在经济社会发展全局中谋划职业教育发展——从江苏实践看《国家职业教育改革实施方案》

臧志军

（江苏理工学院 职业教育学部，江苏 常州 213001）

在教育部介绍《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）的新闻发布会上，教育部职成司有关领导三次提到了职业教育与“全局”的关系。在提到职业教育改革发展的指导思想时，他指出：“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家发展全局的高度，把职业教育摆在了前所未有的突出位置。”在提到职业教育面临的发展形势时，他指出：“与中央的要求和经济社会发展的需要相比，我国职业教育还面临着社会认识存在偏差，技术技能人才发展的渠道窄；办学特色不鲜明，职业教育吸引力不强；对职业教育的支持力度不平衡，企业参与办学的积极性不高等问题。因此，必须深刻把握职业教育面临的形势任务，站位全局、落实政策、解决问题，推动新时代职业教育不断改革发展。”在提到如何推动形成职业教育发展合力的问题时，他指出：“《方案》把职业教育摆在经济社会发展全局进行谋划，着眼推动形成各部门之间、中央和地方之间协同发展职业教育的工作合力，责任落实既重视部门作用发挥，也突出地方统筹推进，最大限度凝聚各方共识。”

所谓全局，是事物诸要素相互联系、相互作用的发展过程，从空间上说具有广延性，是指关于整体的问题；从时间上说具有延续性，是指关于未来的问题。本轮职业教育改革正是在习近平中国特色社会主义思想中的全局观的指引下，以服务中央要求与经济社会发展全局为目标的一次面向职业教育全局和职业教育未来发展的系统性、全局性改革。如何理解职业教育改革的全局性，如何开展全局性职业教育改革是各地在落实《方案》的过程中必须认真思考的问题。本文试图在分析本轮职业教育改革的全局观、全局性的基础上对相关问题进行探讨。

一、《国家职业教育改革实施方案》中的全局观

（一）以习近平全局观统领职业教育改革

习近平总书记是新时代全面深化改革的总设计师，习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代全面深化改革的行动指南。大局观、全局观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要特征之一。在新时代，全面深化改革是一项极具系统性、整体性和协同性的伟大社会工程。在擘画改革发展蓝图时，习近平总书记反复强调要有战略思维，要胸怀大局、把握大势、着眼大事。他不仅要求领导干部“都要紧密结合工作实际和思想实际，想大事，谋全局”，而且要求“工人阶级要增强历史使命感和责任感，立足本职、胸怀全局”。[1]也就是说，“谋全局”是一个普遍的工作方法与工作路径。

《方案》就是职业教育领域“谋全局”的一个实际行动。经过建国后七十年——特别是改革开放后四十年的努力，中国职业教育发展取得了巨大成就，成为世界最大规模的职业教育，积累了世界最大规模的职业教育存量，具备了系统性改革的资本与底气。与此同时，中国的经济社会发展进入了新常态，高质量取代高速度成为经济社会发展的主旋律，因此，需要职业教育发挥更大作用。这就是《方案》的立论基础：职业教育已经具备了有利的条件和一定的基础，到了下大力气抓的时候。也就是说，从经济社会发展的需求看，职业教育是一个事关全局的重要节点，对职业教育进行改革本身就是对“胸怀大局、把握大势、着眼大事”的最好体现；从职业教育自身发展需求看，与经济社会发展和教育发展的“大势”相比，职业教育的发展落后了，出现了许多不协调的地方，也需要进行系统性改革。《方案》正是以习近平中国特色社会主义思想中的全局观为指引，立足中国职业教育实际，胸怀全国经济社会发展的全局做出的一次系统性、全局性的改革谋划。

（二）职业教育改革服务现代化经济体系建设的全局

自改革开放以来，职业教育一直处于改革发展中，为什么现在又提出了职业教育改革的任务？

党的十九大对建设现代化经济体系作出了全面部署。建设现代化经济体系是适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的必然要求。从国内看，我国经济发展进入新常态，呈现增速转轨、结构转型、动能转换的特点；从国际看，保护主义、单边主义、民粹主义以及逆全球化思潮抬头。只有实现经济高质量发展，我国才能在激烈的国际竞争中赢得主动。建设现代化经济体系，是我国发展的战略目标，更是我们跨越关口的迫切要求。[2]职业教育作为一种与生产劳动联系最为紧密的教育形式，应该为现代化经济体系建设的国家战略做出直接、突出的贡献。

我国现代化经济体系建设的基本要求包括：坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线；着力加快建设协同发展的产业体系；着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。职业教育在知识形态上直接关联技术的最新进展，在劳动形态上以娴熟技能的传授为教育与劳动间的载体，在社会功能上以面向弱势群体、兜底人群的社会公平为重要方向，与现代化经济体系建设的诸多方面均发生密切联系。但针对现代化经济体系建设的全新要求，职业教育的服务功能并不能令人满意。《方案》指出：“与发达国家相比，与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题”。这些不足说明，面对现代化经济体系建设的大局与大势，今天的职业教育已显得力有不逮，如果不改革，在未来甚至可能会成为现代化经济体系建设的制约因素。在全国上下全力冲刺“两个一百年”目标的关键时期，职业教育改革将成为现代化经济体系建设的重要组成部分，是对现代化经济体系建设全局的重要支撑。

（三）本轮职业教育改革是一次全局性改革

习近平同志曾深刻阐释了深化改革中的全局与试点的关系。他指出，要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，而试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法，试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。《方案》很好地处理了全局性改革与试点突破之间的关系。

《方案》的改革内容主要包括完善国家职业教育制度体系、构建职业教育国家标准、促进产教融合校企“双元”育人、建设多元办学格局、完善技术技能人才保障政策、加强职业教育办学质量督导评价、做好改革组织实施工作等七个方面。其中，现代职业教育体系建设、国家职业教育制度框架建设事关职业教育发展的全局和未来，是确保职业教育对现代化经济体系建设服务功能真正落实的基本保证；育人机制改革、多元办学格局建设等相对职教体系建设、制度框架建设则是点上的突破。在国家职业教育制度框架的谋划中，《方案》抓住了“标准”这个“牛鼻子”，并把“1+X证书制度试点”作为重点突破口。

从中华民族伟大复兴的中国梦和“两个一百年”的建设目标来看，职业教育改革只是整个深化改革工作中的一朵浪花，但从职业教育对现代化经济体系建设的支撑作用来看，职业教育改革的深度、广度和最终的成效又影响深远，事关全局，其重要性不言而喻。那么，各地职业教育应该如何贯彻落实《方案》的原则、精神与具体要求，对国家的现代化经济体系建设和全国的职业教育改革全局起到支撑作用？下面将以江苏省为例，说明经济社会发展全局对职业教育提出的新要求和职业教育进行全局性改革的基本方法与策略。

二、从江苏经济社会发展看职业教育面临的新形势

江苏是经济发达省份，也是职业教育较为发达的地区，在过去的四十年里，职业教育为江苏经济社会发展培养了上千万的高素质劳动者。近年来，江苏经济发展稳中有进，经济运行保持在合理区间和中高速增长，新旧动能转换加速，科技创新能力持续增强，城乡区域发展协调性不断改善，人民群众获得感、幸福感、安全感持续增强，江苏的社会发展、经济繁荣与职业教育的贡献密不可分。在世界经济发展出现变数、国内经济发展换档提速的前提下，江苏的经济社会发展出现了一些新的形势，对职业教育提出了新的要求。

2018年，江苏省与广东省的地区生产总值分别是9.26万亿元和9.73万亿元，两省之间的差距自2015年以来进一步扩大。一般认为，广东除固定资产投资增速大于江苏外，这一差距还与广东制造业动能转换的成效较佳有关。2018年，广东规模以上工业企业新增8 439家，总量超过5万家，跃居全国第一。广东的国家级高新技术企业数量超过4万家，总数、总收入、净利润等均居全国第一。广东在区域创新综合能力排名上也保持全国第一。对江苏省而言，动能转换工作需要进一步加强，职业教育应该在培养培训高技术和高技能人才方面发挥更大作用。

2018年以来，中美之间的贸易摩擦对江苏省外贸产生了一定影响，2018年的货物进出口规模比2017年有较大下降。但江苏省对“一带一路”沿线国家出口保持较快增长，出口额达6 459.6亿元，增长了8.9%，占全省出口总额的比重为24.2%，对全省出口增长的贡献率为25.7%。江苏全年新增“一带一路”沿线对外投资项目235个，比上年增长46.8%。在江苏省加快推进“一带一路”交汇点建设的过程中，外向型经济的结构将发生重要变化，因此，职业教育应为江苏省“一带一路”建设培养大量具有国际视野和国际交往能力的专业人才。

2018年，江苏省就业形势持续向好，城镇新增就业153万人，全年新增转移农村劳动力25.5万人，转移率达75.2%，城镇失业人员再就业89.5万人，城乡就业困难人员再就业31.9万人。到2020年，全省从业人员继续教育年参与率将达到60%以上，其中，苏南地区达到70%以上。职业教育应该在新增就业人员培养、转移劳动力和再就业人员培训与继续教育方面发挥更大作用。

2018年，江苏省“双创”工作再上新水平，新登记的市场主体165.3万户，其中，企业55.5万户，“双创”带动就业占城镇新增就业的50%以上。职业教育是新增劳动力教育的主要战场之一，应该为“双创”工作做出更大贡献。

2016年通过的《江苏省人口发展“十三五”规划》要求，到2020年，全省人口受教育程度稳步提高，高等教育毛入学率达到60%，劳动年龄人口平均受教育年限达到12.2年。现代职教体系建设应得到深化以进一步提高高等教育毛入学率。①

上述情况表明，江苏经济社会发展对职业教育的要求具有三个特点：（1）多功能甚至“全科型”的要求。经过四十年的发展，江苏职业教育已达到相当高的发展水平，那种把职业院校看作一所学校的观点已经跟不上全局性的要求，职业教育应该服务全局的诸多方面，而不再只是人才培养的单个领域。在全局观的指引下，职业院校应该成为各个地方经济发展、社会治理的关键节点，以自己的知识、技术、技能和资源优势对经济社会形成全面服务。（2）精准、深入服务的要求。与全国一样，江苏的各项改革已经进入深水期，许多以往潜在的问题、长期未能得到解决的问题都到了不得不解决的时候，职业教育的服务不能再泛泛从之、无的放矢，而应直面问题、直达核心。（3）胸怀全局的同时重点解决关键问题。江苏经济社会发展水平在全国处于相对较高的位置，许多问题比别的省份暴露得更早、更深入。一方面，江苏职业教育要胸怀国家职业教育改革的大局，在统一的原则与指导思想下开展工作；另一方面，要重点解决自己所面临的突出问题，在问题解决中积累经验，为全国改革提供示范。

三、江苏职业教育在服务地方全局性发展中存在的主要问题

面对江苏省经济社会发展和国家职业教育改革提出的新要求，江苏职业教育发展还存在以下七个问题。

（一）职业教育存在多头管理现象

学历职业教育与非学历职业培训分别由教育厅和人社厅负责，退役军人职业教育由退役军人事务厅负责，农业职业教育由农业农村厅负责，难以形成合力。

在职业教育系统内部，高等职业教育与中等职业教育的管理职能得到了整合，而五年制高职的业务管理主要由江苏联合职业技术学院负责，“3+4”中本衔接项目则由职教处和高教处共同管理。

（二）现代职教体系建设有待深化

根据《江苏省人口发展“十三五”规划》，到2020年，具有大学教育程度人口占常住人口比例达20%左右，据此计算，每年需新增大学教育程度人口约100万人。江苏省普通高中升学率已达95%以上，而中等职业教育的高等教育升学率却不到50%。职业教育学生的升学比例应进一步扩大，现代职教体系建设任重道远。

现代职教体系中有专科层次的“3+3”、五年制、对口单招，本科层次的“3+4”、对口单招等，其培养目标、专业结构等相近，使学生与家长产生混乱，不知如何选择。各学校往往同时实施各种不同的项目，给教学组织带来较大困难。另外，专科层次的“3+3”对口单招学制为6年，五年制学制为5年，在各项目培养目标、毕业标准差异不大的情况下产生了教育公平性问题。

《方案》提出，到2022年，一大批普通本科高等学校向应用型高校转变。江苏省高层次应用型人才培养体系仍不完善，现代职教体系中应用性技术本科高校占比较小，需迅速启动相关高校的转型工作。

（三）高技术、高技能人才培养能力不足

尽管各层次职业院校都进行了专业结构调整，但面向高技术的专业规模仍无法满足江苏省动能转换的需求。比如：目前，江苏省中职学校中会计专业招生数占招生总数约17%；高职院校开设的新专业也无法与江苏省的战略性新兴产业发展形成良好的匹配关系；生产性服务业人才、工业互联网人才、高端装备制造人才等高技术人才培养能力严重不足。

尽管江苏职教在全国技能大赛中屡获佳绩，金牌总数和团体总分始终位于全国首位，但总体而言，江苏省职业教育毕业生的技能水平难以达到用人单位要求，企业仍需花费大量时间用于入职人员培训，企业认可的高技能人才仍主要依靠岗位成长。职业院校在技能训练的针对性、有效性等方面亟待提高。

（四）中高职教育发展亟待重新定位

苏南、苏北中职教育发展呈现较大差异性。苏南地区中职学校学生大多通过各种方式升入高等教育，如常州现代职教体系项目招生占总招生数的约95%；而在苏北地区这个比例要低得多，如淮安只有约37%。而且，苏北地区职业学校毕业生本地就业的比例相对较低，职业学校成为许多学生前往外地就业的跳板。这说明职业教育服务当地经济发展的功能定位未能很好地得到贯彻。在江苏省新增劳动力受教育年限不断提高的前提下，中职教育如何定位已成为制定中职教育发展规模、招生取向、升学规模等政策而不得不研究的课题。

在新旧动能转换的关键时期，从业人员转岗培训、再就业培训、继续教育的需求大为增加，高职教育应该在其中发挥更大作用。但多数高职院校仍自我定位于人才培养部门，在知识与技术结构上与产业的最新发展存在明显的脱节，在培训的规模、深度、广度与有效性等方面无法满足产业需求。高职教育应尽快形成更为综合、更为平衡的功能定位。

（五）产教融合、校企合作困境仍未得到根本性改善

2017年，国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，要求深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，明确提出了拓宽企业参与途径、深化“引企入教”改革等举措，但相关政策仍然存在落地难、操作难等现象。企业举办职业教育仍然遇到很多现实难题，行业对职业教育的引领作用仍然有限。

（六）江苏职教对国家重大战略的支撑作用不足

江苏省已发布《关于高质量推进“一带一路”交汇点建设的意见》，要求抓住机遇务实推进“一带一路”交汇点建设，充分调动各方面参与“一带一路”交汇点建设的积极性，推动“一带一路”交汇点建设走深走实。江苏职教也开展了多种实践，但目前参与“一带一路”交汇点建设的主要举措是吸收“一带一路”沿线国家留学生，职业教育“走出去”仍然只是一些个案，人才培养中对学生国际视野、国际交往能力的培养也明显不足。

李克强总理在2019年政府工作报告中指出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略。一体化发展将使长三角地区形成产业、资本、技术、人才的统筹协调发展，职业教育作为技术技能型人才培养的主要方式应该发挥重要作用。但长期以来，职业教育习惯于部门化发展、地域化发展，而如何在长三角区域一体化发展的宏观框架中重新定位，是每一所职业院校必须考虑的问题。

（七）师资仍然是职业教育高质量发展的短板

一方面，职教师资教学能力不强、实践能力不强的问题仍然存在；另一方面，《方案》要求，从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。这对职教师资的培养培训工作提出了更高的要求。与师资培养培训的强烈需求相比，江苏省职教师资的培养学校过少，有资格开展职教师资培训的单位过少，有兴趣参与职教师资培养培训的企业过少，无法有力支撑职业教育发展。

四、全面深化江苏职业教育体制改革的建议

（一）深化管理体制机制改革

1.落实职业教育联席会议制度。《方案》要求：“国务院职业教育工作部际联席会议由教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、财政、农业农村、国资、税务、扶贫等单位组成，国务院分管教育工作的副总理担任召集人”。江苏省应建立省级的职业教育联席会议制度，同时，重新厘定各部门管理职业教育的权责，将业务管理归口到教育厅。

2.筹建专业化管理机构。职业教育专业划分比高等教育更细，与社会的融合比普通教育更深，其发展规模、专业结构、课程设置、教学资源开发等都是极其专业的活动，对此采用行政化管理是不合适的。经过多年发展，江苏省已形成了江苏理工学院、省教育科学学院、联合职业技术学院等专门从事职业教育研究与管理的机构和一批专业化研究与管理力量，可以依托这些单位和力量建立一个专业化的管理职业教育的机构，该机构可以实体也可以虚拟方式存在，承接省教育厅的管理项目委托，成为半官方的第三方管理机构。

3.建立高等教育与职业教育协调发展制度。通过现代职教体系建设，江苏省较好地解决了中高职协调发展的问题。在新形势下，江苏省还应建立高等教育与职业教育协调发展的制度，这是因为：（1）省属本科高校毕业生往往与高职毕业生在同一就业市场竞争，高教与职教应就发展规模、专业结构等问题进行沟通；（2）本科高校向应用性技术大学转型需要借助职业教育经验；（3）现代职教体系建设需要形成通畅的高教与职教沟通管道。

（二）深化现代职教体系建设

1.继续扩大现代职教体系规模。建议把中职学生总体升学率由47.91%提高到75%左右，现代职教体系中全省本科升学率从2018年的4.56%提高到10%左右。

2.进一步明确“3+3”项目、五年制和三年制高职的功能定位差异。通过专业结构调整和科学设定县域、市域、省域就业率指标，明确五年制高职的县域特征、“3+3”项目的市域特征和三年制高职的省域特征，形成不同项目的差异化发展格局。

3.尽快启动本科高校向应用技术大学转型工作。应出台应用型本科高校或本科高校中应用性专业的举办标准，鼓励本科高校转型或制定本科高校相关专业转型的具体办法。

（三）落实产教融合校企“双元”育人的教育教学模式改革

1.试行专业分类分级管理制度。在分类管理上，根据产业变化加剧、新技术的淘汰速率增加的现实，把所有专业分为基础性专业、拓展型专业和融合型专业，形成专业分类目录，对职业院校专业结构中的不同类型专业构成进行一定程度控制，要求各学校大力发展基础性专业的建设力度，使学校具有以不变应万变的资本。同时，对拓展型专业进行灵活化管理，鼓励学校以“短平快”的方式建设拓展型专业，允许体现产业融合的融合型专业以虚拟专业、课程组合、跨系部建设等方式发展。

在分级管理上，对现行中、高等职业教育（含五年制高职教育）的专业目录进行分级管理，对不同专业的发展容量、现有规模、发展趋势等进行深入研究，对相关专业建设给出大力发展、适度发展、控制发展等定性描述，并向全社会公布，作为学生填报志愿、学校开展专业建设的参考性文件。

2.推动以生产性实训为重心的产教融合教学模式改革。以往的职业教育仍然以知识教学为核心，生产性的顶岗实习只发生在学习的最后阶段。今后江苏省的职业教育，特别是高等职业教育，应转变这种实习方式，通过引企入校、学校自建生产性实训资源、送教入企等方式逐步使生产性实训成为教学重心，课程开发、教学方式、评价方式等都应围绕生产性实训展开，用3～5年时间实现教学模式重心的转变，形成具有中国特色、江苏特点的职业教育教学模式。

3.磨练一批生产导向的高技能人才。通过技能大赛磨练出的高技能人才实践经验严重不足，问题解决能力、创新创造能力无法满足企业对高技能人才的需求。江苏省应组织实施“产教融合高级学徒制计划”，校企合作共同组建基于企业真实生产和真实技术改造的师徒团队，通过职前职后一体化的培养使青年工人迅速成长为高技能人才，形成全新的学徒制实践模式，实现从对标德国双元制到超越德国双元制的跨越。

（四）基于“一体化”思路重新确定中高职发展重点

在中高本一体化培养的框架中重新考虑中职定位，在教育与培训一体化的框架中考虑高职定位。随着产业和社会对高层次技术技能人才需求的增加，中职教育的升学功能必将得到强化，应把中职教育定位于基础职业教育和通用技术教育。高职教育应突破教育与培训之间的界限，把面向生产实践的培训作为学校新的增长点。省教育厅应在此基础上对职业院校的专业结构、课程结构、教学组织方式及校企合作方式等重新进行研究，为职业院校发展提出战略性指导意见。

（五）创新产教融合型企业建设

1.应鼓励职业院校个体或“组团”进入各级各类产业园、科技园、高新技术开发区或重点大中型企业，在这些地方或单独或联合组建产教融合中心、企业工作站等。这些中心可以企业，也可以政府或学校为主体进行建设，应具有生产性实训、企业员工培训、共性技术研发、新型技术技能展示及师资研究等功能，从而使职业教育资源渗透进产业和社区的每一个角落，使产业和学校对对方都变得更加“友好”。

2.应促进产教融合型企业政策迅速落地。《方案》要求“建立产教融合型企业认证制度”，江苏应先行先试，在以往教育型企业认定的前期工作基础上，迅速出台江苏省产教融合型企业认定与管理办法。

3.研究制定企业职业教育责任制度。在省政府确定的战略新兴产业和各地方政府确定的重点产业、支柱产业中推行企业职业教育责任制度，即这些产业有责任参与职业教育，有责任推进员工培养培训。省市两级政府应出台企业职业教育责任的实施细则，对企业的职业教育行为进行明确规定，并对未能履行企业职业教育责任的企业进行处罚。

（六）实施“职教服务国家战略”专项

把职业教育发展与“一带一路”交汇点建设和长三角区域一体化发展同步规划，对职业教育与国家重大战略的互动发展进行明确说明。实施“职教服务国家战略”专项，对职业教育赴“一带一路”沿线国家办学、国际化人才培养、苏南苏北联合人才培养、长三角技术技能人才优势互补等重点问题进行研究与筹划，力争重点突破，带动职业教育服务国家重大战略能力的不断提升。

（七）开展职教教师教育改革

职教师资队伍建设是长期以来未能解决好的职业教育难题之一，究其原因，相关的改革举措多是针对具体的职教师资培养培训问题，未能形成系统的理论架构、完整的改革举措，对改革措施的评价也缺乏整体性。江苏省应开展职教教师教育改革，选择一个设区市进行系统改革，找出职教师资队伍建设的最佳路径，逐步推广到全省，在全国形成示范。

注释：

①如未明确指出，本节数据均来自2018年江苏省、广东省经济社会发展统计公报和两省2019年政府工作报告。