助残政策落实的问题与解决途径探析

“十三五”以来，为加快残疾人小康进程，地方各级积极贯彻落实党中央、国务院对残疾人事业发展的重要部署，结合地方实际相继出台一系列帮助残疾人共建共享全面小康社会的助残政策措施，涉及托底保障、教育、康复、就业、创业、培训等各方面，发展目标是让广大残疾人住有所居、病有所医、老有所养、学有所教、劳有所得、难有所助，过上幸福美好的生活。笔者结合近期开展的助残政策落实情况调研工作，对现行助残政策措施进行了梳理，同时对政策执行落实过程中存在的一些难点和突出问题进行分析，希望能引起相关职能部门的重视。

一、现行助残政策项目和助残资金的构成与来源

目前现行残疾人政策项目主要涉及残疾人社会保障、康复服务、就业创业三大类。落实残疾人社会保障的项目有：困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴、残疾人托养补贴、残疾学生和特困残疾人家庭子女学费补助等。落实残疾人康复服务的项目有：0～6岁残疾儿童康复训练补贴、低保家庭精神残疾人服药补贴、肢体残疾人社区康复训练补贴、贫困精神病人住院补贴、残疾人辅具适配服务项目补贴、精神障碍患者康复机构（阳光驿站）建设补贴等。落实残疾人就业创业的项目有：灵活就业残疾人社保补贴、残疾人公益岗（残疾人就业援助岗）补助、扶持农村贫困残疾人家庭发展种养殖补贴、超比例安置残疾人就业奖励等。

助残资金主要来源有：一是残疾人就业保障金（以下简称“残保金”），主要用于保障残疾人生活、职业康复、就业创业等方面；二是残疾人事业财政专项资金，主要用于残疾儿童康复项目；三是各级残联部门预算安排的各类助残活动项目支出。

笔者的调研结果表明：通过制度保障、资金支持、政策落实等多项举措，困难残疾人基本状况得到逐步改善、残疾人基本公共服务体系初步建立，残疾人社会保障逐步完善。

二、助残政策落实中存在的主要问题

一是在助残资金管理使用方面存在残保金预算管理粗放，预算编制不完整；职能部门审核不严，对残疾人服务对象财政补贴发放不规范，存在向已死亡人员、非持证残疾人、不符合政策人员发放补贴及重复发放的情况；向助残服务机构拨付资金不规范，存在多拨和超范围拨付资金；助残项目专项资金计划执行偏低，部分资金沉淀未发挥效益；公办残疾人托养院财务管理薄弱，托养经费打入个人银行账户列收列支等情况。

二是在残疾人托养政策方面存在部分政策尚未落实，少数基层街道阳光家园残疾人日间照料未开展，个别地方集中寄宿型托养项目建设未开展，导致日间照料、机构托养等托养政策未执行；个别地方未落实托养残疾人意外伤害保险，没为辖区托养残疾人购买保险；少数区个别超年龄范围人员享受托养服务和补贴；少数偏远地方未购买机构服务，直接将居家服务费用发放给个人等问题。

三是在残疾人康复服务政策落实方面存在少数低保家庭残疾儿童未足额享受儿童康复训练补贴；部分残疾人领取辅具不符合辅助器具配置类别发放要求；部分街道未设立社区（村）康复服务小组，康复辅具适配评估缺乏专业人员支持等问题。

四是在残疾人就业服务方面存在扩大残疾人家庭养殖政策扶持范围拨付补贴资金，残疾人就业援助安置不规范（如对同一残疾人重复安置公益岗位，超过退休年龄安置岗位等），部分残疾人未能充分享受到免费就业培训的优惠政策等问题。

五是在职能部门管理方面存在职能部门考核流于形式，未严格按照下达目标任务进行考核，少数地方部分康复项目任务未开展完成；残疾人康复救助项目定点机构未按规定取得相关资质；少数残联部门基础工作薄弱，残疾人信息系统信息质量差，数据错误率高，康复辅具未及时发放，档案不全，不能有效满足残疾人需求，财务管理薄弱，助残资金管理使用存在风险等问题。

三、主要原因分析

一是信息化建设工作滞后，管理手段落后。同一地方残疾人的基本状态、补贴发放的信息较为封闭，未实现共享，残疾人跨地区申领补贴、重复发放的情况时有发生。同时除了中国残联提供的办证系统，只有少数地区自行开发残疾人数据信息系统，部分地区对残疾人服务补贴对象仍采取手工录入、电子表格保存的形式，无法与其他部门实现信息共享。

二是残联人员编制较少，各项工作依托街道、社区人员开展。少数区街未将残联作为独立机构运行。目前助残政策较多、政策性强，相当一部分数量社区因人设岗，工作人员对政策理解、熟悉程度不足，素质参差不齐，社区专干对辖区残疾人生存状态没有及时掌握，没有及时向残联部门反馈和更新信息。

三是少数残联部门管理粗放，考核责任不明晰，任务目标执行缺乏刚性。残联助残事项需要多部门配合实施，但部门间条块分割，部分项目任务难以高质量开展，职能部门对部分项目的考核流于形式。基层残联机构对基础工作重视不够、审核不严，纸质档案和台账记录不一致，对残疾人康复服务需求开展筛查摸底不准，辅具发放少有各级残联的现场监管和监督，康复辅具管理未建立库存台账，实际完成数与计划目标数偏差较大，部分资金未发挥效益。

四、完善助残政策落实的主要途径

一是加强助残资金管理，确保残保金专款专用。结合残保金征收管理使用改革和助残政策项目考核目标要求，严格规范残保金预算管理和使用用途。通过认真落实将残疾人就业保障金纳入地方一般公共预算统筹安排政策的要求，细化助残资金支出计划，严格规范残保金主要用于支持残疾人就业和保障残疾人生活的支出内容，严格落实各级残联所属残疾人就业服务机构工作经费财政预算保障，强化所在区域残疾人事业发展目标任务考核监督。

二是完善和细化政策制度建设，健全托养康复机构人、财、物管理规范性制度。残联部门应积极与财政部门商论，尽快制定适于托养康复机构的财务管理办法，出台阳光家园运行补贴标准，规范托养康复机构资产与财务管理；加快阳光家园建设实施进度，迅速启动未开展项目；加强托养康复项目后续跟踪和资金管理，提高助残资金使用效益；明确公办托养机构人员合理报酬构成以及经费来源渠道，探索引进专业社工组织管理制度。

三是建立区域残疾人统一信息数据系统，提高服务准确性和规范性。加强残疾人事业的信息化建设，建立地市级数据平台，健全和完善残疾人社会保障和公共服务信息共享机制，实现残疾人民生资金补贴项目管理和残联业务办理流程的信息化、动态化和数字化，为基层残联开展各项工作研究提供信息化支撑，提高残疾人服务工作的及时性。

四是规范政府购买服务程序，大力培育和发展助残社会组织。建立以残疾人康复、托养、护理等服务为重点的政府购买服务指导目录；大力培育和发展助残社会组织，实现助残公共服务提供主体和方式的多元化；加强购买服务资金监管和监督评估制度，加大对服务提供全过程的跟踪监管以及对服务成果的检查验收，并将考核结果作为确定服务主体的依据之一，保证质量和效果。

五是加强对助残工作人员的教育培训力度，切实提升残联部门“代表、服务、管理”能力。加强各级残联部门人员和残疾人工作者的培训力度，提升政策和业务能力，加大对街道社区相关人员的操作实务及职业操守等方面的培训力度，使助残工作人员能较好地适应政府公共管理和助残政策执行的客观需要，提升服务水平。