基层审计推动农村公共服务的职能作用探析

◆刘锡平/ 吉林省安图县审计局

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。党的十九大作出实施乡村振兴战略的部署，从顶层设计了乡村振兴战略规划，提出并细化了农业农村工作的各项目标措施，把增加农村公共服务供给作为乡村振兴的重要内容予以明确。在今明两年的全面建成小康社会的决胜期，中央在部署农业农村工作时，再次明确要求扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，农村公共服务已经成为决定农民获得感幸福感的前置要素。基层审计机关直面农业农村工作，如何推动优化农村公共服务供给，需要充分发挥审计的职能作用。

一、优化农村公共服务需要强化审计监督

（一）持续投入农村基础设施。农村基础设施是农村公共服务的基本要素和重要基础，也是乡村振兴的基本条件和农村社会事业发展的重要依托。在农村基础设施建设中，针对保障和改善民生，将重点建设农村饮水、乡村道路、村路硬化、农网改造、农村物流、现代能源、信息技术等基础设施。在农村基础设施建设中，公共财政投入起着主导和支撑作用，为提高农村美好生活保障水平，维护农民现实利益，国家将持续对农村基础设施进行投入，以推进乡村振兴。在农村基础设施建设中，从项目到资金涉及多头管理，建设项目能否达到设计水平、发挥应有效益、明确管护责任、形成长效机制，直接关系到农村公共服务补短板问题。由此，农村公共基础设施建设，不仅农民群众关心关切，而且需要基层审计机关从维护农民利益的角度强化审计监督。

（二）明确发展重点放在农村。在新时代，党和国家明确要求要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系。在乡村振兴战略规划中，国家明确要求继续把社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系、推动城乡基本公共服务均等化。基于国家的规划和部署，各级公共财政将持续加大对以公共服务体系为主的农村社会事业的投入，让农民在公共服务上对改革成果普惠共享。在公共财政投入中，既要改善公共服务条件，保障体现财政投入的社会效益，又要确保农民获得优质公共服务，实现城乡均等化的目标。因此，在乡村振兴中，农民既关心现实利益的获得感，又关切在公共服务中的应有实惠。实施审计监督的目的，就是推动农村公共服务的政策决策落实落地，普惠农民。

（三）农村保障投入日趋扩张。生活富裕是乡村振兴的目标之一，为了使农民过上美好生活，不仅集中人力、财力、物力实施脱贫攻坚，而且多措并举加强农村社会保障体系建设。各级财政不断加大对农村社会保障的投入，在精准扶贫的同时，加大了产业扶贫力度；不断提高农村最低生活补助标准；社会养老标准不断调整提高；农村基本医疗和特大疾病救助标准也逐步提标扩补；农村防灾救灾和危房改造国家也投入大量资金补贴等。国家投入大量资金建设农村社会保障体系，直接面对的是农民个体，关乎着农民最直接最现实的利益，也是农民群众最关心关切的实际问题，是影响农村稳定和乡村振兴的现实问题。因此，基层审计在推动农村公共服务中质量提升，就要着眼和着力国家保障政策的落实，推动保障改善民生。

二、基层审计在农村公共服务中的职能定位

（一）推动实现资金效益预期。在持续向农业农村的公共资金投入中，尤其是农村公共服务的投入，突出特征就是社会效益。资金投入达不到效益预期，甚至发生违法违规问题，将直接影响农业农村的发展。因此，基层审计服务农业农村发展，推动农村公共部门优质服务，首要的作用就是推动实现公共财政资金使用效益的预期。要通过实施审计监督、推动地方政府落实国家政策、执行乡村振兴战略规划的同时，在公共财政资金使用上坚持效益优先和问题导向，确保公共资金在农业农村优先发展和保障改善民生中的作用最大化，保证审计监督成效。

（二）推动强化资金绩效管理。农业农村的财政投入，一般纳入各级财政预算，按照国家行政法规要求，预算资金需要实行绩效管理，硬化预算绩效管理约束，坚持绩效评估和结果导向，确保财政投入符合总体设计和全面推进。但是，较大比重的农业农村投入是上级财政预算和拨付的，需要基层在管理使用中保障其预算绩效。因此，基层审计发挥职能作用，推动强化资金绩效管理已成为重要的坐标点。要通过审计监督，推动相关部门在预算资金管理使用上坚持绩效意识和结果导向，做到资金在管理使用上科学规范、公开透明、权责对等、约束有力。

（三）推动维护发展农民利益。国家实施乡村振兴战略和农业农村优先发展，坚持把生活富裕作为根本，目标就是不断扩宽农民增收渠道，全面改善农村生产生活条件，促进社会公平正义，全力增进农民福祉，让广大农民走上共同富裕的道路。党和国家决策部署的出发点和落脚点，就是维护好发展好广大农民最关心最现实的利益。政策落实的缺位与不到位、管理失控或责任担当不足等，都将直接或间接损害到农民利益，失却政府公信力。因此，基层审计应推动农村公共服务优化，尤其要推动维护发展农民现实利益。要通过审计监督，促使相关部门坚持农民利益至上，规范服务行为，提高服务供给产品质量，让农村群众有更多实实在在的获得感、幸福感和安全感。

三、结合实际，探索农业农村审计规律

（一）坚持常态审计。当前，扶贫脱贫进入攻坚阶段，乡村振兴和优先发展农业农村将成为长期的历史任务，美丽乡村更需要更多的优质公共服务产品。支撑这一建设基础的，是公共财政持续和扩增的投入，这一趋势占据了基层审计任务和内容的最大比重。因此，审计监督从上级决策部署到基层的计划组织，都要充分考虑农业农村对审计服务的需求，把农业农村这一国家政策措施和民生资金及项目纳入常态审计，并探索形成与社会需求相适应的审计规律，以推动党和国家的政策和决策在农村得到有效落实，确保农业农村优先发展。

（二）突出重点审计。乡村振兴所有投入都是财政预算的重要资金，在审计监督上既需要全面覆盖，也需要突出重点，确保审计效能。因此，无论是上级统一部署，还是基层审计制定计划，都要依据项目进展情况，区分轻重缓急和社会关注程度，重点组织好农业农村发展中财政资金的审计监督。在重点审计中，尤其要突出审计的重点内容，把着眼点和着力点放在政策落实、项目决策、绩效管理、预算执行、绩效目标、项目评估、经济责任履行等方面。要通过重点审计、客观公正揭示分析问题，为地方政府和相关部门推进农业农村工作及农村公共服务提供科学依据。

（三）推行组合审计。目前有的基层审计机关存在传统审计偏重、专业技能偏弱、创新人才偏少的问题，直接制约着涉农审计的影响力和公信力。为提高审计或成果的客观公正性，推动提升农村公共服务产品质量，亟需从客观出发，从横向和纵向上推行组合审计。在组合审计上，可由上级审计机关统一组织，采用上下组合、易地组合等方式，对重点项目、重点资金实施重点审计，以利于重点揭示和反映问题。也可由基层审计机关视其需要，在内部统筹资源组合审计的同时，开展横向组合审计。一方面，与纪检监察、财政、司法等具有监督职能的部门组合，形成监督合力，提高公正性和权威性。另一方面可与相关部门的专业人员组合，解决专业技能不足问题，提高审计效率和效果，以利于推动审计整改。