适应新形势 把握新要求全面拓展财政审计广度和深度
2019-02-19
一、围绕中心,统筹推进,财政审计工作成绩突出
近年来,湖北省各级审计机关根据省审计厅统一部署,围绕推动重大政策落实、加强财政预算管理和推进审计全覆盖,统筹协调,全面攻坚,各级财政审计工作取得明显成效。
(一)着力推动重大政策措施贯彻落实,促进提高发展质量和效益
近几年,各地按照厅党组部署,始终把促进重大政策措施落实作为财政审计工作重中之重,紧密围绕十九大报告确定的三大攻坚任务,省委、省政府工作中心和审计署工作安排,先后组织开展了防范化解政府债务风险、供给侧结构性改革、重大项目落地、补短板项目实施、减税降费、“放管服”改革等重大政策措施落实跟踪审计,取得了丰硕的成果。审计揭示反映了项目实施进度不到位、项目任务未完成、专项资金闲置等突出问题,先后促进各地加快实施重点项目,收回闲置资金,加快专项资金拨付,及时停征已取消的行政事业性收费项目,清退收缴违规收取的资金。各级审计机关向省委、省政府和市县各级党委政府报送专报,并得到了各级党委政府领导的批示。
(二)全力推进全覆盖审计,进一步深化预算执行监督
2016年底,省厅部署财政审计全覆盖工作,要求2017、2018、2019三年,全省省、市、县三级要实现对部门预算执行审计全覆盖。从这两年的推进情况来看,全省各级审计机关认真落实省厅指导意见,加大以市带县工作力度,统筹市县两级力量,积极推进部门预算执行审计全覆盖,审计的部门覆盖面和审计效果显著提升,预算执行审计的深度不断拓展。一方面更加重视预算编制和资金分配审计,持续关注财政存量、转移支付资金管理、专项资金整合等方面的内容,查处专项转移支付制度不完善、设立不规范、分配不合规、整合不到位等问题,全省审计共促进盘活沉淀资金219亿元,统筹整合专项资金365亿元。另一方面更加重视预算执行情况,关注预算资金使用、部门账户设置和“三公”经费管理等内容,查处预算编制不完整、不规范,隐瞒转移财政收入、违规改变用途等各类违规及损失浪费问题624亿元,促进各级部门单位严格落实中央八项规定精神,规范预算执行管理,强化预算刚性约束。
(三)严肃查处重大违纪违法问题,推动管理体制机制不断完善
2017年以来,全省财政审计共移送各类违纪违规问题线索126条,涉案金额45.65亿元,向纪检监察、司法机关移送处理224人。在组织重大政策措施落实跟踪审计中,各级监察机关对315人进行了追责。省领导先后50多次对审计上报的情况作出批示,要求进一步优化财政财务管理制度和机制,地方政府和相关部门围绕加强本区域、本系统财政财务收支管理,共修订完善制度办法170余项。
(四)积极服务人大监督,努力提升审计质量和水平
近年来,各级审计机关积极适应形势变化,努力提升工作质量,主动服务人大监督。一是积极提升审计工作报告质量。各级审计工作报告坚持全面、客观、详实地反映政策跟踪、财政管理、预算执行、重点项目和资金等审计情况,积极提升审计工作报告的系统性、宏观性,得到了人大代表的好评,连续三年在省人大组织的满意度测评中评为“满意”。二是积极加大审计发现问题整改督办力度,优化整改工作机制,推进各级部门单位自觉、及时整改存在的问题。三是积极服务人大开展预算联网监督。加强对财政预算执行情况的动态分析和动态预警,构建向各级人大定期推送预算联网审计结果的工作机制,为人大预算审查监督工作提供高质量服务,得到省人大的高度评价。
二、当前面临的新形势和新要求
十九大以来,随着各项改革向纵深推进,财政审计面临着一系列新形势、新变化,对我们提出了新的要求。
(一)审计服务党委、人大的要求更高
1.审计管理体制不断优化,进一步加强了党对审计工作的领导。2018年以来,随着新一轮机构改革的推开,各级党委相继成立了审计委员会,进一步加强党对审计工作的直接领导,这是建国以来首次。在中央审计委员会第一次会议上,习近平总书记强调:审计机关要树立“四个意识”,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚决维护党中央权威和集中统一领导,落实党中央对审计工作的部署要求;要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度,加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度。我们必须在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚决维护党中央权威和集中统一领导,落实党中央对审计工作的部署要求,积极推动党中央的各项政策贯彻落实。
2.人大监督不断深入,对审计提供有效服务提出了更高的要求。人大审查监督工作持续强化。2017年以来,党中央连续下发了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(中发〔2017〕33号)、《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》(中办发〔2018〕15号)、《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》等多个文件,加强了人大对预算的监督力度,也对审计服务人大监督提出了明确要求。各级审计机关的审计监督重点内容和重点项目要征求本级人大常委会预算工作委员会等工作机构的意见建议;应加大对专项资金绩效和政策执行的审计监督力度,并向本级人大常委会报告;及时将联网审计分析结果向人大报告,为人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。
3.追责问责机制不断完善,对审计质量提出了新的要求。相关部门对存在问题全面开展追责问责是对审计结果的重视,审计结果运用的力度越大,对审计质量的要求就越高。一旦审计程序存在瑕疵、证据链存在缺失,在追责过程中将会面临非常被动的局面,甚至会大大降低审计的可信度。审计报告、审计底稿以及相关证据链要完整,一定是开门审计,审计发现问题的认定一定要跟当地党委政府充分沟通,形成大家都能够接受的意见,这个过程难度可能较大,但是通过这个过程形成的结论是更能够经得起检验的。
4.合规性问题不断减少,倒逼调整审计思路和内容。随着反腐力度持续增强,各部门单位在财政财务管理和执行八项规定方面越来越严格、越来越规范,“三公经费”逐年下降,各项经费开支严之又严,部门合规性问题也逐年减少。这就要求我们调整审计思路和内容,密切关注热点、焦点,拓展审计深度和广度,提高财政审计的宏观性、政策性、效益性,进一步树立绩效理念,揭示制度性机制性问题,为党委和政府提供有价值的决策依据。
(二)审计任务和内容更加全面
1.国家重大政策落实情况跟踪审计任务将更加重要。国家重大政策落实情况跟踪审计是当前审计机关的一项重点任务,在新一轮改革中,很可能将以法定的形式明确为审计机关的一项法定职责。这是从法律层面对审计边界和审计定位的一个较大调整,财政审计将从原来主要聚焦预算执行调整为预算执行和政策执行两个方面并重。
2.财政改革步伐加大,对审计及时跟进提出了新要求。一是全面实施绩效管理。2018年9月,中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,该文件的下发具有里程碑意义,标志着财政将从投入型预算转向绩效型预算,同时也标志着财政审计重点将从以往以合规性审查为主转变为以绩效审查为主。二是完善转移支付制度。近年来财政部按照党中央和国务院的部署,在科学界定各级财政事权和支出责任的基础上,以建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系为目标,出台了一系列转移支付总体框架制度和基础制度,对专项资金的设立、分配、管理、使用作出了规定。我们应积极关注转移支付政策的调整,及时调整审计思路,推动相关制度落实,并在审计过程中注重发现和揭示这些制度存在的不足,推动相关问题及时纠正。三是加强政府债务管理。政府债务是当前防范和化解重大风险问题的重中之重,党中央要求各地积极防范化解地方政府隐性债务风险,构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制,明确各级政府对本级债务负责,增强财政可持续性;同时要求地方政府一律采取发行政府债券方式规范举债,强化地方政府债务预算管理和限额管理。
3.审计监督全覆盖的要求。在中央审计委员会第一次会议上,习近平总书记强调,要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。十八大以来,党中央和国务院《关于实行审计全覆盖的实施意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等系列文件都对审计全覆盖提出了要求,推进审计全覆盖将是今后持续探索深化的重要工作。
(三)审计方式出现根本性的变化
1.大数据审计成为必然的趋势。2018年全国审计机关集中整训动员会上,胡泽君审计长强调:“要着力强化大数据审计思维、增强大数据审计能力,为实现审计全覆盖提供强大支撑”。我省财政审计运用大数据方法有一定经验,省厅部门预算执行全覆盖审计运用大数据的做法在审计署得到高度肯定,并向全国推广,成为全国同行学习的典范。但是,从胡泽君审计长的重视程度和审计署对大数据审计的推广力度来看,审计署现在是全力推,是迫在眉捷,而且步伐很快,我们一定要跟上审计署的节奏和步伐。
2.打“总体战”的组织方式成为新常态。政策落实涉及系统的、综合的各项改革措施,需要对不同行业、不同领域的相关工作开展审计监督,这也决定了政策跟踪审计在组织方式上必须做好统筹引领、整合审计力量,打“总体战”。
三、奋发有为,新时代财政审计有新作为
2019年的财政审计工作,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕省委、省政府工作中心,坚持“把握总体、突出重点、揭示问题、促进改革、提高绩效、维护安全”的财政审计工作思路,着力建立“整体联动、运行高效”的财政审计工作协调机制,聚焦“三大攻坚战”等重大政策措施贯彻落实,聚焦规范预算管理和财政资金使用绩效,全力扩大审计监督覆盖面,营造健康有序的发展环境,服务和推进湖北高质量发展。
(一)围绕中心,扎实做好政策跟踪审计
1.主动谋划,找准政策跟踪审计重点。要深入思考、主动谋划、围绕中心、突出重点,全面提高政策跟踪审计的宏观性、政策性、时效性。每年党中央、国务院、省市县各级党委政府作出的重大决策很多,我们不可能全面撒网、平均用力,应该抓住重点安排审计。一是要密切关注各级党委政府的年度工作重点。善于从各级政府工作报告、经济工作会议等全年工作计划中抓住当前党委政府的工作中心。党委政府关心什么,政策跟踪审计就审什么;党委政府的工作中心走向哪里,政策跟踪审计就服务到哪里。二是密切关注各级党委政府的决策要求。通过认真梳理文件精神,掌握应对形势变化作出的重大决策部署,及时跟进,推动各项措施全面落实。三是密切关注上级审计机关下达的政策跟踪审计指导意见,落实跟踪审计统一部署,进一步提高政策跟踪的完整性、一致性,提升跟踪审计的整体质量和效果。深化政策跟踪审计的关键是聚焦再聚焦,一旦找准要点,就要聚焦核心内容,集中投入力量,把相关问题查透,原因分清,建议提实。
2.做好“结合”文章,进一步拓展政策执行审计深度。要全面树立“一盘棋”的思想,坚持计划和方案引领,做好统筹协调。将政策跟踪涉及的内容和重点与预算执行审计、领导干部经济责任审计、重大项目投资审计、民生资金审计、金融审计、企业审计等行业审计有机结合起来,围绕改革要求,突出宏观性和政策性。实施过程中密切关注行业审计的进展,及时统筹审计成果运用,全方位多角度反映政策措施落实情况,促进扶贫攻坚、生态环境保护、防范化解政府债务风险、新旧动能转换、产业结构调整、改善民生和重大项目实施等政策落实、落地。
(二)服务改革,着力加强财政预算收支管理审计
党中央下发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》,省委和审计署相继出台了贯彻落实这两个文件的实施意见,明确了今后一段时期财政预算收支管理审计的重点和要求。
1.着力加强对支出预算总量与结构的审计。关注中期财政规划与战略发展规划、党委政府决策的衔接情况,三年滚动财政规划对年度预算的约束和年度预算对支出的约束情况,财政支出结构的调整优化情况,促进解决财政支出结构固化、重点支出缺乏保障等问题,提高财政资金配置效率。
2.着力加强对重点支出与重大投资项目的审计。关注重点支出和重大投资项目的政策依据、支出标准、绩效目标、保障机制等情况,着力解决扶贫、民生改善、科技创新等领域重大投资项目进展缓慢、绩效不高等问题,积极发挥重大项目支出对经济发展的引领和带动作用。
3.着力加强对部门预算执行的审计。关注部门预算编制的完整性,项目支出预算与支出政策衔接匹配情况,促进项目支出聚焦重大改革、重要政策。
4.着力加强对财政转移支付的审计。关注财政事权和支出责任划分改革进展、转移支付结构和规模变动、专项转移支付清理整合、转移支付预算执行和政策实施情况,着力解决专项转移支付项目多、交叉重复、管理不到位,专项转移支付资金下达慢、资金效益不高等问题。
5.着力加强对政府债务、国库和专户资金管理的审计。配合财政部门核查地方政府全口径债务数据,揭示地方政府债务风险,推动建立健全全口径债务统计监测制度;重点关注国库和专户资金管理情况,揭示资金结存和国库现金管理中存在的风险隐患,提高财政资金管理的效益性和安全性。
(三)转变思路,全面开展绩效审计
2018年9月,中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》,明确力争用3至5年时间,即中央部门和省级层面到2020年底,市县层面到2022年底,要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,做到“花钱必问效、无效必问责”。这是党中央、国务院作出的重大战略部署,是政府治理和预算管理的深刻变革。这项财政改革对财政审计提出了更高的要求,要求我们转变审计思路,创新审计理念,全面开展绩效审计。
1.转变审计思路,从以合规性为主的审计转向以绩效为主的审计。针对当前财政财务收支中合规性问题越来越少,预算实施不到位、预算目标未实现造成预算资金大量结存等导致预算绩效不高的问题大量存在的现实情况,要迅速转变审计思路,从合规性审计的经验方法中跳出来,积极了解和学习预算绩效的特征,并在实践中积极开展绩效审计。
2.创新审计理念,重点关注政府职能履行和业务完成情况,推动政府效能提升。紧密结合预算资金使用和职能职责履行,同步关注资金流和业务流,审查各级各部门工作目标的完成情况,客观评价预算的经济性、效率性和效果性,促进各部门“用好钱、办好事”,推动政府各部门提升工作效能。
3.从预算编制源头着手,推动完善预算绩效体系建设。针对绩效评价指标和目标不合理、不科学等问题,从源头关注部门支出绩效目标设定、实现过程及评价结果运用情况,跟踪预算执行和相关业务完成情况和实现的效果,将项目预算安排与项目绩效挂钩,推动部门不断优化项目设置和合理制定绩效目标,促进绩效目标管理与预算安排有机结合。
(四)创新方法,注重质量,全力推进财政审计全覆盖
1.消除监督盲区,全力推动财政审计全覆盖。要积极扩大审计深度和广度,监督内容和对象上实现“四个拓展”。一是审计内容向全口径预算拓展,全面关注公共财政预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支和社保基金收支执行情况。二是将审计范围向预算执行两端拓展,更加关注预算编制和资金使用效益。三是审计对象向二三级单位拓展,将二三级预算单位和学校、医院等全面纳入经常性监督范围,消除审计盲区。四是将专项资金审计向纵深推进,关注资金使用末梢中存在的损失浪费等倾向性问题,堵塞管理漏洞。通过“四个拓展”,实现对预算的全口径、全过程、全范围审计全覆盖,推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。
2.发挥大数据优势,助力全覆盖审计。为解决当前大数据审计中存在的数据采集不全面、数据运用不足、上下级财政对接不够,难以形成横向到边、纵向到底的财政审计格局,我们要完善大数据财政审计方法,着重做好以下几个方面的工作。一是不断拓展数据采集范围。下大决心、下大力气,全面采集多行业、多部门、多种类的财政财务及业务数据,为大数据审计打下基础。二是吃透嚼烂采集的数据。通过邀请被审计单位讲解培训、到兄弟市县交流学习、到上级审计机关学习、集中业务骨干开展攻关等方式,把采集的数据真正变成自己能够理解和灵活运用的数据。三是着力加强审计经验与计算机技术的结合力度,充分调动审计业务人员和计算机技术人员的积极性,加大对审计思路的转换力度,丰富计算机审计方法,不断为全覆盖审计提供强有力的保障。四是积极开展财政联网审计。完善联网审计计算机分析方法体系,提高监督时效性和全面性。
3.严控审计质量,审计结论要经得起检验。审计质量是审计工作的“生命线”,各级审计机关要有清醒的认识。一是要开门审计。要与被审计单位充分沟通,认真倾听反馈意见,剖析问题产生的原因。落实好“三个区分开来”,正确处理依法审计与实事求是的关系,慎重对待改革发展中出现的新情况新问题,支持、保护改革发展。对涉及红线的问题要坚持原则严肃查处,不涉及红线的问题要分析原因、客观评判、审慎处理。二是要审深查透。对于挤占挪用等违纪违规问题不能浅尝则止,一定要向前查一步,查透资金的最终去向,分清可能存在的违法违纪主体责任,加大责任追究力度。三是法规运用时限要准确。近几年,各项财经法规制度的修订速度在加快,审计时一定要与被审计单位沟通,掌握最准确的法规,既不能用新规定来约束旧的行为,也不能用旧的法规约束新的行为。四是评价一定要慎重,只对我们审计过的内容开展评价。
4.坚持成果导向,积极发挥全覆盖审计的建设性作用。一是树立以成果为导向的意识。将成果意识贯穿于项目谋划、数据分析、实施开展、情况汇总的全过程,始终围绕主题主线揭示典型性、倾向性、突出性问题,不断提高审计监督的全面性和实效性,提升审计的层次和水平。二是加强问题整改督办。坚持查处问题和整改督办并重,通过整改督办,扩大审计成果转化力度,压实整改责任,强化整改实效,推动体制机制建设,积极营造健康有序的经济发展环境和秩序。三是加大综合分析和信息反馈力度。针对审计发现的典型性、倾向性问题,从宏观层面、制度上、机制上研究分析这些新情况和新问题,深入剖析产生问题的原因及其危害,从改善宏观调控、推动改革发展等方面提出有价值的建议,及时形成专报信息,积极服务党委政府宏观决策和人大监督。
(五)敢于担当,廉洁从审,树立审计良好形象
习近平总书记强调,审计干部要“以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信”,要“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”。这是总书记对审计干部提出的新要求。
1.以审计精神立身,敢于担当,做信念坚定的审计人。审计实践中坚持“以审计精神立身”,就是要依法用好审计权力,敢于监督、善于监督。一是提高政治站位,强化“四个意识”,在思想和行动上始终与党中央保持一致,不折不扣地落实党中央的决策部署。二是审计人员信仰法律、崇尚法治,严格依照法定权限、程序履职,坚持原则,不辱使命,履职尽责。三是要实事求是,有审计担当,在坚持原则的基础上,严格落实“三个区分开来”精神,对照《审计工作围绕中心更好服务改革发展的指导意见》,坚持客观审慎地评判、定性和处理审计发现的问题,支持改革发展中的先行先试、大胆探索行为。
2.以创新立业,加强学习,做业务精通的审计人。审计监督是特殊的经济监督,具有较强的专业性和综合性。审计工作既需要精通审计、会计理论知识和方法,也要熟悉国家相关政策、法律、法规,熟练应用计算机,掌握新的审计手段等,并且要求审计人员不断扩充自己的知识领域,及时更新知识,加强经验积累,努力提升自身的理论和实践水平。
3.以自身建设立信,干净干事,做清正廉洁的审计人。各级审计机关无论是领导干部还是普通干部,都处在执纪执法的第一线,一言一行、一举一动都在人民群众的关注之下,要坚决做到严守政治纪律、保密纪律,特别是遵守廉洁纪律,严格执行审计“八不准”和“四个严禁”,严格落实审计组经费自理的相关规定,主动接受被审计单位和群众的监督,切实做到廉洁从审,维护良好审计形象,努力打造政治强、业务精、作风优、纪律严的审计铁军。
在新的历史时期,新形势对财政审计工作提出了新任务、新使命。处在伟大的新时代,财政审计人员要增强“四个意识”,坚定“四个自信”,提高政治站位,在促进政策落实和服务财政改革中勇于担当、拼搏进取,为服务湖北高质量发展做出新的更大的贡献。