公共体育场（馆）委托管理激励机制研究

陈元欣，姬 庆，周 彪

公共体育场（馆）［以下简称“场（馆）”］推进“所有权归国有，经营权属于公司”的经营权改革是近年来全面深化场（馆）管理体制改革的重要内容。2016年，国家发展改革委和国家体育总局联合出台的《“十三五”公共体育普及工程实施方案》提出，鼓励采取委托管理等方式，运用竞争择优机制选定各类专业化的社会组织或企业运营场（馆）。从实践来看，委托管理确实在盘活场（馆）资产，释放场（馆）活力，提高公共服务水平和综合运营效能等方面起到了积极作用，但由于委托方和运营商两者之间存在信息不对称、权责不对等、委托代理目标不一致等多方面原因，导致场（馆）委托管理的效果难以预期，存在运营商运营行为难以控制、公共服务质量难以保障等问题，亟需建立对运营商的有效激励机制，促使运营商行为符合委托方的利益，实现激励相容和场（馆）效益最大化的目标，避免委托管理风险。可以说，激励机制设计关系到委托管理的成败。本文以委托代理理论为基础，分析我国场（馆）委托管理理关系中激励机制的现状与问题，通过构建委托管理激励机制模型，提出最优激励机制设计，结合欧美场（馆）较为成熟的经验，提出优化场（馆）委托管理激励机制设计的对策建议。

1 基于委托代理关系的场（馆）运营理论分析

1.1 场（馆）委托管理关系分析

委托代理理论（P-A理论）是信息经济学中用于研究在非对称信息下实现最优交易契约的经典理论，认为只要存在私人信息，就有委托代理关系，其核心应用是设计一种合理的激励机制，给代理人提供各种激励和动力，使代理人能按照委托人的预期目标努力工作，使委托人与代理人在相互博弈的过程中实现“双赢”（刘银国，2007；王宝成，2005）。在委托代理理论框架下，就场（馆）委托人和运营商（代理人）所面临的风险分担、利益分享与运营商努力水平之间的关系进行分析，通过设计最优激励机制，根据可观测的信息奖惩代理运营商，以激励其选择对委托人最有利的行动（张维迎，1996）403-404，从而实现双方利益最大化的目标。

1.2 场（馆）激励机制优化的必要性

1.2.1 委托人与运营商之间信息不对称

如果在委托管理关系确定之前的招投标阶段发生信息不对称，潜在场（馆）运营商会隐藏负面信息，使委托人难以筛选出优秀的场（馆）运营商，由此产生逆向选择风险；如果在委托管理关系确定后的场（馆）委托管理阶段发生，运营商通过隐藏行动，使委托人难以获得有效信息评估运营商的经营行为和运营成效，最终获得较低的委托效益。信息经济学把这两种风险分别称之为“逆向选择”和“道德风险”（让-雅克·拉丰 等，2002；骆品亮，2006）。这两种风险的存在迫使委托人不断优化激励机制设计，通过满足运营商的利益使其放弃隐藏信息和行动的行为，提高信息的透明度，便于委托人据实监督运营商的经营动态。

1.2.2 委托人与运营商的目标函数不一致

运营商承接场（馆）委托管理的目的在于获得综合收益，包括经济收益（经营利润、委托人补贴等）和社会效益（如社会认可、品牌价值等），其中以经济效益为主。而委托人的目的在于获得扣除运营商收益后的剩余收益，如场（馆）综合运营水平得以提升，群众享受多元化、高水平的公共体育服务，场（馆）国有资产得以保值增值，委托人社会公信力得以提升等。但由于信息不对称，委托人难以通过有效信息观察运营商的运营行为，就必须通过激励手段影响运营商做出符合委托人利益的行动。目标不一致条件下实现最优激励机制至少需要满足两个条件：参与约束（IR）和激励相容约束（IC）（张维迎，2014）。所谓参与约束，是指运营商代理此场（馆）的期望收益要大于他不代理时得到的最大期望收益。对运营商而言，代理运营场馆的收益肯定更多，这足够提高各类运营商的积极性（刘波 等，2009），因此，参与约束可视为已经实现。激励相容约束是指由于信息不对称，委托人利益实现只能通过运营商利益最大化实现。这两个基本条件为场（馆）委托管理激励机制设计提供了优化途径。

1.2.3 委托人与运营商责任不对等

根据委托合同性质分析，我国场（馆）的委托管理双方权利义务与《中华人民共和国合同法》中规定的委托合同双方权利义务有所不同，其更接近于委托承包／租赁、政府特许经营或政府购买服务。由于委托方一般是体育部门或国资部门，代表行政权力，委托范围也依赖于政府放权程度，在场（馆）领域政府行政垄断尚未有效改善的情况下，致使委托代理双方权利地位天然不对等（杨风华，2008）。同时，在委托合同的权利义务设计上，大量存在政府利益优先、承担上级政府指令性任务的义务和因不可抗力等因素导致合同解除的政府免责规定等不对称的特殊条款，凸显了“行政优益权”的主导地位，坐实了委托人与运营商之间责任的不对等。因此，有学者认为，政府发包的委托管理合同有明显的行政合同特征（胡敏洁，2016；李昂 等，2017）。这些不对等的权责条款设计提高了运营商的运营风险，弱化了激励效果。更严重的是，如果运营商承担责任的能力有限，严重时会出现运营商逃避责任的跑路现象、退出阶段的恶性经营等后果，过剩责任则转嫁回委托方，严重损害委托人利益。

2 国内场（馆）委托管理激励机制主要模式

Holmstrom等（1987）认为，将代理人的报酬与可观察的指标挂钩，使代理人在追求自身利益最大化的动机支配下，选择符合委托人利益的行动。因此，薪酬设计是激励机制的核心内容。

根据课题组对国内95个委托管理场（馆）的招投标文件和委托管理合同的研究，结合对深圳湾体育中心、深圳大运中心、武汉体育中心、武汉光谷网球中心等10余座场（馆）的深入调研，认为各地对于运营商的激励机制设计在具体表现形式上存在较大差异，整体上可归纳为5种模式。为便于后续的模型分析，假设运营商的收入函数是线性的：其中，是运营商收入中的固定部分，是可观察的场（馆）年度总收益，是场（馆）总收益中对运营商的奖励比例，即激励系数。因此，场（馆）运营商收益模式可转化成收入函数中对的不同取值分析。

2.1 固定工资模式

该模式表示运营商按照合同约定获得固定的劳动报酬，且收益与运营效益无关，即当此类模式在场（馆）服务外包的物业管理模式中较为常见，如武汉体育中心物业外包和苏州工业园区体育场（馆）物业服务委托等。物业委托管理后，物业公司每年获得固定工资，只负责基础的物业服务和对外经营的前台管理，不参与后台运营，使得物业公司对场（馆）经营毫不关心。因此，此类模式只适合于场（馆）基础服务的外包。

2.2 “委托承包”或“委托租赁”模式

该模式表示运营商只需要缴纳一定的资产使用费或管理费，即可拥有运营期内的全部剩余收益，并承担所有的运营成本，自负盈亏。我国中小型公共体育场（馆）或全民健身中心较多的采用此类模式，如大冶市体育公园、潜江市体育中心等。可用公式表达为：当时，在个别案例中，委托人免收资产使用费如天门体育中心、兴国县体育公园等委托管理项目。这种模式实质上是将原本由委托人享受的剩余索取权转移到了运营商，使运营商成为了利润最大化的追求者和受益者，其最大优势在于实现了经济效益激励最大化，能够充分调动运营商市场运营的积极性，多劳多得，少劳亏本；但最大的弊端也在于此，拥有剩余索取权的运营商往往会过度追求自身经济效益，忽略社会效益，造成场（馆）过度市场化运营和公共服务缺失，最终容易偏离委托人的委托初衷和目的。

委托承包制模式还有一种管理费逐年递增的类型，运营商收益函数可写成：其中，x表示管理费每年递增的程度，n为委托第n年。此类模式应用也较为广泛，如宁波游泳健身中心（2004年）、南京市栖霞区全民健身中心等。此类模式给运营商经营产生了一定压力，进一步激发运营商市场化运营的积极性，这就要求委托人一定要设计好运营商的权利义务和管理费递增比例，否则，容易造成运营商对场（馆）的掠夺式经营。

2.3 “委托＋补贴”或“委托＋购买”模式

此模式表示运营商除获得全部运营收益外，还可获得委托人固定补贴或购买服务费用，在我国应用最为广泛。有些是委托期均可享受运营补贴，如武汉体育中心（每年2 000 万无①数据来源：根据课题组实地调研中获得的相关信息。文中数据若未特别说明，均来源于课题组实地调研获取的相关数据。）、武汉光谷网球中心（仅2016 年下半年超过800 万元）、海安体育中心（10年共3 200万元）；另一部分是在一定年限内可享受运营补贴，如深圳大运中心由佳兆业集团获得40年运营期，可享受5年每年不超过3 000万元的补贴；深圳湾体育中心由华润集团获得50年运营期，可享受10年每年2 000万元的补贴。此类补贴或购买类似于PPP模式中政府可行性缺口补助或运营管理费的形式，如黄石奥体中心PPP项目中，运营商广州爱奇体育可获得12年总额超过1.1亿元的可行性缺口补贴。该模式用公式可表达为：当时这种模式是考虑到我国场（馆）整体较低的收益率和高昂的运营成本，委托人为吸引专业运营商，以运营补贴的方式降低运营商运营成本，达到激励的目的。委托人的初衷也是为了让运营商提供更多优质的公共体育服务，补贴相当于弥补因提供公共体育服务而减少的经营收益，以提高运营商供给公益服务的积极性。

此模式的弊端在于：1）与委托承包制模式一样，剩余索取权被转移至运营商，运营商获得场（馆）全部收益，存在过度经营风险；2）运营商除了获得场（馆）全部收入外，每年还有大量补贴收益，甚至部分委托人还替运营商承担场（馆）运营成本、维修费用等，这等同于运营兜底，一旦运营商运营收益难以弥补运营成本或委托设计中公共服务内容不完善且绩效考核难以实施，使补贴远高于运营损失，运营商将会怠于努力运营，难以形成有效激励，导致经济与社会效益双损失；3）此类模式的激励效果成败在于科学计算年度补贴额和补贴期限，如果补贴过多，期限过长，运营商长期收益大于短期收益，反而降低运营商的运营压力和市场竞争力，同样降低了其努力程度，不利于实现最优激励；4）部分场（馆）委托给国资部门时更像是资产管理委托，而非运营委托，对经济效益和社会效益均是原则性约定，无硬性约束，降低了补贴的激励效果。

2.4 “先补贴后付费”模式

此类模式考虑到场（馆）运营的长期性，设置补贴期和回报期两个委托阶段，运营商收益函数满足：

此外，部分场（馆）设计了补贴期－发展期－回报期三阶段的激励模式，收益函数为：

2.5 “基本费用＋绩效费用”的佣金模式

该模式中运营商所取得的运营收入全部归委托人所有，运营商从中获得佣金收入，而佣金由基本费用和绩效费用两部分构成。基本费用是固定的，与经营效益无关；绩效费用则根据运营商的运营结果依据一定绩效考核办法来确定，是对运营效益超额部分的提成，公式为：当该模式将运营商利益与场（馆）委托人利益紧密结合，产生“同进退、共患难”的激励效果，在美国和我国台湾地区被广泛使用。遗憾的是，该模式在我国大陆地区应用较少，洪山区文体中心游泳馆委托案例是为数不多的代表。在该项目中，洪山区文体中心运营商只有当运营收入超过700万元、成本支出不超过收入的37.8%，以及利润达到183万元时才能获得252万元基本管理费，当利润超过183万元时才能获得税后50%超额利润作为奖励。通过对比可以看出，洪山区文体中心游泳馆项目的激励条件设置较为苛刻，更多的从收支比、净收益等经济效益上给予薪酬激励，而域外场（馆）还综合考虑了赛事活动、产业引导等综合效益，更有利于实现委托人收益最大化。因此，“基本费用＋绩效费用”模式需从合理确定激励系数、综合考察激励因素等方面进行综合考虑。另外，该模式的应用对于场（馆）运营情况尤其是财务信息的统计要求较高，在当前“互联网+”时代，场（馆）运营的一切数据可以通过智慧场（馆）管理系统予以实现，有利于委托人对运营商的运营绩效进行评价。

3 国内场（馆）委托管理激励机制存在的主要问题

3.1 激励强度过大，容易导致过度经营

激励强度过大是国内场（馆）普遍存在的问题。这是导致场（馆）运营过度市场化的重要因素（陈元欣 等，2014）。根据运营商收入函数：委托人通过控制的取值来调控运营商对场（馆）总收入的占有量，部分则为委托人的收益剩余。然而，在我国应用最广泛的“委托承包”“委托＋补贴”“先补贴后付费”等模式有一个共同的特点这表示场（馆）运营收入全部归运营商所有，剩余索取权反转。在委托管理中，运营商被赋予较大经营自主权，委托人允许其扩大经营项目和服务范围，支持开展市场经营行为，这彻底激发了运营商的逐利动机，在自负盈亏的前提下更期望于实现经济效益最大化，如果委托合同中对运营商经营范围、经营内容、监管方式、惩戒措施等设计不合理或有所疏忽，极易导致运营商经营失控，引发过度经营。

3.2 部分激励机制设计过多聚焦于经济效益

场（馆）管理体制改革的核心目标是提高场（馆）公共服务能力和综合运营效率（陈元欣 等，2015a），国家体育总局出台的《体育场（馆）管理办法》《大型体育场（馆）运营管理综合评价体系》等政策也多次强调场（馆）运营效益包括社会效益和经济效益等多类指标，因此，场（馆）激励机制设计应聚焦于综合效益。但从查阅的近20份场（馆）委托管理合同文本来看，绝大多数合同仅将场（馆）经济效益与运营商绩效挂钩，或要求实现一定收入时才能发放服务费，或直接要求运营商上交管理费、租金，或设定逐年递增的经营创收指标等，这种以经济效益为主的激励手段必然导致运营商更关注于场（馆）经营开发，忽视公共服务。而反观场（馆）公共服务内容条款，部分合同仅做了原则性的约定，尤其是公共体育服务的项目、内容、时间、价格与质量等核心内容大量缺失，致使对于场（馆）的考核也流于形式，最直观的后果是大量出现场（馆）“黄金时段”收费、“垃圾时段”免费，举办的群众性活动更多的是企业类活动等现象，这是公共服务在制度设计上的先天缺陷，也是委托人核心目标的自我放弃，背离了场（馆）委托管理初衷，这是当前我国场（馆）委托管理激励机制设计中存在的最主要问题。

3.3 部分国企委托场（馆）激励机制形同虚设

国内有相当部分的场（馆）委托给国有资产管理部门下的国有场（馆）管理企业，其中绝大部分是为运营管理场（馆）而新成立的，受国资委的直接管理以及体育部门的业务管理。此类企业名义上签署了委托管理协议，要求建立现代企业制度、实行企业化管理，企业享有经营自主权。但在管理上实行带有事业单位特征的国企管理制度：领导层具有行政级别；人事上执行国企用工编制制度；财务上严格实行预算管理，收支两条线；运营上每年签订目标责任书，场（馆）管理企业每年需完成目标责任等，将场（馆）管理企业按照行政事业单位进行管理，并未建立起完善的企业治理制度。尽管委托协议中通过设立自负盈亏、赋予经营自主权等激励措施，但束手束脚的管理制度使激励机制大打折扣，特别是收支两条线的财务制度，使场（馆）管理企业重回了事业场（馆）干多干少一个样的老路。同时，场（馆）受国资委直接管理，体育部门管理权限极大弱化，委托协议中对资产管理激励大于公共服务激励，造成场（馆）公共体育服务职能难以有效发挥。

3.4 委托期限呈两极化趋势

信息经济学者认为，如果代理人预测到委托人以他过去的业绩作为“标准”进行评价，并以此提出更高“标准”时，其工作积极性会下降，这被称之为“棘轮效应”（张维迎，1996）456-463，而通过签订长期合同可从长期经营效益上遏制道德风险和解决棘轮效应。合同期限也是激励机制设计的重要内容之一，国内相关政策对场（馆）委托管理的期限也有相对明确的要求，原则上不超过8年，但国内场（馆）委托期限呈两极化趋势，难以发挥激励机制作用。根据课题组调查统计，发现除PPP模式（49家）的场（馆）普遍采用15年以上的服务期外，其他46家采用委托管理和管理合同方式的场（馆）委托期呈两极化分布，其中，5年及以下运营期的有24家，10年及以上的有19家，6～9年的仅有3家。委托期限过短不利于吸引优质运营商，也会增加运营商的短期行为风险，使其更倾向于掠夺式经营策略，投入严重不足，怠于维护保养，加速场（馆）损坏进程。若委托期限过长，则不利于对在位运营商产生竞争压力，容易产生运营惰性，且造成事实上的垄断地位，不利于公共体育服务的供给。

3.5 垄断运营导致激励效果不佳

在委托管理过程中，由于委托人发包、监管、评价机制的不完善以及为了满足部门利益需要，部分委托人通过授权垄断等方式，授予运营商市场垄断地位，实质上是与意向运营商“合谋”，进行权力寻租（余佶，2016）。主要表现有：1）委托人出于保护当地国有资产或不信任外来运营商的“私利”，与当地国有资产管理部门“合谋”，在招投标设计中故意设置带有明显倾向性的招标条款，便于国资公司中标；2）为了获得规模效益，降低管理成本，委托人将区域内全部场（馆）委托给同一运营商，造成市场垄断。全部委托给国资公司的，成为政府垄断，如各地创建的体育产业集团；全部委托给社会机构的，成为私人垄断，如中部某市一次性将全市20个社区文体中心委托给一家企业。组织中的串谋行为对激励机制造成的扭曲是导致经济组织效率低下的一个重要原因，场（馆）运营垄断地位的确立短期内会获得规模经济、垄断利润，但长期来看会导致等客上门、市场竞争力下降、长期成本提高、未来规模不经济等风险，激励效果不佳。

4 场（馆）委托代理模型构建与最优激励分析

4.1 基本假设与模型建立

假设一：场（馆）委托人关心的是场（馆）的利润水平（社会效益与经济效益的总和），而场（馆）利润水平不仅与运营商努力程度有关，还受到一些不确定因素的影响。

假设二：k是用来衡量运营商努力对收益贡献的大小，即运营商每增加一单位努力，总收益增加的量，亦称运营商的边际生产率，则场（馆）的生产水平（）可表达为：

假设四：运营商的风险态度不随收入的变化而变化，运营商的效用函数可描述为：

假设五：假定运营商的努力成本可用货币量来衡量，则努力成本函数为：

其中，b为运营商的努力成本系数，b越大，同样的努力带来的负效用越大。

因此，根据式（1）（2），可得运营商的净收益：

此时运营商净收益的确定性等价收入为“期望净收入－风险成本”：

4.2 最优激励分析

在信息不对称条件下，委托人的最优激励行动是根据可观测到的信息来设计激励机制，使运营商选择对委托人最有利的行动。而委托人在设计激励机制时会考虑参与约束（IR）和激励相容约束（IC）。

1. 参与约束（IR）：如果让运营商选择委托人期望的努力，运营商得到的期望效益必不小于其在不采取此努力时得到的最大期望保留效用，即确定性等价收入可写成：

2. 激励相容约束（IC）：由于信息不对称，委托人无法观测运营商经营行为，其利益最大化的实现只能通过满足激励相容约束，使运营商的效用最大化来实现，可写成：

同时，根据式（3）可知，委托人的预期效用可以通过观测运营商努力水平和调整、的值来确定对企业的激励机制。此时，有可观测和不可观察两种情况，但因完全信息对称下的可观测情况为假设的理想状态，现实中并不存在，因此，仅讨论不可观测时的情形。

如果委托人难以充分监管场（馆）运营商的运营行为，或运营商故意隐藏自己的运营措施，产生严重的信息不对称，致使委托人不可观测运营商努力水平，可将模型表述为：

代入委托代理模型1，可得：

将IC与IR代入目标函数，此条件下最优化问题转化为：

4.3 结论与讨论

1. 在不可观测运营商努力程度的条件下，委托人需调节激励系数实现最大收益，而最优激励强度与运营商的风险规避程度、外生不确定性因素的方差和运营商的边际生产率k相关。

5 域外场（馆）委托管理激励机制设计

美国在20世纪70年代就开始探索场（馆）委托管理，当前，美国职业篮球联赛（NBA）29座体育馆中有22座是委托管理，美国职业橄榄球大联盟（NFL）则有26座体育场是委托管理①根据NBA联盟30支球队和NFL32支球队场（馆）的官方网站查询统计得出该数据。；SMG、Spectra、AEG作为全球知名的专业场（馆）运营公司，受托管理数百个场（馆）设施，其中，SMG在全球范围内管理的场（馆）等设施多达200多家（陈元欣，2009；陈元欣 等，2013）。英国、澳大利亚等国曾在公共体育场（馆）运营管理中引入CCT（强制性招标）政策，要求对公共体育场（馆）的经营管理权进行强制公开招标，委托给公共或私人部门。

实施委托管理过程中，欧美国家通过契约的履行和剩余权利配置，大幅提高了委托双方的合作效率与绩效（李明，2018）。从形式来看，大多采用“基本费用＋绩效费用”的利益共享的激励机制来促进政府与运营商激励相容的实现，促进运营商提高场（馆）经济与社会效益。

基本费用是运营商从委托人（政府）手中获得的固定佣金，绩效费用视为对运营商运营效益的奖励，与运营商的综合运用效益直接挂钩，如场（馆）净收益、成本下降比率、引进大型体育赛事数量、每年观众或游客总数、拉动体育产业增加值等。例如，美国杰克逊维尔市与SMG的管理协议要求SMG的收支比必须超过53%，且每年总收入超过931.3万美元（每年要根据CPI指数进行调整）才能有资格得到激励费用；根据康涅狄格州（以下简称康州）政府与AEG的协议，如果每年在康州大学举办的非本校赛事的收入等于或超过康州大学的赛事的收入，则AEG有资格获得激励奖金，激励奖金标准为40%的赛事总收入（净收入）或赛事门票超额收入的30%（王健 等，2013）。由此可见，激励费用通常是不固定的，考察重点也因场（馆）而异。为获得额外奖励费用，运营商必须使自己的经营活动满足激励条件，此举实现了对运营商的激励。同时，为避免过度运营，委托人还设计了激励费用的最高上限，如杰克逊维尔市与SMG的管理协议规定激励费用总额不超过15万美元，康州政府与AEG签订的协议中也有激励奖金不得超过基本费用100%的规定。由于业主与经营者利益共享，因此，业主为了自身的利益也积极配合、支持经营者的经营工作，为其委托经营提供各方面的便利条件。

此外，我国台湾地区的市民运动中心委托管理过程中也多采用“固定权利金+运营权利金”或仅上交运营权利金的激励模式，运营商除了缴纳固定权利金之外，还需缴纳一定比例的运营收入作为运营权利金，通常为运营收入的13%左右，实现委托人与运营商的收益共享（黄惠娟，2013；刘田修 等，2014）。

6 优化场（馆）委托管理激励机制的建议

6.1 设计科学有效的激励模式

6.1.1 推广“基本费用＋绩效费用”的薪酬激励机制

“基本费用＋绩效费用”是目前场（馆）委托管理比较理想的薪酬激励模式，也是欧美场（馆）委托管理的主要激励模式，可妥善解决当前国内场（馆）委托管理中存在的突出问题，建议政府部门通过政策解释、示范合同、典型案例等方式推广和应用，具体使用方式可根据场（馆）实际予以分别确定。1）如果是采用“委托＋补贴”或“委托＋购买”模式的，在场（馆）运营收益归运营商所有的前提下，可将原固定补贴改为“固定补贴＋绩效费用”两部分，固定补贴是维持场馆运转的基本费用，绩效费用是通过综合评价给予的奖励性补贴，凸显公共体育服务的重要性，在此模式下，可有效避免运营商消极运营、坐等补贴等弊端。2）如果采用“委托承包制”或“委托租赁制”的，可借鉴我国台湾地区“固定权利金＋运营权利金”或仅上交运营权利金的模式，同时，对政府购买费用可通过绩效考核的方式进行确定。此激励模式下，运营商仍需支付资产使用费，但委托人更看重的是运营商提供公共体育服务的质量，对公共服务质量进行绩效评估，评估结果与政府购买费用支出挂钩。一种极端情况是当委托人免收运营商管理费，且不购买公共体育服务时，意味着委托人将资产使用费作为运营商提供公共体育服务的服务费返还给了运营商，运营商自负盈亏的同时应根据合同约定承担公共体育服务供给义务。此时，应将场（馆）经营权与绩效直接挂钩，即约定用绩效考核的结果来决定运营商是否持续经营，以实现对运营商的持续激励。

6.1.2 探索混合所有制的股权激励机制

长期委托代理合同中股权激励明显优于薪酬激励，且股权激励是调动职工积极性的重要方式（侯光明 等，2002）。对于场（馆）委托管理而言，可借鉴PPP模式中成立混合所有制运营公司的方式，委托人与运营商共同成立合资公司，在场（馆）所有权不变的前提下，委托人以场（馆）经营权入股，运营商以管理要素入股。此时，场（馆）利益等同于运营商利益，构建了利益共同体，必然提高运营商努力程度。同时，在统一管理制度下，也使委托人便于观测运营商行为，减少了信息不对称的负面效应。此外，场（馆）高级管理人员的努力程度对场（馆）效益的影响更大。因此，可实施管理层持股计划，使管理层获得部分剩余索取权，以使其利益目标与运营商及委托人保持相对一致，实现利益共享。

6.1.3 适度引入非薪酬的隐性激励机制

运营商运营场（馆）的目的除经济收益外，还包括社会收益。建议在以薪酬激励为主的前提下，适度引入非薪酬的方式作为补充。适合场（馆）委托管理的非薪酬激励方式主要有两种：

1. 适度给予荣誉激励。良好的企业信誉是企业重要的无形资产，能够提升企业市场价值和未来收入。而竞争性的场（馆）运营商市场，信息趋于透明和公开，场（馆）委托人可以通过市场反馈的潜在运营商的过往业绩和信誉信息判断其运营能力，以做出委托或不委托的决策。因此，运营商渴望通过此场（馆）项目的成功运营获得彼场（馆）委托人的认可，以提高企业信誉和社会公信力，以便于降低下一次委托项目的交易成本和风险。委托人可将运营商实现激励相容作为获得官方荣誉的条件，如授权以政府名义提供公共服务，授予公共体育服务示范单位或优秀服务供应商称号，给予一定的体育产业引导资金扶持等各类荣誉奖励，以激励运营商按照委托人的目标努力工作。

2. 法律许可范围内可享受优先续约权。在长期的委托代理关系中，一方面，委托人可以相对准确地从观测到的变量中推断运营商的努力程度，使得运营商怯于偷懒；另一方面，长期契约向运营商提供了一定程度的保障，使运营商部分地免除了风险，这可以在一定程度上遏制运营商的道德风险（黄文彦 等，2005），因此，适度延长委托期限可以实现对运营商的非薪酬激励。从美国的场（馆）委托管理实践来看，场（馆）委托合约一般都在10年以上。由于我国现行政策不允许政府委托管理项目签订过长的合同，在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中对于委托管理和管理合同这两种方式分别提出合同年限一般不超过8年和3年的限制。为充分发挥委托管理年限对运营商的激励作用，可借鉴我国台湾地区对部分市民运动中心委托管理的做法：将合同年限设置在3～5年，约定运营商连续每年考核达到良好且公众服务满意度较高的情况下，可优先续签1～2次，最终使委托代理年限在法律许可的范围内得以延长，从而调动运营商的积极性。

6.2 优化激励配套机制建设

6.2.1 改进招投标制度设计

虽然激励机制更多地是为了解决委托管理后的道德风险问题，但解决事前逆向选择是后续改进的先决条件。因为优秀场（馆）运营商拥有较高的风险承担能力和更高的努力倾向，更有利于激励机制效果的发挥。因此，改进委托管理的招投标制度设计也是委托人可利用的激励手段。针对当前我国场（馆）委托管理招投标制度设计中存在的竞争不充分、招标文件设计不科学、评审专业性不强、制度设计导向不合理等问题（陈元欣 等，2015b），应当科学编制招标文件，合理确定投标人资格，加强招投标环节的透明度，删除不公平竞争约束，为各类市场主体提供公平参与的机会；还应加大招投标宣传力度，吸引优秀运营商参与投标；同时，在招投标程序上应邀请场（馆）运营专家参与评审，增加现场考察评审环节，以真正遴选出优秀场（馆）运营商。

6.2.2 加强运营商履约监管

根据前述模型分析结论，在一定条件下，委托人对运营商的全面监督可有效消除信息不对称造成的运营商道德风险，优化激励机制设计，提高激励强度，促进激励相容约束的实现。中国台北委托管理的12座市民运动中心每3个月需进行一次运营督导汇报，以接受各方监督，此举可有效约束运营商的履约行为。美国则普遍采用第三方监督机构对委托管理的场（馆）履约内容和财务记录进行监督，如发现违约行为，则监督费用由运营商承担（陈磊 等，2018）。因此，建议委托人采用多元监管方式，建立动态监管机制。

一是注意重点监管与全面监管相结合。对服务内容、服务质量、服务价格、持续经营、国有资产等方面实行重点监管；在经营内容、风险预备、内部管理等方面实行全面监管。二是要采用多元监管方式：1）对于公共体育服务内容和质量，采取合同监管、免费低收费开放月度/季度统计监管和绩效考核评价的方法；2）对运营商的经营收益监管，采用财务会计年度审计监管和大数据后台监管；3）对运营商日常经营行为，采取定期与不定期检查、明察和暗访的监管方式；4）对运营商运营期内体育设施、设备维修保障情况，采取建立资产清单和定期检查的办法。三是要建立运营商自查上报制度。运营商需在期末年初的时候对上一年度的委托效益进行自查，如实编制自查报告上报委托人和业务主管部门，以便于绩效考核和后续工作检查。四是要建立外部监督机制，建立健全群众投诉和意见反馈机制，定期开展群众满意度调查，公开场（馆）运营信息和绩效考核结果，动员公众力量共同加强运营商监督。

6.2.3 建立惩戒性的负面激励机制

负面激励作为一种惩戒性措施，是当正面的物质激励和隐性激励无法起到激励作用，运营商发生重大运营责任时触发的激励机制，它通过使运营商利益受损以达到纠正错误行为的目的，在委托合同中一般以“违约责任”“赔偿责任”合同解除情形与处理等形式存在。负面激励措施包括扣除绩效、罚款、罚没履约保证金、经济赔偿、承担违约责任、解除合同等。另外，委托人还可通过建立负面清单制度，为运营商划定运营红线，维护委托人利益。

6.3 完善场（馆）综合评价考核机制

完善场（馆）综合评价考核机制是破除场（馆）委托管理信息不对称的重要举措，也是确定运营商“绩效”的最主要依据。完善该机制需要分两步走：

第一步，建立科学、完善的场（馆）运营管理综合评价体系。国家体育总局已出台《大型体育场（馆）基本公共服务规范》《大型体育场（馆）运营管理综合评价体系》等多个文件，但从调研来看，实施效果并不理想，主要原因在于政策文件聚焦于大型体育场（馆），而对于中小型场（馆）、全民健身中心或体育公园等场（馆）并不适用。建议各省级部门出台适合本省（市）的公共体育场（馆）综合评价体系，明确综合评价内容，突出公共服务指标，适当提高对外开放、服务内容、资产管理、群众满意度等指标权重，供各场（馆）委托人在评价运营商绩效时使用。

第二步，建立并完善与绩效挂钩的绩效费用支付制度。调研发现，各地区场（馆）委托人或体育部门并未真正将绩效评估结果与服务费发放挂钩，部分场（馆）委托条款中虽规定“甲方每年根据绩效考核结果向乙方支付管理费”，但在执行中并未真正履行该条款。国家出台的关于政府购买服务的相关政策中明确提出要加强绩效评价，并将评价结果作为支付服务费用和选择承接主体的主要依据。因此，地方政府可强制性的要求场（馆）委托人、体育部门或国资部门聘请专业的第三方评估机构开展场（馆）委托管理绩效评价，通过全面调研和科学评估，确定绩效结果与绩效奖金的比例关系（即激励系数），并严格按照评价结果向运营商支付服务费，以充分发挥绩效对运营商的激励作用。

6.4 培育专业场（馆）运营机构和竞争性的场（馆）运营商市场

培育专业市场运营机构，构建竞争性的场（馆）运营商市场，有利于增强运营商私人信息的公开性和透明度，减少信息不对称，便于委托人筛选优秀场（馆）运营商作为代理人，从而降低交易成本和决策风险。同时，委托人支付的委托管理费用取决于运营商的能力，而判断其能力的重要指标是过往业绩。在竞争性市场下，委托人对运营商的业绩是可观测的，而委托人对此项目的业绩评价成为下一个项目的场（馆）委托人的判断依据。因此，在竞争性市场下，业绩决定了运营商的市场价值和未来收入，这就迫使运营商努力工作，满足委托人利益，实现激励相容。

6.5 优化委托管理合同设计

委托人对运营商的管理应更多通过契约化管理来实现（郑美艳 等，2016）。合同是明确双方责权利关系的重要法律文件，在规范管理内容、明确权利义务等方面具有重要的法律意义，合同中必须明确激励机制条款的设计，尽量细化核心条款。通过细化支付薪酬费用或补贴的条件、确定费用构成和相应比例等条款，以明确激励机制作用的范围；通过细化公共体育服务内容、综合运营效益的评价方式与量化指标等条款，提高对运营商运营管理效果的可观测度，便于及时纠正运营商偏离运营目标的行为；通过细化双方权利义务和法律责任条款，明确剩余控制权范围和归属以及不可抗力后果的责任分担，以减少运营不确定性风险；通过设置履约保证金和退出机制等条款，以负面激励的方式对运营商的行为予以约束，促使运营商按照委托人的目标行事，实现激励相容。