留置措施的权力属性界定

吕鑫达

(河南大学 法学院,河南 开封 475001)

2018年3月20日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了 《中华人民共和国监察法》(以下简称 《监察法》)。制定《监察法》,是对于党中央深化国家监察体制改革决策部署的贯彻落实,这是对国家监察制度的上层设计,而上层设计的落实,必然要求具有完善的具体制度安排,这首先就要求对监察制度的实际运行情况加以充分考察,深入研究。党的十九大报告明确指出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代两规措施。”这是我国法治建设的又一重大进步,是法治主义思想、依法治国方略的集中体现。然而,留置措施作为对被调查人人身高度强制的一项调查措施,其适用也必须审慎。学界对此是存在共识的,不遗余力的研究背后却也对留置措施的属性及适用出现较大分歧。产生这一问题,根本原因是《监察法》对此仅做了高度概括性的规定,当前并无留置措施实施细则等具体法律文件可依;直接原因则是缺乏实事求是的精神,惯以现有的、滞后的理论来解释一项新事物,并且在研究方法与思路上出现问题。因此,本文试图通过梳理现有的留置措施属性之争,明确争议焦点,分析当前学说的不足之处,指出以往研究方法与研究思路的症结所在,进而选择合理的研究方法与思路,界定留置措施的权力属性。

一、留置措施权力属性之争

留置措施是监察机关调查严重职务违法和职务犯罪的重要手段,作为一项对被调查人人身强制程度颇高的措施,《监察法》的规定是简明而概括的,对诸如职务违法及职务犯罪这两种不同情形是否需要明确不同的适用条件，不同性质的法定适用情形下做出留置是否具有不同属性,产生不同效果等问题,《监察法》并未详细规定。当然,运行制度的合理构建是以对留置的准确定性为前提的,留置措施的权力属性将直接影响其适用及指引留置措施运行制度的构建,因此,对留置措施的权力属性的界定便有必要。当前对于其权力属性,主要存在行政措施说、侦查措施说、独立属性说、程序二分说、复合属性说等观点。

(一)留置措施权力归属的相关学说

1.行政措施说。有学者认为,留置措施是监察委员会为保障行使公权力的公职人员队伍的清正廉洁、遵纪守法,而对涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的被调查人员,按照留置措施的实施程序组织监察人员采取限制被调查人员人身自由的形式,以确保案件调查工作顺利进行的处置行为。其属性可以归纳为行政性、强制性、主动性和谦抑性四个方面。在留置措施的适用过程中,被调查人的人身自由受到监察机关的限制和剥夺,此种措施具有明显的行政性。其目的之一,在于调查被调查人员是否存在立法规定的职务违法、职务犯罪行为。其与民事诉讼、刑事诉讼中的强制措施亦有明显不同。民事诉讼强制措施的权力主体、适用对象都已特定,而刑事强制措施的类型由刑事诉讼法所规定,本着“法无明文规定不可为”的原则,留置措施在此并未规定,故不属于刑事强制措施[1]。留置措施属于行政强制措施的另一个理由是:尽管留置措施也体现了刑事侦查措施的部分特征,但其权力属性仍然是行政权。我国对于侦查权究竟是行政权还是司法权始终存在分歧,这源于我国将检察机关定位为司法机关,而从国外对检察机关的定位以及检察机关的特定目的来看无疑是行政机关。此次《监察法》的制定,使得具有行政性的侦查权力从检察机关中抽离出来,进一步解决了理论困惑，满足了实践需求。因此,监察留置从权能属性上来看,作为普通的调查措施,留置具有行政性质,而作为刑事侦查措施,仍然具有行政性,是行政权的一种[2]。

2.侦查措施说。该学说普遍认为，监察委员会对涉嫌职务犯罪的人员进行调查,可以采取剥夺自由的强制措施,有从事刑事侦查之实[3]。尽管调查不同于侦查,但调查针对职务犯罪所采取的留置措施,对人的限制性较强,强制性程度颇高,甚至接近于逮捕,带有明显的侦查色彩,将其看作刑事侦查权更为妥当,更有利于对被调查人权利的保护。从监察委员会的发展来看,检察机关自侦部门整体转隶必然带动相关职能的移转,这在很大程度上可以理解为职务犯罪侦查权行使主体将从检察机关变为监察委员会[4]。如果只转机构,不转职权,将难以达成改革目的。

3.独立属性说。该观点是以监察权作为除立法、司法、行政以外的第四权的政治学原理为理论基础,参考监察权作为 “第四权”在国际政治上的发展现状,在国际上走出了一条以扼制公权力滥用为起点,以推进权力善治、权利保障为使命的成长之路,成为促进现代政府廉能善治的重要保障与推进机制。结合当前反腐败总体战略布局,以突破现行职务犯罪侦查体制性障碍为基点,来论证监察权应当作为一项独立的权力。同时,从监察权的这一属性定位来看,将监察委员会仅仅定位为反腐败工作机构有失准确,而应考虑监察权运行对公权制衡格局的校准作用,发挥现代监察权所具有的积极治理功能[5]。独立的监察权可以避免外部干扰,避免不同部门的职能重叠,提高监察效率。

4.程序二分说。主张程序二分说的学者认为，有关监察措施(例如留置措施)的名称发生变化,但没有创造出新的权力类型,也没有从根本上改变监察措施的性质。由于监察机关同时行使针对职务违法、职务犯罪的调查职权,故可认为，监察机关对于职务犯罪的调查措施在性质上是刑事侦查行为,对职务违法行为所采取的调查措施,是一种行政性权力。在监察机关办理案件程序分类的基础上,采取二分法,需要设定两类程序中的监察措施,并规定不同程序实施的适用条件、具体程序等事项[6]。

5.复合属性说。复合属性说认为，割裂地看待监察委员会调查活动的行政调查属性和刑事侦查属性都是不合适的,监察委员会调查活动的具体职能绝非单一的刑事侦查权或行政调查权能涵盖,调查活动同时具有调查和侦查属性[7]。或有学者认为，留置措施的权力属性为多重权力属性,是行政强制措施的外观化，具有刑事强制措施的扩张性、“两规”措施的法治化,监察委员会留置权作为行政权、检察权、纪委权三种权能的有机整合,具有“三权合一”的符合属性,绝非三种权力的简单相加[8]。

(二)各类学说的局限性分析

行政措施说将留置措置归结为一项行政强制措施,在保证调查工作高效的同时,却使得这种措施在理论基础与实用角度上存在缺陷。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。具有以下几种属性:强制性、具体性、限权性、临时性、直接性、措施性[9]。《监察法》第22条规定的四种留置措施法定适用情形可归为:①因涉案重大、复杂;②调查中发生影响调查的紧迫危险;③兜底条款。行政强制措施的措施性表明了一种事实行为性,即做出这一措施不是基于意思表示,而是由于特定事实的出现,这符合《监察法》第22条中的情形。即特定事实(如被调查人逃跑、自杀等)出现,使得调查工作难以继续,为保证调查而采取留置措施,并无针对被调查人的意思表示。而当涉及案情重大、复杂(即上述情形①)时,重大、复杂并不是调查过程中出现的特定情形,并不能成为阻碍调查的理由。另外,留置的最长期限为三个月,特殊情况下还可延长三个月(《监察法》第43条),这也同行政强制措施的临时性不相符。这说明留置措施是一项行政强制措施在理论基础上就无法证成。此外,在实用角度上,如有学者认为，监察委员会行使的职权已经溢出了对“调查权”内涵的通常理解,而实质地成为一种“侦查权”[10]。暂不论此说法准确与否,在《监察法》并未规定留置期间允许律师介入的前提下,基于此观点,留置措施不是一项刑事强制措施,留置对象还未被认定为犯罪嫌疑人,律师便不能介入,只有在调查终结移送检察机关起诉时,律师介入才具有合法性、正当性[11]。同时,检察机关亦不具有对留置的监督可能性,这对被留置人员的权利保障极为不利。

侦查措施说能为留置措施施加有效且严厉的约束,对于被留置人员的权利保障能够发挥积极作用。而问题是,留置措施的适用对象为贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪行为,措施的作出是在调查阶段;侦查强制措施的适用对象是犯罪行为(不包括贪污贿赂等的职务犯罪行为),发生在刑事诉讼阶段,尽管在适用对象上存在类似性,但两者针对的始终是不同的行为。因此,即使将针对严重职务犯罪的留置措施定性为侦查措施,这种论断亦是值得商榷的,同时,缺乏对职务违法适用的留置措施作考察又是显而易见的。另一个问题则是,于2018年10月26日修改的《刑事诉讼法》着力完善与监察法的衔接机制。首先,删去了关于人民检察院对贪污贿赂案件行使侦查权的规定,仅保留了人民检察院在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。其次,界定了侦查的内涵,侦查是指公安机关、人民检察院等机关对于刑事案件,依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。这次修法进一步明确了调查与侦查的界限,两者并不存在重叠之处,说明这是完全不同的两种职权,因此不能根据留置措施在适用过程中对被留置人员产生权利侵害的可能性,而将其简单类推为刑事侦查措施。可见,侦查措施说并不能完整并合理地解释留置措施的权力属性。

独立属性说并没有拘泥于现有的权力体系,将之归结为某一种权力,而是创新性地将监察权力作为“第四权”,使得留置措施跳出了以上两种学说带来的限制,而为将来对留置措施的合理规范提供了可能性,预留了理论与实际操作的空间,这是其正面意义。此外,这一观点结合国际上“第四权”的发展现况,依托国家监察体制改革的格局,主张不应将监察委员会仅作为一反腐机构,从而为监察委员会在将来发挥更大的作用提供了可能。但问题在于,该观点仅仅强调了监察权应当作为“第四权”,至多从实用主义的角度阐述了将监察权作为“第四权”的必要性。但“第四权”究竟是一种怎样的权力,即具有怎样的属性仍然是不清晰的,这对于留置措施运行制度的构建并不具有现实意义。将“第四权”作为一项新的权力类型,但并没有选择适当的切入角度展开对“第四权”的论述,最终使得这一学说变成一项倡议。

程序二分说颇具妥协色彩,该学说以实际权力运行为出发点并着眼于实际,试图解释监察权力运行的合理性。然而,该学说仍不能对留置措施在每一种法定情形下的运作提出合理解释。根据这一说法,当被调查人涉嫌严重职务违法尚不构成犯罪时,这类情形下采取留置措施系行政权力的行使,这将面临与行政措施说类似的问题,即案情重大、复杂并不能成为阻碍调查,使得调查难以维系的情况,它也不是调查过程中出现的特定情况。更重要的问题是,现代社会科学总的来说接受了方法论的个人主义,与整体主义相对,这样的研究思路认为整体是由相互联系的个体组成的,且只有被分解为更细小的组成部分并分析不同部分之间的联系才能获得认识,泛泛地谈整体在理论上没有意义,在实践中则可能是危险的,因为它可能被用来支持一些在更细致的分析面前站不住脚的观点[12]。程序二分说显然是采取了个人主义的研究思路,对不同情形下留置措施权力属性的考察是对其每一部分的考察,但问题在于其选择将各个部分孤立开来,缺乏联系,个体主义虽然强调对更细小的问题作考察,但始终坚持各个部分之间的有机联系,该学说显然是割裂了作为整体的留置措施的权力属性。

由于复合属性说承认调查权亦具有侦查权的属性,类似于侦查措施说,允许律师介入,对保障被调查人的权利发挥积极作用。同时,承认“三权合一”的复合属性,有助于使留置措施成为一真正意义上集中统一、权威高效的调查手段。而问题在于,其作为调查措施,具有侦查措施的属性,将会受两类甚至多种法律的规制。法律关系的产生、变更、消灭以相关法律规定的法律事实为前提,留置措施在该学说背景下无疑意味着同时受到几类法律的规制,不同法律部门的法律在其规定的法律事实达成时,都有可能引起监察法律关系的产生、变更、消灭,这会扰乱调查权力的具体运行。新修改的《刑事诉讼法》并未对监察机关、监察权等做明确规定,本着“法无明文规定不可为”的原则,这说明留置措施的适用不应受来自刑事诉讼法的调整,其不具有刑事侦查权的属性。而这一学说的成立无疑会打破以上原则。同时,由监察机关与其他国家机关共同行使“侦查”的权力,这与《监察法》将各级监察委员会定位为行使国家监察职能的专责机关的表述不符,必然削弱其专责机关的地位。另外，党的纪律检查机关所拥有的权力是党的权力,这与行政权、审判权等国家权力相比,存在质的区别。这种观点使得留置权力杂糅了国家权力与党的权力,无疑是有待商榷的。

二、留置措施权力属性研究的方法论分析

以上各类学说见解各异,分别从不同方向对留置措施的权力归属作了考察。笔者认为,这些学说观点不论对错,皆是特定时期的特定产物。《监察法》、监察制度作为新事物,由于法律规范的不完备,实践时间不长,监察权力的运用、留置措施的适用没有形成固定的模式,没有表现出某些明确特征。对于新事物,人们对其理解大都基于现有的知识框架与体系,尤其是自己专精的学科与领域,而《监察法》作为伴随国家监察体制改革,基于当前反腐形势而诞生的新事物,倘若以现有的、滞后的理论来为其合法性、合理性提供支撑,以此阐述其属性,是不切实际的,不科学的,那样会使《监察法》本身失去其应有的色彩,导致自相矛盾。

(一)实证研究方法不应混入价值

最根本的,现有研究基于的方法大致是一种实证研究方法,这是一种在价值中立的条件下,以对经验事实的观察为基础来建立和检验知识性命题的方法[13]。对留置措施的权力属性做界定,这实际上是在回答留置措施的权力属性是什么,而并非回答为什么或应当是什么,概括地说,这是一个事实判断问题,而不是价值判断问题。实证研究方法的要义就是价值中立,即不解决“应与不应”或“为什么”的问题,在完全剥离价值成分之后仅对实定法律制度作分析,因此,对于以上问题,实证研究方法是可以有效解答的。既然如此,以往的学者运用这种方法在研究以上问题时为什么会得出不同的结论?通过梳理以往的研究,笔者将以上研究的大致思路做了归纳(这或可说是以往研究的路径、公式):基于对留置措施已表现出外部特征的认识,对照现有理论下各类型权力的特征,通过寻找特征间的相似性,来论述留置措施应当具有怎样的属性。这种研究思路显然是存在问题的,如前文所述,实证研究的要义是价值中立,以上的研究思路显然是突破了实然领域,进入应然领域,回答了“应”与“不应”的问题,如认为留置措施对被留置人员人身的高度强制性,因此将之视为侦查强制措施更有利于对被留置人员权利的保护。因此,这是研究方法中出现的问题。

留置措施应具有怎样的属性是由其自身特征所决定,而这些都是立法的产物,并不是法学工作者的产物。如苏力教授所说:一个民族的生活创造它的法治,而法学家创造的仅仅是法治的理论——其实只是些事后的解说或正当化[14]。概括地说,研究者提出的具体问题只能是事实判断意义上的“实然”问题,而把所建立的问题从价值领域撤回应然领域后,能获得检验的问题应当是:留置措施是否具有这样或那样的属性,留置措施是否是一项行政性强制措施,或者侦查性强制措施。“是与不是”,这是一个实然问题,而得到的基本观点亦如前文所述:与以上两类措施相比,在具体表现出的特征上,既有与之相对类似的一面,又是有所不同的。因此,结论应当是:留置措施不具有行政强制措施或侦查性强制措施的属性。

(二)个体主义研究思路不应忽视联系

不过,这种研究方法对于论证留置措施是否具有独立属性说、程序二分说、复合属性说所描述的属性是无能为力的。按照实证研究的方法,至少是社会调查方法,首先应提出一基本问题:是否留置措施的权力归属为一项新的权力类型、行政权与侦查权之和、复合权力,经验事实是留置措施体现在监察法中的特征,以及在实际运行中表现的特征,但结论却无法做出。在这一论证中,新的权力类型、行政权与侦查权之和、复合权力具有怎样的属性,表现出怎样的特征并不是先验的,我们并不知晓,但却构成了这一证明过程的大前提,是整个论证的出发点,同时,又是终点,它亦是证明所可能获得的结论(做出留置措施所依据的权力为一项新的权力类型)的标准之一。这好比在原始社会依据法律的属性由原始社会先民来论证新形成的规范是否属于法律,然而他们并不清楚法律是什么,这种证明不能成立。究其原因,以上三种观点独立属性说、程序二分说、复合属性说所描述的留置措施所应当具有的权力属性并不是实然的,这在实定法律制度中并不存在,而仅仅作为理论上的一种构想,一种尝试。

还应注意到的一个问题,尤其对于程序二分说和复合属性说,如先前的分析,两者尽管采取了个体主义的研究思路,但这种研究割裂了个体与个体之间的联系,这违背了该研究思路的前提,即对个体的考察应始终使得各个部分能够组成一有机联系的统一整体。同时,这种研究不仅割裂了作为整体的留置措施,而且亦割裂了作为整体的监察权。监察权作为一个整体,监督、调查、处分等权力是其组成部分,尽管对作为调查措施的留置措施的权力属性做界定,但留置仅是其中一种调查措施,不能单从留置的特征来判断调查权的属性,更不能由此上升为监察权的属性。因此,为确保监察权能作为统一整体而存在,在这一基础上,对留置措施权力属性的考察就有必要先对监察权的属性作界定,在明确监察权的属性后,再具体把握留置措施的权力属性。而对监察权力的考察是不能通过对留置措施这一“部分”的考察来得出,这实际上就是先前的错误研究思路,是行不通的。如有学者曾指出，监察职权作为一个整体,监督、调查、处置等职责构成了这一整体的重要组成部分,因此,对国家监察权属性的探讨,不能以“局部代替整体”,仅依靠权力部分特征与行政权或职务犯罪侦查权的简单类比,从而得出国家监察权为单一的行政权或者职务犯罪侦查权或行政权和职务犯罪侦查权的简单叠加,这无疑忽视了各项权能之间的内在联系[15],忽视了整体。因此,必须从《监察法》的总则入手,着重研究《监察法》的立法背景、立法目的以及监察委员会的定位,以此分析监察权力的属性。

三、留置措施权力归属于政治权

自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,我国反腐工作进展良好,然而当时的反腐形势仍然是严峻的,反腐工作还存在局限性。这集中体现在以下几个方面:第一，监察范围过窄。在《监察法》制定以前,尽管党内监督实现了全覆盖,但国家监督的范围仍较狭窄。行政监察法并没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖,仅规定监察对象为行政机关及其工作人员。第二反腐力量分散。党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查,行政监察机关对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察,检察机关依刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处。反腐的职能相互交叉、重叠,难以形成合力,效率低下。第三，一系列的法治难题。“两规”“两指”对反腐工作虽行之有效,但也是始终困扰我们的法治难题;又如检察机关同时享有对职务犯罪的侦查、批捕与起诉权以及法律监督权力,这违背了法治主义下他律的精神。以上问题使得《监察法》的制定成为必然,这些问题构成了《监察法》的立法背景。

(一)政治权属之立法界定——基于形式

《监察法》第1条规定:“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,制定本法。”该条是关于《监察法》立法目的之规定,包含四个角度,笔者认为,可做如下解读:首先,《监察法》首要目的是为深化国家监察体制改革,而同时,监察法立法也是党中央关于深化国家监察体制改革决策部署所作出的重大举措,是改革的一部分;其次,《监察法》立法的一个重要目的是加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖;再次,《监察法》立法的基本目的是深入开展反腐败工作;最后,《监察法》立法的根本目的是推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,《监察法》是为实现以上四个目的制定,但这些目的在地位上有所差别,价值等级各不相同。反腐败工作在当前遇到一系列问题,面临严峻形势,为了实现深入开展反腐败工作这一基本目的,首先就需要深化国家监察体制改革,制定《监察法》(同时监察法的制定亦是为了国家监察体制改革的深化,两者互为基础),其重要目的就是整合资源,解决法治难题,加强对行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,在实现以上目的之基础上,着力实现根本目的——推进国家治理体系和治理能力的现代化。这样看,深入开展反腐败工作的立法目的应处于最高地位,《监察法》立法首先就是要解决这一问题的,即为了深入开展反腐败工作的需要,而制定了本法,设立了国家监察机关,赋予之监察职权。深化国家监察体制改革的立法目的之达成也是深入开展反腐败工作的必经之路,而加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全覆盖是反腐败工作得以深入进行的必然要求。最后,实现国家治理体系和治理能力现代化是深入开展反腐败工作的应有结果。因此,反腐败工作的性质决定着监察权的性质。那么,反腐败工作到底是一项怎样的工作,或者说,腐败的实质是什么?腐败的危险性在哪?

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第1条规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。该条明确表达人民民主专政是我国的国体,充分体现我国“人民性”的国家性质,是“国家权力属于人民,来自于人民并服务于人民”的根源所在。这就要求国家公权力在实际运行中必须以人民为出发点,必须以增进公共利益为宗旨,这是对《宪法》规定的人民民主专政的国家性质之必然遵循。我们这里所讲的腐败与一般意义上的腐败并不同,腐败一般是指政治腐败,是指结成利益集团,妄图窃取国家权力,山头主义,宗派主义,搞非组织活动,破坏党的集中统一;而我们通常所讲的腐败实质上是腐化,是指思想行为变坏,比如生活腐化,贪污腐化等,腐化的累积,被纵容,最终将导致腐败[16]。不过,无论政治腐败还是腐化,其本质都是相同的,即公权力私用,公职人员通过行使其享有的公权力增进自己的利益,这无疑是对人民民主专政这个国体所要求的“国家权力属于人民,来自于人民并服务于人民”的理念之背离。国体划分了一国的政治利益,表明了社会各阶级在国家中所处的地位,反映了各阶层政治力量的对比,腐败会打破这种关系,会重新划分政治利益。因此,反腐是对人民民主专政这一国体的保障,深入开展反腐败工作是一项政治任务,监察权力在整体上是一种政治权力,调查权、留置措施作为这种权力的具体方面,作为基于这种权力而做出的强制措施,其权力归属为政治权。这一论断同样符合《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称《释义》)对监察机关定位所做的解释:监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关[17]。

(二)政治权属之内涵界定——基于实质

做出留置措施的权力为政治权、监察机关是政治机关的论断仅是在形式意义上对留置措施的权力属性做了界定,而实质上,这个问题并没有获得回答,什么是政治权,什么是政治机关,这两者具有怎样的内涵仍然是不清晰的。如有学者认为，无论人们怎么划分国家的政治权力,它都无非是执政权、立法权、执法权、司法权以及监督权等[18];又有学者认为，我们第一次提出监察委员会是“政治机关”,不过这个说法尚不明确,我们仍然不清楚监察委员会是什么性质的政治机关，因为立法机关、行政机关、司法机关同样可以说是政治机关[19]。从普遍意义上看,以上的说法是有道理的,行政任务、立法任务等无疑也是一项政治任务,行政机关、司法机关等本质上也应当是政治机关。当然,这种表述显然与《释义》对监察委员会地位的定性不符,“是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关,不是司法机关”。将“政治机关”与“行政机关”“司法机关”并列,这表明了前者的专属地位,后两者的独立地位,它们之间并不存在包含关系,所以,政治权、政治机关的内涵并不能基于以上角度得到廓清。笔者认为，可以从监察委员会与党的纪律检查机关合署办公的角度入手解决以上问题。

合署办公,这在我国多年以来的政治实践中已经积累了不少经验,但在理论层面的研究仍然薄弱。笔者在此借用刘权提出的概念。合署办公是指两个或两个以上的机构,由于职能相近或工作联系紧密,而在同一地点办公,职能相近,是不同机构合署办公的前提条件,是指机构承担的职权、功能等相近，工作内容大致相同[20]。党的纪律检查机关与监察委员会属于党政机关合署办公的模式,最首要的特征就是全融合,即“一套人马,两块牌子”,这实现了党对国家监察工作的领导。党的纪律检查委员会与监察委员会具有不同的机构性质,分别隶属于不同的组织序列,“两块牌子”保证了党政职能的分离。而从人员构成上看,则是高度融合的,党的纪律检查机关的领导干部和监察委员会的组成人员可以相互兼任,这保证了执政党的反腐败意志在国家监察机关中贯彻执行,加强了党对监察委员会的思想领导和组织领导,巩固了党在我国反腐败治理体系中的领导地位[21]。《宪法》第1条亦规定，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。因此,监察委员会行使的监察职权从形式上看是国家公权力,但并不仅仅基于人民的意志,而是首先体现作为中国人民和工人阶级先锋队的党的意志。如有学者论述监察委员会名称中未加“人民”二字,其主要原因就是合署办公,监察委员会不仅是人民的监察委员会,也是中国共产党的监察委员会,其代表党和国家行使监察权[19]。基于此,监察权力不能等同于一般的国家公权力,如立法、司法、行政权,这种权力首先体现了党的意志,具有鲜明的政治导向,因此,政治机关是指为执行政治任务,而与党的机关合署办公,体现党的意志的机关,这种机关掌握的权力是政治权,这是政治权的实质含义。

四、结语

为留置措施的权力属性作界定是必要的,这直接关系到留置措施适用,以往的行政措施说、侦查措施说、独立措施说等并不能为其合理界说,从根本上看,一方面,是由于在实证研究中混入了价值成分,另一方面则是忽略了个体与个体之间的联系,这是研究方法中的问题。以深化监察体制改革,《监察法》的制定背景为研究切入点,聚焦于《监察法》第1条规定的立法目的,可以得出该法的基本目的是深入开展反腐败斗争的结论,反腐败斗争的任务从性质上来说是一项政治任务,因此,监察机关是政治机关,这符合《监察法》总则对监察机关的定性,而监察权则是一项政治权,留置措施作为基于这种权力做出的强制措施,其权力归属为政治权,这是从立法形式上对监察权力做出的界定。从实质上看,党的纪律检查机关与监察委员会合署办公,保证了将党的反腐败意志贯彻落实为国家的反腐败意志,实现了党对国家反腐败工作的领导,从而使得监察权力不同于一般的国家公权力,具有高度的政治性,这是政治权的实质含义。