国家监察权的属性定位和独立运行——中国古代监察体制的启示

宋源宁

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

在中国古代的法律体制中，监察权就已经是权力体系配置中的重要部分。而在现今的国家政治和法律体系中，2016年11月7日起根据中共中央办公厅印发的文件开始在北京市、山西省、浙江省开展的国家监察体制改革试点，拉开了我国当今监察体制改革的序幕，尽管监察体制改革在我国的法律体系和国家机制中迅猛发展和完善，但是究其本质，明确监察权的基本属性和运行原则，是实现监察体制改革更进一步的基础。

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》的实施和监察体制改革的开展，使监察机关和监察权在当今国家权力体系中的地位变得尤为重要。但迄今为止，囿于其发展的初期性，立法程序上对监察体系所进行的规定和规制还不完善，这导致理论以及实务界对监察权的性质、监察权的运行等方面存在诸多争议。笔者认为，这些问题的基础都在于厘清国家监察权的基本属性以及明确其应当坚持的独立运行原则。与此同时，鉴于中国古代长期存在着监察制度且在千百年来的法律发展中不断完善，虽然其本质属于封建专制主义下的产物，但其在国家权力配置中的地位以及运行的方式对现今监察权的属性界定和运行原则来说依然是一种历史镜鉴，能帮助我们更好地探究监察权的属性和运行原则。

二、中国古代监察权的界定和运行

监察权是在中国古代国家权力配置中极其重要的权力。从监察权的基本属性来看，中国古代监察权在有司法性的同时，地位又高于一般的司法权，在历朝都有极高的政治、法律地位；而从其运行原则来看，“独立性”是其最为根本和显著的特征，通过各种制度规定，保证监察权独立行使，是历代统治者都极其重视和遵循的制度设计原则。

(一)监察权高于司法权

自监察权确立以来，监察权与何种权力并行同重？是历朝历代的监察制度都必须明确的问题。中国古代，御史一直以来都是掌管“监察”职能的人的统称，而其具体职责和地位也随着朝代的变化而不断发展演变，但究其本质，可以得知的是：监察官员行使的权力实质上是带有司法性质的，在此基础上，其在政治体制中的地位也高于一般的司法权。[1]

1.监察有司法的性质

秦时，御史的主要职责被确立为监督百官的违法犯罪，从此，这一定制也为后世所沿用，并不断发展；在公认的法律制度最为完善的唐代，于《唐六典》中明确规定了御史台长官“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”；到了明代，《明太祖实录》载明“御史职在司法，伸理冤抑”。

各个朝代对于“御史”的职能规定主要是在国家治理的过程中，根据法律进行度量，根据各个朝代明确的刑法典章，以监督百官的违法犯罪行为。可以看出，监察权实质上带有司法权的含义，虽然其并不直接参与大部分审判，大多情况下是将自身纠弹官员的犯罪行为交由审判机关(刑部、大理寺)“断刑”，但其职能性质来看，仍带有司法性色彩。

2.监察权高于司法权

中国法制史上各个朝代的政治体系中，对国家治理体系中最为重要的权力的定位都基本上是明确的。

东汉时期，御史中丞、司隶校尉、尚书令为京师的“三独坐”；唐宋时代，中央权力系统分为三个部分：由中书省、门下省负责的决策权、尚书省实施的执行权和御史台主导的监察权；到了明清时期，根据《明史》可知，“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察”，此时，行政、军事、监察权是中央权力体系中的顶层权力。从以上各朝代的顶层权力配置可以看出，监察权一直以来都占据着非常重要的地位，是顶层权力的一部分，大多数情况下都与本朝的行政权力平行，在权力地位上也显然要高于主“断狱”的司法权和司法机关。因此，可以得出的是，在中国古代，监察权是与行政权、军事、决策权力相并行的一种独立的权力，其地位往往高于司法权。

(二)监察权的独立行使

监察官员行使监察权的方式和具体内容虽然本质上带有司法的性质，但监察权在古代的权力体系中是一项独立的、在大多数情况下与行政权并行的高层级的权力，在此基础上，“独立运行”则是该权力运行的本质特征和原则。

首先，监察权独立于其他权力。唐朝开始，在中央设御史台，御史台内设台院、殿院和察院，分工明确，形成典型的系统化的御史组织，让其专门行使监察权力，其独立性不言而喻；宋朝在基本沿用唐朝规制的同时，将谏言的官员从中书、门下省分离出来，成立了独立的谏院，实行台谏合一，使得谏言和御史的监察作用都能充分发挥，也充分体现了监察部门独立行使监察权力的运行原则；至元朝，中央权力系统取消了谏院，将谏言官员并入御史台，使得中书、枢密、御史成为元朝中央三大权力机构；明朝，御史台改为都察院，并与中书、都督府并立成为国家的三大机关，此时，监察权行使独立于其他权力这一运行原则得到空前强化。

其次，监察权由专门的法律规定进行规制和限定。最初是在汉朝时期，颁布了《监御史九条》；到了汉武帝时期，在全国范围内设立了刺史以监察各地的官员，同时颁布了《刺史六条》，即刺史行使监察权“以六条问事，非六条则不察”，该专门性监察法规严格规定了监察官员行使权力的对象范围和方式方法，为后世的监察立法奠定了基础，直至唐代的《巡察六条》也深受其影响；元朝时期的《宪台格例》则详细规定了监察机关的职能、地位、工作程序、监察纪律等方面，体现了古代监察法律法规的系统化。[2]古代针对监察职权制定了专门的法律法规，专门的立法是独立行使职权的保障和基础，专门性的规章制度设置体现了古代监察权独立行使的基本运行原则。

最后，监察官员独立行使监察权，受自上而下的垂直领导。中国古代监察官员行使监察权的方式多种多样，其中最为普遍的方式为御史巡察，即由朝廷派出御史官员至各地巡视各地官员的施政情况和履职情况，此种模式下，御史由朝廷直接任命派遣，地方权力无权干涉。从御史中丞到御史台，监察机关在国家权力体系中成为一个与其他国家机关相并行独立的机构，其直接受君主的领导和监督，独立行使职能，受自上而下的监督和领导。值得一提的是，监察机构中的监察官员虽然属于该机构，但其对各级官员进行弹劾时无需获得长官的批准，各个监察官员都是以个人的名义提起弹劾和监察，而不是以监察机关这一“组织”的名义，监察官员有独立的弹劾权也是监察权独立行使的具体体现。

三、国家监察权属性争议现状

我国当今的司法体系主要包括检察机关、审判机关以及侦查机关。监察权的属性界定也随之存在诸多争议，学界就监察权与其他权力的关系，对监察权的性质存在着诸多观点。

有观点认为，监察权属于完全异于其他权力的一种独立的新权力。根据相关政策、规章规定，监察机关调查职务犯罪的程序应当遵循国家监察法的规定，案件移送审查起诉之后则适用刑事诉讼法，可以看出，监察机关行使的权力是不同于刑事诉讼程序中的侦查机关的。因此，监察机关应当是为监督国家机关而设立的一个独立机关，其行使的权力性质与公安机关、检察机关行使的权力性质完全不同。笔者认为，该种观点肯定了监察权的独立性，认为其是与司法权、行政权、立法权并立平行的第四种权力，但其忽视了监察权与司法权、行政权存在的性质上的交叉和复合。监察权在行使的过程中虽然主要受独立的监察法律法规指引，但其在现今阶段行使的具体手段，例如询问、讯问等都带有明显的刑事诉讼的司法性质，在现今的政治权力体系中，是不能完全做到与其他权力分离的，必定带有司法的性质和属性。

另一种观点认为，监察权属于其他各种权力的简单加总。有学者认为“监察委员会的权力是纪检委权力、行政监察权和检察院反贪局侦查权等职务犯罪侦查权的总和”，“原来属于检察院的职务犯罪调查权随着行使主体的改变转移至监察院”[3]。笔者认为，该种观点认识到了监察权与司法权、行政权甚至与党内干部监督权之间存在联系和复合的部分，但其只是形而上学地认为监察权是其他与之具体内容类似的权力的机械相加，而忽视了监察权作为一种在国家权力体系和民众认识中与行政机关和司法机关并称为“一府一委两院”所具有的地位和属性上的独立性。同时，该种观点认为监察权是检察院对职务犯罪的侦查权和行政监察权等的总和，也就是认为监察权是由行政权、司法权总领下的某一特定权力总和起来的，该种观点本质上将监察权认为是国家权力体系中第一位阶的司法权、行政权下的权力，忽视了监察权与行政权、司法权相并行的独立性。

徐汉明教授认为，“监察权是一种高位阶独立性的复合型权力”[4]9。国家监察权是由行政监察权和检察院的职务犯罪查处权等几种不同形态和属性的权力重合而形成的新权力形态，但并不是这些权力的单纯总和，而是在这些权力的基础上进行优化和改造，成为了与司法权、行政权并行独立的权力。也即监察权在有自己的独立高阶地位和权力运行方式的基础上又不完全独立于司法和行政，带有司法和行政的部分功能和作用。

四、国家监察权的属性定位和权力运行

(一)国家监察权是高位阶独立性的带有复合性质的权力

中国古代监察权的本质属性上带有司法权的性质，但是其地位又明显高于司法权，这一界定在值得借鉴的同时也存在一定的弊端。根据现今针对国家监察权属性的争议，在借鉴古代监察权模式的基础上，应当肯定其中的部分内容并加以完善。

1.中国古代监察权属性定位的启示

中国古代监察权肯定了监察权本质上带有司法的性质。中国古代监察官员的主要职能就是纠弹官员的违法犯罪行为，既然与纠察违法犯罪相关，就显然带有司法的性质，如果将其与司法权完全独立，则名不副实，如果其职能属于司法，但又明确说其完全独立于司法，这容易造成定义界定的混乱。对于当今社会的国家监察权，最高人民检察院检察长张军定义监察人员的主要职能为“监察委对公职人员个人进行监察，调查职务违纪违法和犯罪”，据此，现今的国家监察权与古代类似，都是对违法犯罪行为的纠察，都带有司法的性质，我们应当肯定其属性内的司法性。

同时，中国古代肯定了监察权与审判权之间存在明显的区分。古代的司法程序没有审查起诉这一流程，而且刑事审判和刑事起诉没有明显的区分，即使在刑事诉讼流程划分如此不清晰的情况下，监察机关与审判机关行使的职权和行使方式仍然有着明确的界限，监察机关纠察的官员违法犯罪行为，都需按程序交与审判机关“断刑”，一般情况下，监察官员不得参与。将都含有司法性质的监察机关和审判机关进行明确的区分，有助于划分监察权与一般意义上的司法权，从而确立监察权的独立地位。

但是，中国古代对监察权的定位过高甚至高于司法权是不可忽视的问题。如前文所述，在中国古代，监察权在中央权力体系中有极高的地位，地方监察官员虽官衔等级并不是很高，但其所拥有的监察权力和其能够对其他官员造成的影响和威慑力却是极大的，同时中央监察官员的地位则是不言而喻的，有时会成为权力体系中的首要人物。与此同时，司法权在古代的地位却往往不被统治阶级看重，甚至经常与行政权相混合，无法明确界定。这明显体现了古代重监察轻司法的权力观念，而这一观念带有显著的封建专制皇权的色彩，这显然是不合理的，特别是对于当今时代和法治国家的建设来说，监察权不应当沦为专门针对官员的工具，而应当作为维护国家机关工作人员廉洁性和秩序的权力，司法权也不仅仅是次级权力，其应当与监察权一样作为独立的国家权力体系的一部分，分工负责，相互监督，独立运行。

2.国家监察权的特性——高位阶、独立性、复合性

根据监察权性质在学术界的争议，如果认为其完全异于其他权利，则忽视了其在实践中具体的实施手段所带有的行政、司法的特性；如果认为其是行政权、司法权等其他各种权力的加总之和，则忽视了监察权本身运行的独立性和其在国家权力运行体制中的特殊的地位。笔者赞同徐汉明教授的观点，国家监察权应当是国家权力体系中一个独立的专门权力，其应当具有的特征为高位阶、独立性和复合性。

首先，国家监察权在国家权力体系中应当处于高位阶。监察权应当是国家权力结构的重要组成部分。中国古代的权力体系构建中，监察权的地位就极高，而这在一定程度上有助于国家机关工作人员廉洁性的建立。高位阶地位体现了国家对于国家工作人员的工作廉洁的重视，只有将惩治腐败作为政治工作和司法建设中最为重视的一部分，才能更完备地推进政治现代化。但是，我们不能忽视中国古代监察权地位高于司法权所带来的弊端，现今的国家监察权应当是在党的领导下与行政权、司法权分工负责、互相制约、相互监督，共同构成国家高位阶权力体系。

其次，国家监察权的运行应当有其独立的制度和运行方式，因此，其在权力体系中的地位也应当是独立的。在中国古代权力体系构建中，监察有着极高的独立性，监察官员行使权力仅受皇权的控制，对皇权负责，与其他权力即使在性质上有所重合，但是监察官员和其他官员无法混合同体、互有统属，以此形成有效的监察与被监察的关系，充分发挥监察的作用。同时，理论界也认可监察权本身所具有的独立性，即使有观点认为监察权本质属于其他权力的加总之和，其也承认国家监察权在权力运行上是与其他权力相区分且有自己独立的地位。 因此，独立性是监察权的重要属性，当今国家监察权应由独立的监察法律法规对其实施程序和具体实践进行规制，国家监察委员会依法行使国家监察权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。

最后，国家监察权是一种复合型权力，带有司法权、行政权的性质。上文可知，中国古代时期的监察权就明显带有司法的性质，虽然在当时的政治背景下，都是为封建皇权服务，但具体运行模式对当今国家监察权来说也存在值得借鉴的地方。理论界对现今国家监察权属性的定义众说纷纭，但根据《中华人民共和国监察法》规定，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务违法和职务犯罪行为等是监察机关的职责，因此，从具体职能来说，无论是调查职务违法行为还是做出政务处分决定，该权力从具体实施措施来看都带有司法、行政的性质。同时，根据《监察法》第20、21条规定，在调查过程中，监察机关可以对被调查人进行讯问、对证人进行询问。因此，从具体实施手段来说，该权力在行使的过程中采用的讯问、调查方式与侦查机关采用的方法有类似的地方。以上这些都证明了现今国家监察权实质上与行政权、司法权有着重合的地方。[4]25

(二)国家监察权的独立运行

《宪法》第127条第1款和《监察法》第4条明确了监察机关依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察权的独立性不止体现在其属性定位上，还体现在其具体运行原则上。根据法律规定和实务要求，独立运行已成为监察权的基本运行原则。为推进国家监察权在国家权力运行中的独立行使，应当在多种方面对其进行规定和完善。

1.国家监察权独立运行的基础

制定独立的监察法律法规体系是保障国家监察权独立运行的基础。任何权力的行使都需要有确定的完整的规则作为其行使的准则，完备的法律法规是权力运行的基础，也是防止权力滥用的基本保障。前文可知，中国古代监察制度在长期以来都有独立的法律规定进行限定，且经过历朝历代的不断发展和完善，这些专门的监察法规主要规定的是监察权在古代实施过程中所应当遵循的各种准则，它囊括了监察权具体实施程序、监察范围等多个方面，相关的法律规定对古代监察体制的运行和发展有着极大的推动作用，而这种做法对现今国家监察权的独立运行也有借鉴意义。我国的监察体制改革和发展正处于起步阶段，因此在实践中还存在着诸多问题，例如：监察权与检察权如何衔接？监察机关实施监察权的程序和手段与《刑事诉讼法》所规定的程序有何区别？监察机关实施的留置措施的性质和行使方式？这些问题都是在监察体制改革中所必须要面对和解决的。笔者认为，解决监察权运行程序问题的前提就是要明确其运行方式，建立配套的监察法律法规体系，使监察权力的行使和监察活动的开展真正做到有法可依。基于此，目前我国应当构建系统完整的覆盖所有公职人员的监察法制体系，使之为我国监察体制改革进程提供坚实的制度保障，为监察权的有效运行提供明确的准则。

2.国家监察权的独立运行受监督

任何权力的运行都不能是完全独立和自由的。中国古代监察权力的行使仅仅受皇权的制约而不受其他任何权力的限制，虽然其肯定了监察权的独立行使原则，但是其实际运行方式也存在极大的弊端。古代监察权完全独立于其他权力，在行使的过程中与行政机关完全区分开，每个监察官员有自身独立的弹劾权，监察机关直接受君主个人负责，这些实施手段在确保监察权独立的基础上难免会使权力陷入滥用和不受制约。因此，当今国家监察权的独立行使应当允许一定政治监督和法律监督，包括受中国共产党的领导、受人大监督和在独立行使的过程中受到司法权的制约。

第一，国家监察权的行使受中国共产党的领导，《监察法》明确规定要坚持中国共产党对国家监察工作的领导。党主要通过确立监察活动的指导思想、监察机构与党的纪委合署办公的具体方式等措施实现对监察权的政治领导、政策领导、组织领导和思想领导。[5]因此，监察权在独立行使的同时需要接受党在大方向的政策指引；第二，国家监察权的行使要接受人大的监督。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，任何其他国家机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督，监察权也不例外。因此，在监察权独立运行的过程中，人大主要从政体的角度通过法律制定权、人事任免权等来实现对监察权的监督，但是也正是由于监察权的独立运行，人大也不能逾越其权力边界，不可直接干预监察机关的监察活动。[6]第三，监察权在独立行使中受到司法权的一定制约，当今国家监察权的行使与审判机关和检察机关存在着多方面的衔接和千丝万缕的联系。在大方向上，监察权由于带有一定的司法性，在运行时应当遵守司法权运行的相应法律法规；在具体实施手段方面，监察权实施的具体流程不可避免地会受到检察权、审判权的限制，例如：监察机关在行使对人身和财产的调查权一般需要经过法院的批准、检察机关对监察机关移交的证据材料有合法性审查的权力。

综上，现今国家监察权的独立行使不是古代监察体制中的“完全独立、尽归君主”，而是应当在党的领导下，受人大的监督和其他司法机关的制约，同时辅之以完整的独立的监察法律体系对其进行具体的规制和规范。