻落实中央重大决策部署，除了纠偏以外，还要根据具体情况提请、移交给有关方面进行追责问责。这种追责问责不由国家审计直接进行，但由国家审计提请移交，是比较典型的协同功能。追责问责是“治已病、防未病”的具体措施之一。通过追责问责，改正已经发生的错误，实现“治已病”；通过追责问责，提高对法规制度的敬畏心，强化法纪意识，促使权力规范运行，起到预防警示作用，达到“治未病”目的。

（三）权力制约。审计通过对审计对象财政财务收支的真实性、合法性、收益性，对重大决策的科学性、合法性等等进行评价、纠偏、问责，实现对权力运行制约。

（四）协同治理。国家审计的协同治理功能已经述及，不再重复。

我们将纠偏整改、追责问责、权力制约、协同治理等方面的功能，综合概括为国家审计的治理功能。综合来看，国家审计的治理功能客观存在，有些功能在实务中已经发挥作用。但到目前为止，国家审计治理功能发挥作用的程度有限，将其职能化的程度还不够。出现这种情况，有探讨不深、认知不够的原因，也有国家治理体系中权力配置的考量。功能的存在与功能的发挥总是存在差距的。有理由相信，新时代国家审计的治理功能将会更多地得到发挥。

三、预警功能

国家审计的预警功能是指对经济运行中的重大风险、系统性隐患、体制机制中存在的重大缺陷等予以揭示、发出警报的功能。保障国民经济和社会健康发展，促进经济高质量发展，与国家审计预警功能的发挥密切相关。

微观层面“黑天鹅”之类的事件和“灰犀牛”之类的风险容易得到揭示。国家审计每年针对被审计单位的风险隐患，提出了大量的审计建议，这是审计预警功能在微观层面的具体体现。

在宏观层面发挥国家审计的预警功能则要复杂得多。由于我国的审计大多数情况下是按照行政区域分级次、分单个审计对象分别进行的，这种审计模式对揭示特定的单个审计对象的风险比较直接。而要上升到宏观层面，揭示经济运行中的重大风险、系统性隐患、体制机制中存在的重大缺陷等，则需要对分散的、众多单项的审计结果进行系统性分析和集成。系统性的风险必然会包含在众多单个审计对象和审计项目中，通过对众多单个审计对象和审计项目的情况进行分析，必然可以发现系统性风险的端倪。从可能性上，是可以做到对系统性风险等的揭示和预警。

新时代国家审计的预警功能可以从两个途径得到发挥。途径之一是对大量的具体的审计结果进行系统性的综合分析。按照应审尽审、凡审必严，实现审计全覆盖的要求，公共资金、国有资产、公共资源，审计对象的经济活动、财政财务收支都在国家审计监督范围之列，都要接受审计。这些审计的结果涵盖了经济的各方面、各层面，为系统性的综合分析提供了广泛而真实的资料来源。通过对审计结果和审计掌握的相关资料进行进一步的综合分析，可以发现重大风险、系统性隐患、体制机制中的重大缺陷等。现代信息技术为这种综合分析提供了技术支撑，大规模的综合分析变得可能。随着更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用的要求得到进一步落实，国家审计的预警功能的作用会更多地发挥出来。途径之二是有针对性地在全国或地方进行专项审计和专项审计调查，以揭示特定地区、特定领域的特定风险等。这种模式已经较为多见。按照构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的构想，这种途径更容易被采用。总之，国家审计的预警功能在宏观、微观两个层面都存在。从现实需要看，新时代国家审计的预警功能发挥作用的潜力还很大，必然会得到进一步的发挥。

本文将新时代国家审计的基本功能概况为监督功能、治理功能和预警功能三个方面。除此之外，国家审计还具有其他一些功能，如鉴证功能等。国家审计具有客观独立公正的特点，对公共经济资源的管理使用情况、对财政财务收支的真实性合法性等可以发表独立意见，客观上可以发挥鉴证功能。但这些功能不是设立国家审计制度的根由，其作用空间比较狭小。对于此类功能，本文没有将其列入国家审计的基本功能。