分税制模式下地方财政自主权研究*

熊 伟

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

引言

分税制是我国1994年开始实施、迄今仍在深化的财政管理体制，其核心在于处理中央与地方的财政关系，通过规范化、制度化的方式划分政府间财政收支。长期以来，分税制多被理解为一种财政分权体制，但从其制度内容来看，相比之前的财政包干制，财政集权反而是难以掩饰的主调，实施之后的客观效果也是如此。随着现代政府职能的扩张，地方在促进经济发展、城市基础设施建设、社会公共事务管理等方面的财政压力越来越大。作为应对，地方一方面大力发展土地财政，赚取土地出让金和其他与房地产相关的税费收入；另一方面又通过各种形式举借债务，在分税制之外挣得了充分的财政自主空间。形式上的财政分权，实质上的财政集权，体制外的财政放权，实践中的财政争权，这些鲜明的现实特征成为目前分税制运行的基本写照。

与财政包干制相同，分税制也以承认中央与地方分立、实行多级政府体制为前提。既然二者都需要划分收支，就意味着在划定的收支范围内，地方拥有财政自主权是自然而然的结果。与财政包干制不一样的是，分税制模式确立之初，地方财政自主权在量上受到极大限缩。但另一方面，由于采用了权威、统一、规范、公开的分权规则，地方财政自主权的稳定性、有效性得到了更好的保障。1994年之后分税制的调整和演进，大体上沿着这两条主线交错前行。前者主要受制于政策衡量，目的是平衡央地财力，维持民主集中制的国家体制；后者受法治国家原则指引，通过不断强化分权规则的刚性，消除制度外行为的生存空间，使地方财政自主权逐渐法治化。

与以上背景相对应，本文所要研究的问题包括，在集权导向的分税制模式下，地方如何拥有财政自主权？可以拥有哪些财政自主权？不同级次地方政府的财政自主权是否有所差异？中央对地方债是否有救助责任？在深化分税制改革的过程中，推进政府间事权与财政支出责任相适应，对地方财政自主权会产生何种影响？此外，中央对地方财政有效的制约及监管机制，更是地方财政自主权的制度前提，需要认真总结和归纳。通过对以上问题的探索，本文得出的结论是，在财政法的意义上，随着地方财政自主权的落实，地方可以不再是中央的派出机构，而成为具有权利能力的主体，有独立的意思表达机制，对内拥有独立的财产，对外独立承担财政责任。不仅如此，从财政自主到行政自治，在宪法的指引下，中国地方政府会经历蜕变，逐渐发展成法律上的实体，拥有不同程度的自治权。

一、“分税”与“包干”：央地财政关系中的权力收放

统观新中国成立以来的财税实践，集权与分权是中央与地方财政关系中财税权力博弈的主旋律。[1]P30总体来讲，在改革开放之前，中央集权是财政的主调，尤其以建国初期的统收统支为代表。虽然在1958年和1970年也有过短暂的分权经历，但最后都因为效果适得其反而不得不重新集权。改革开放之后，以“放权让利”为抓手，为配合经济体制改革、激发社会发展活力，地方获得了不同程度的自主权。分税制之前的财政体制被称为“包干制”，其特点可被归纳为“分灶吃饭”——央地财政收支通过合同形式加以划分。财政包干制下，上缴中央的财政基数被包死，中央无法分享地方的增量收入，随着经济的发展，中央财政收入占全国财政收入的比重不断下降，甚至出现中央向地方借款弥补财政缺口的情况。由于收入征管权掌握在地方，地方通过各种形式侵蚀中央收入的情况也屡见不鲜。统计数据显示，1984年，中央财政收入占全国财政收入的比重为40.5%，到1992年就已经下降到了28.1%；1984年，全国财政收入占GDP的比重为22.8%，到1992年已经下降到12.9%。如果将预算外收入统计进来，这两个比重都会发生变化，但对于中央而言，其结果不会更好，只会更坏，因为预算外收入主要归于地方。

财政包干制下央地财力的此消彼长，引发了朝野关于国家能力和国家安全的担心，[2]P97-118分权的底线也作为一个问题被提出。[3]P37-56在此背景下，分税制不是着眼于进一步分权，而是作为过度分权的纠偏举措，也就在情理之中了。相对于包干制，分税制在以下几个方面实现了集权。第一，税权集中在中央，地方不能开征税收；如果没有中央的授权，通常没有税收减免权，政府性基金开征权也在中央。第二，对经济发展、市场统一和财政收入有重要影响的税收被划入中央收入，或者通过高比例的方式由中央享有。第三，2000年之后，所得税不再根据企业隶属关系划分，而是统一按比例分享，这就进一步集中了中央的财权。第四，除了国防、外交等有限的几项开支固定在中央之外，其他开支项目都缺乏清晰的划分标准，中央推卸支出责任的机会增加，地方缺乏相应的抵御能力。第五，财力从地方向中央倾斜之后，中央向地方转移支付成为常态，地方对中央的财政依存度逐渐增加。即便是标准固定的税收返还和一般性转移支付，对中央而言都是资源和优势，可以作为制约地方的手段。

在处理中央与地方经济关系方面，基于效率和激励方面的考虑，经济学家提出了“财政联邦主义”的理念，①[4]并被用于解释改革开放后经济上的飞跃。[5]尽管财政联邦主义对于中国财政包干后的经济增长和社会进步确实有解释力，但它不并足以解释为何在1993年中国选择放弃包干制，改行更为集权的财政分税制。从大方向上讲，财政包干制与财政联邦主义是一致的，都强调发挥地方的积极性，实行中央向地方分权。但是，无论坚持何种主义，在分级财政体制下，必须使中央与地方保持“平衡”，保证中央足够的财政管控能力。[6]p41-48财政包干制恰恰在这方面有所欠缺，不仅与经济体制改革统一高效、公开透明、规范稳定的要求不符，更与我国高度集权的政治体制、政党制度不太一致。有学者因此提出，财政联邦制不符合中国国情，秉承历史传统和政治现实，我国应当实行财政郡县制，在政治集权的前提下财政放权。[7]p30在笔者看来，财政联邦主义并不代表一种政治主张，只是对地方财政分权的一种理论概括，无论是政治集权、财政放权，还是政治分权、财政分权，都可以通过这个模型进行解释。财政郡县制因此也可以被视为一种财政联邦主义。

分税制和包干制都属于分权型财政体制，只是二者分权的方式、方法和程度不同而已。分权方式的不同在于，包干制采用承包合同的方式，中央与每个省份博弈谈判，政策连续性不足；分税制则采用制度化的方式，稳定可靠，公开透明。分权方法的不同在于，包干制直接包死上解资金的数额，不分具体的收入形式；分税制则以划分税种为主，中央税、地方税、共享税分列，不涉及具体的金额。分权程度的不同在于，包干制偏向调动地方的积极性，上解完中央的，剩下是自己的；分税制侧重于增强中央的调控能力，留给地方的财力空间有限。财政分税制与财政包干制的共性则在于，二者都坚持分级财政体制，承认以省为代表的地方具有财政主体地位，可以通过某种形式与中央分享财政利益，承认地方的财政自主权，可以在方案确定的范围内自主组织财源，自主安排财政支出。正因为如此，尽管有所调整，分税制仍为地方保留了相当的财政自主权。

本文所谓的地方财政自主权，是指地方政府在法律政策规定范围内，自主组织、管理和运用财政资金的资格或能力。无论分税制的方案后续如何调整，基于《国务院关于实行分税制财政管理体制改革的决定》，以下几个方面始终如一，成为保障地方财政自主权的制度屏障：第一，财政分级，地方形式上成为独立的财政主体，拥有独立的权力和利益。第二，在“统一所有、分级管理”的前提下，地方拥有独立的资源和资产，可以独立对外承担责任。第三，地方有独立的财政收入来源，地方税费是其中的大头，土地资产收入后来居上。第四，“一级政府一级预算”，地方自主安排财政收支计划，无需经过中央的审批。第五，只要不违反中央制定的强制性规定，地方可以自主进行财政支出。第六，地方自主进行财政管理和监督，如收入征管、财政预算、会计检查、合规审计等。至于地方通过巧立名目、欺上瞒下、违规操作而事实上形成的财政自主空间[8]p43-58。

本身就是需要治理整顿的对象，虽然也会给地方政府带来财政收入，或者增加财政支出的灵活度，但不属于制度层面的财政自主权，因此不在本文的讨论范围内。

虽然地方在体现为“量”的财力上有所减少，但由于分税制采取了更为规范、稳定、公开的制度化分权方式，地方财政自主权反而得到了更好地保障。但是由于分税制在形式上表现为国务院的行政决定，加之其本身也还有某些尚待完善的地方，特别是财政支出责任的划分不明，地方财政自主权总体上显得脆弱，难以抵御来自中央的支配和干扰，无法支撑地方成为真正独立的财政主体。这种自主权只是中央放权的结果，其范围和程度取决于最高行政机关的意志。随着分税制改革的深入，当央地财政支出的范围划分清楚、地方自主财源得到夯实和补充后，中央与地方财政关系会趋于平衡，地方财政自主空间会越来越规范。若能如此，从财政放权走向财政分权，从财政自主走向财政自治，分税制改革将推动央地关系进入新的发展历程。

二、从财力到财权：地方财政自主权的两种指标

衡量地方财政自主权高低的标准是财力还是财权，这是一个需要进一步探究的问题。1993年国务院出台的分税制方案把“财权与事权相匹配”作为改革的基本原则，2007年之后，党的“十七大”和“十八大”报告却相继提出，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。财力与财权的差异在哪里？为什么不再提财权与事权的匹配，而改用财力替代财权？尤其是，十八届三中全会“决定”中还出现了“事权与支出责任相适应”的提法，《国务院关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》即以此为基础而制定，这仅仅只是表达方式的调整，还是意味着财政改革的转向？从地方财政自主权的角度观察，财权、财力、事权、支出责任，这些名词相互关联而又彼此区别，在学术层面上未必有严格的界定，但在政策性文件中应该各有所指。

1993年分税制改革的对象是财政包干制。但从制度经济分析的角度看，分税制实际上也可以归为广义包干制，表现为央地之间的财政分配契约。[9]p10不同的是，首先，分税制重点解决中央财政能力不足，而不是继续增强地方的财政自主性。其次，分税制的核心在于划分税种，通过分税实现改革目标，而不是继续直接分利。最后，分税制在形式上也没有采用契约，而是采用统一的强制性制度，不需要再跟地方频繁谈判。尽管同样着眼于央地利益分配，分税制所要改变的，恰恰就是包干制的“分利”制；所要建立的，是划分税种为核心的“分权”制。在当时的情势下，国有企业已经全部实行利改税，国有资源和资产未得到充分利用，国家财政收入的主体是税收。②③分税制之所以被命名为“分税制”，不能不说与当时财政状况有重要关联。

1994年分税制改革并未触动事权，只是对央地财权进行了分割。基于此，当时所谓的“财权”，仅仅是指财政收入权，并不涉及财政支出责任。站在地方政府的立场，财权固然重要，但其本身不是目的，其存在的价值，是为了创造财政收入。由于经济发展水平不一、资源丰富程度相异，即便征管努力程度相同，地方得到的收入也会差异很大。因此，1994年划分财权之后，地方之间财力不平衡的问题凸显。在事权和财权不做调整的前提下，转移支付制度成为众望所归。尤其是2002年所得税分享改革之后，地方利益进一步受限，但转移支付资金的规模实现了跨越式增长，④⑤为实现地区之间的平衡发展、解决中西部财力不足的问题提供了保障。因此可以说，党的十七大报告和十八大报告强调“财力与事权相匹配”，是对1994年“财权与事权相匹配”改革的完善，二者之间并不存在方向性冲突。

改革政策的转型似乎提示我们，财力是连接财权与事权的关键，财力问题解决好了，可以弥补地方财权不足的问题，可以支撑地方履行支出责任。从党的十七大以来的改革思路看，所谓“财力与事权相匹配”的要求，并未从扩大地方财权的角度入手，而是在财权与事权不变的前提下，通过中央对地方的转移支付，解决地方行政所需要的财力短缺。中央与地方之间收支维持一定的缺口，通过转移支付实现中央的调控意图，维护中央的政治权威。但是，如果过于偏重中央对地方的财力调配，而不重视基础性财权、事权安排的平衡，会形成事实上的中央财政专制，挤压地方的财政自主权。

无论是财权与事权相匹配，还是财力与事权相匹配，其着眼点都在财政收入端，但如果事权没有实现合理分割，财政收入改革必然跛脚。严格来说，事权确定是财政分权的前提。当财权分配、财力调整的改革进展20年，中央与地方之间基本形成分权架构之后，如果再不推进支出责任划分的改革，前期收入划分所带来的正向效应会大幅减损。十八届三中全会“决定”提出“事权与支出责任相适应”，正是在这种背景下顺应时势之举。如果仅从财力弥补角度调整央地财政关系，只是看到了症候，而没有把握其病因。之所以需要如此大规模的中央对地方财政转移支付，地方财力不足只是表象，真正原因在于财权与事权不匹配，地方财政自主权没有得到足够尊重。即便形式上表现为财力不足，根子仍在权责界定。财权分配不均，事权划分不明，财权与事权的不匹配，才是造成地方财力不足的根本原因。

在财权与事权匹配的前提下，地方应具备提供公共服务的财力，而不是普遍需要中央的大规模财政救助。在区域间财力严重不均的状况下，为了促进地区间协调发展，实现基本公共服务的均等化，首先也应该考虑一般性转移支付，用规范化、标准化的手段，采用公开透明的因素法，计算地方可得的补助数额。转移支付的指标确定之后，双方根据公开信息都可以得知结果，中央的责任无可推脱，对地方实际上构成一种财权。[10]P279-280如果没有这个特点，2014年修改的《预算法》也不会要求中央要将转移支付数额提前告知地方，以便其编制下一年度的财政预算。就此而言，即便是用于弥补财力的转移支付，也可以从法治化的角度理解，将其理解为地方权益，纳入到财权与事权相匹配的分析框架中来。⑥只有政策性的专项转移支付，才完全控制在中央政府及其部门，由其根据情况相机决定，无法从地方角度被理解为财权，而只是一种财力弥补手段。

更进一步说，将财权仅理解为财政收入也不可取，广义的财权应该包括“收钱”、“管钱”和“花钱”，覆盖财政收入、财政管理和财政支出。对于地方政府而言，财政支出不仅仅是一种责任，也是一种权力。哪些事情地方负有支出责任，哪些事情地方拥有自主安排支出的权力，这也是央地财政关系的核心议题，不可简单归结为“事权”，从而将其与“财权”相对立。事实上，财权与事权是一体两面的关系。事权包括财权，财权体现事权。财政管理、财政支出也是地方财权的应有之义。

不能否认，地方财力是否充裕，是衡量财政自主权的重要指标。财权统一分配之后，全国大致均衡，但财力却可能大相径庭。即便将一般性或均衡性转移支付纳入地方财权，也不可能完全消除地方之间的财力差距。因此，在分税制实施一段时期后，不断有学者和官员提出，财力均衡是政府间财政关系的关键，财权在次。[11]P1但如上文所述，财力不均是财权分配不合理的结果。要彻底解决地方财政自主权的问题，还是应该夯实财权，而不是仅仅通过转移支付补充财力。例如，建设地方主体性税种，激发地方开拓财源的积极性，严格界定地方支出的范围，增加地方支出的自主权，等等。政府间转移支付尽管也很重要，但只是调节性财政手段，属于财政内部的第二次分配，不能解决基础性的权益配置问题。只有财权得到合理配置，转移支付的功能才能归位，而不是越俎代庖，用调节性手段替代基础性安排。

三、分税制模式下地方财政自主权的向度

抽象谈论分税制下的地方财政自主权，很难发现其与之前包干制下的不同，无法测度各财政节点的权限空间，给人笼统模糊的整体印象。例如，地方在预算方面的自主权不同于收入方面的，收入方面的也不同于支出方面的。即便在财政收支体系内部，不同的财政收支形式，地方拥有的权限空间也不一样。由于我国地方政府既不是联邦制下的邦，也不同于单一制下的地方自治法人，财政自主权受制于政治与法律的多重约束。只有紧密结合具体的法律法规和政策文件，才有可能描绘地方财政自主权的立体结构。

(一)地方预算自主权

一级政府能否自主行使预算权，是衡量其在财政上是否独立的标志。[12]P171缺乏预算自主权的地方政府，其收入、支出、资金管理等，都不得不依赖上级政府，失去了作为一级独立财政的基础。改革开放以来，县以上地方政府的预算自主权形式上都有充分保障，无论是1982年公布实施的《宪法》，还是财政包干制时期的《国家预算管理条例》，或是财政分税制实施后的《预算法》，对此都有明确的规定。拥有预算自主权，意味着地方政府可以编制预算，根据施政计划安排资金收支；意味着地方立法机关可以审查和批准预算，自然也可以否决预算草案，或者要求修改后重新提交审批；意味着地方可以自主执行预算方案，并通过监督机制保证资金安全，提高资金使用效率；还意味着地方需要自我负责，基于财力自求预算平衡，而不是将责任转嫁给中央。

虽然地方可以自主决定预算，但通过法定程序、强制性标准以及政策性引导，中央对地方预算仍有很大话语权。例如，预算法及其实施条例都是中央立法，是地方预算必须遵循的程序规则。中央还会根据形势对地方开支规定扩张或限缩的比例，作为预算编制的强制性标准，或者通过国民经济发展规划、政府年度工作计划、党中央重大决策等，引导地方政府的预算安排。至于通过人大、财政、审计、监察、纪委等渠道，监督地方财政预算的执行情况，预警地方财政风险，督促建立危机应对机制，追究违法行为的法律责任，更是中央常用的手段，也会对地方预算自主权产生重要影响。

一方面赋予地方预算自主权，另一方面强调中央的统一领导，这是我国单一制体制下财政分权的必然要求，也是民主集中制国家机构原则的体现。二者之间虽然存在一些冲突，但不至于相互否定，只是内部需要做好制度协调。事实上，地方预算自主必须接受宪法和法律的约束。离开这个前提，仅从抽象理论出发进行推理，缺乏现实意义。只要承认地方是预算主体，可以编制、审批、执行预算，尽管有来自中央的干预，地方的预算自主空间仍然存在。随着地方治理体系的完善，地方预算自主权会进一步扩大，来自中央的干预可以进一步优化。但无论如何，在中国现行政治及宪法体制下，地方预算不可能完全自主。

(二)地方收入自主权

对于地方财政收入的范围，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》以及之后的相关调整方案已经做了清晰的划分，其中既有税费，也有投资利润或红利，还有资产资源收入。收入类型不一样，地方自主权也不相同。地方与其所投资企业如何进行利益分配，地方如何处分、利用其所管理的资产资源，这属于行使资产或资源所有权的范围，通常不会涉及第三者利益，只要不违反国家的强制性规定，地方一般享有充分自主权。例如，对建设用地是采用出租还是出让的方式，出让年限的长短，地方政府有权决定；投资利润上缴比率的高低，自然资源特许使用费的标准，地方政府也有权决定。

然而，税费之类的公共征收，事关地方居民的财产和自由，也会涉及资源自由流动以及全国市场的统一，影响地区之间的经济竞争，因此，尽管收入最终归属于地方政府，但其开征却不宜任由地方决定，有必要受到中央的控制。例如，行政事业性收费是基于特定公共服务的对价，对缴费人利益影响较小，因此，对于仅在本地生效的行政事业性收费，可由地方自主决定是否设立和收取。⑦相对而言，政府性基金的缴纳义务与基金设立事由的联系并不直接，缴费与公共服务之间的受益关系体现得并不明显，因此，全国或区域范围内实施的政府性基金由中央设定，地方性政府性基金的开征也必须经过中央批准。⑧

至于税收，无论是中央税、地方税还是中央与地方共享税，分税制改革方案已经强调全国税政统一，《立法法》对此作了进一步确认，税收立法成为全国人大及其常委会的专属权力，地方无权开征税收。[13]782-99尽管如此，由于地方税的税源具有强烈的地方性，征税方案通常不适合在全国范围内整齐划一，即便中央统一立法，也不得不给地方保留一定的参与的空间。例如，国内各地的环境容量不一，环境质量各异，《环境保护税法》第六条允许地方参与确定税率，第九条允许地方参与确定税基，就是这方面的代表性例证。

对归属于地方的财政收入，除因为与中央共享而由中央直接征收外，一般由地方政府负责征收。不过，国地税机构合并之后，税务系统以中央领导为主，社保费和非税收入也将转由税务系统征收。这意味着地方财政收入自主权的限缩。此外，对于地方自主开征的财政收入，中央虽然不会直接决定取消或者废止，但是，基于国务院的统一领导权，中央可以要求地方做出相应处理。例如，财政部、发改委《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》(财税[2017]20号)就要求各省、自治区、直辖市财政部门会同有关部门对本地区出台的行政事业性收费政策进行全面清理，这也是对地方财政自主权的限制。

(三)地方支出自主权

对属于地方的财政收入，地方政府通常可以自主支出，根据施政计划安排使用财政资金。相比收入创设、征管方面的自主权，地方在财政支出方面的自主性更大，只要不违反中央的限制性或禁止性规定，任何支出均在地方自主权的范围内。不过，地方支出自主权应建立在中央与地方支出责任清晰划分的基础上。如果彼此的支出责任不明，凭借政治和法律优势，中央很容易将自己的责任转嫁地方。分税制改革方案所设想的，原本就是央地支出范围得到清晰划分的状态，但自1994年至今，这一目标始终没有实现。党的十八大以来所提出的财政改革方案一再提及“事权与财政支出责任相适应”，十八届三中全会甚至将其作为财政改革的三大任务之一，但迟至2016年8月，国务院才正式启动财政事权与支出责任改革，迄今仍在推进中。⑨

尽管“自己的钱自己花”是通理，中央仍可能通过各种方式制约地方，具体如：(1)确立支出依据。例如，只有先设立机构、安排编制，才能安排财政资金，用于办公设施、公务活动、人员工资等，而地方机构和编制的决定权掌握在中央。(2)设定支出标准。例如，地方公务人员的基本工资标准，会议、差旅等经费的报销标准，楼堂馆所的建筑和装修标准，全国范围内具有共通性，中央可以规定统一的标准，也可以设定一定的幅度。(3)强制性支出。尽管争议很大，但现行《农业法》、《科技进步法》、《教育法》等确实为地方政府在相关项目上设定了财政支出的增长比例，⑩国务院近十年来也持续要求地方提高养老保险待遇，这些都属于强制性支出。[14]p70-79(4)禁止性支出。在特定时期，基于节约资金、提高清廉度等考虑，中央会对地方设定一些禁止性支出项目，如“三公经费”每年递减，禁止新建或改扩建办公场所，禁止投资于淘汰落后产业等。

中央强制或限制地方的财政支出，有时通过全国人大及其常委会的最高立法权，有时借助国务院的最高行政权，也有时是利用中共中央的最高领导权。在我国现行政治和宪法体制下，这三个方面都具备合法性基础，体现了中央对地方政治集权的一面。中央之所以干涉地方的财政支出，除了形成统一标准或定额、有利于提高财政管理效率外，通常会伴随特定的政策目标。以事实上构成财政支出的税收及土地出让金减免为例，中央禁止地方减免地方税，一方面是因为地方税立法出自中央，地方放弃中央设定的税收，触及中央的法律权威；另一方面，无论是直接的税收减免，还是变相的税收返还或财政奖励，都可能成为地方经济竞争的工具，干预资源的自由流动、影响全国统一市场的形成。

地方财政自主权并不限于以上三个方面。除了预算、收入和支出，在中央统一领导的前提下，地方对所属财政事务还拥有较为广泛的管理权，如地方国库管理、会计监督、公款审计、国有资产管理、财政违法行为处罚处分等。既然赋予地方施政的空间，财政自主权就必不可少。尽管分税制的整体思路是集权，但仍未突破财政分权的框架，只是分权的程度和方式发生了变化。现有的财政自主权是否足以支撑地方在法律上成为独立的财政主体，特别是可否因此获得对外独立举债和偿还的资格，这是下文需要继续探索的问题。

四、不同级次地方财政自主权的差序配置

地方政府的级次不同，其财政自主权也会有不同。我国《宪法》确立了省、县、乡三级政府，省和县之间设地区行政公署，是省政府的派出机构。但自1983 年起，“撤地设市”逐渐成为潮流，县级政府普遍改由地级市管辖。改革初衷是以市带县，促进中心城市的发展，推进城乡一体化。但市为了自身发展的需要，对县多有挤压和剥削。2005年，“省直管县财政改革”开始试点，2009年之后全面推进。而以浙江为代表的一些省份，经由“强县扩权”、“扩权强县”等阶段，[15]p5按照中央机构编制委员会的安排，已经全面或部分建立“省全面直管县”体制，财政、经济、行政、人事等方面，县政府和地级市平起平坐，直接向省级政府负责。

可见，经由十余年的渐进改革，目前我国省、市、县的关系并不统一，同时存在“地区管县”、“市州管县”、“省直管县财政”、“扩权强县”、“省全面直管县”五种形态，加上2006年之后的“乡财县管”改革，地方政府内部的管理体制错综复杂，为观察地方财政自主权带来了困难。总体而言，地方财政自主权呈现从上到下层层递减的状态。相比中央和省市，县乡政府不仅财权有限，财力更是捉襟见肘，但财政支出的范围却十分宽泛，导致公共服务提供严重不足。这是否应该是分税制之下的常态，值得从财政自主权的角度反思。

(一)省以下政府间收支划分的结构性问题

1994年分税制改革只涉及中央与地方的财政关系，对于省以下地方政府相互之间的财政关系，国务院要求各省级政府自行制定执行。事实上，基于“下管一级”的原则，各省遵循的逻辑与中央方案一致，只是规定其与地级市的财政收支如何划分。至于市与所辖县如何划分收支，县与所辖乡如何划分收支，分别由市、县政府决定。在“省直管县”财政改革后的地方，省直接与县市划分财政收支，不再经过地级市这一层级，财政管理的扁平化得到加强。不过，由于收支划分的决定权掌握在上级政府的手中，在财力相对失衡的情况下，省级政府在财权和财力分配上往往向自己倾斜，支出责任则尽量向下级推卸。市政府面对县政府、县政府面对乡政府时，也会如此遵循同样的逻辑。

由于中央并未勾画地方分税制的统一模式，而是授权地方自主决定，在分税制改革初期，省以下政府收支划分可谓五花八门，除了参照央地分权模式外，有的维持财政包干体制，有的严格与企业隶属关系挂钩，不同级次政府间的划分方案也不一致，给规范地方财政关系带来很大的障碍，不利于分税制理念和制度在全国推广。2002年所得税收入分享改革之后，国务院批转财政部的意见，要求完善省以下财政管理体制，让财政收入划分与企业隶属关系脱钩，科学厘清地方政府之间的支出责任，实施规范的财政转移支付制度。

和央地财政分权方案一样，划分收入归属并不是难事，不管是将税种按其性质分配给不同层级的地方，还是实行资产资源收入按比例共享，或是分出部分重点企业归特定层级管辖，这些在规则设计上都可以做到。难的是，在决策权集中在上级的模式下，如何保障基层政府的财权和财力。由于上级政府的自利心理以及地方之间支出责任划分不明，加之财政转移支付制度并不完善，收入层层集中、支出层层下降成为必然，县乡财政陷入困境也就不会让人感到意外了。2001年开始的农村税费改革，2005年开始的“省直管县”财政改革，2006年开始的“乡财县管”改革，2010年开始的“省全面直管县”试点，都在围绕夯实基层地方财政做文章。不过，由于政府间职能未能得到清晰划分，财政支出责任不明，转移支付的随意性难以抑制，县乡财政权轻责重的结构一直无法改变，分税制改革的效应难免受到影响。

(二)省级财政管理权与财政自主权

省(包括直辖市、自治区)在中国政治版图中地位十分重要，不管是财政还是行政，在中央与基层之间都起着承上启下的作用。由于我国疆域辽阔、人口众多，各地经济社会发展的差异明显，中央很难对各地采取整齐划一的政策，往往需要省在本区域内灵活调整。因此，除了组织本级财政收支，省还承担着重要的对下管理职责。

从自主权的角度看，财政收支划定之后，相比市、县、乡，省无疑拥有最大的空间。首先，与中央分税制的集权原则保持一致，各省分税制方案也都强调财力适当集中，省级政府在财权和财力方面有天然优势。其次，省以下职责划分比央地之间更加原则，职责同构的现象严重，给省向下推卸支出责任提供了机会。第三，省级政府集中的财力较多，但如何将其用于转移支付，缺乏明确的标准和程序，政府自主空间很大。第四，出于安全和效率的考虑，中央在向地方授权时，往往止于省级，或者只允许省实施特定行为，剥夺了省以下政府的资格。例如，地方收费的批准权、地方政府性基金的申请权、较大规模财政投资的审核权、迟延纳税的批准权，等等。第五，最为重要的是，不管是通过行政决策还是立法程序，省对基层政府的财政事务有管理权，涉及国有资产、财政预算、支出标准、收入征收、资金入库等各个方面，只要不违反法律的强制性规定即可。可见，在财政自主权方面，现行体制下省所拥有的空间仅次于中央。造成这个结果的原因，根植于中国地大人多发展不平衡的现实，源于省级政府承上启下的重要地位，也是中央为发挥地方积极性的有意安排。

以税收为例，我国实施分税制以来，尽管一直强调税权集中于中央，但实际上地方仍通过各种方式分享税权。例如，《车船税法》和《环境保护税法》都确认，省可以在法定幅度内确定适用税额，不同的是，前者授权给省级政府，后者受税收法定原则的影响，授权给省人民代表大会。1994年税制改革时，国务院甚至将屠宰税和筵席税下放地方管理，由省级政府自行决定是否征收，直至2006年相关条例被废止。可以预料，随着中央与地方财政关系的发展，省级财政自主权还会扩张——只要地方有足够的治理能力，对于不具有外溢性的地方税源，由省级立法机关开征税收，与纳税人同意原则并无冲突。

(三)“省直管县”模式下市县的财政关系

“省管县”改革是一个渐进过程，大体呈现三个不同的阶段。在每一个阶段中，由于财权与事权的匹配方式不一，县市财政关系也呈现不同样态。“省管县”改革的第一阶段是“省管县财政”，县的财政事务直接跟省对接，在收入实现、资金管理、预算编制、转移支付等方面，不再与地级市发生联系。不过，由于人事行政、经济发展、社会管理等方面维持旧体制，地级市对所属县仍然拥有很大的支配权。财政直管之后，不少省份开始选择有代表性的县，将一些原本属于市的经济管理权，下放给县级政府行使。由于放权的范围有限，县在建制上仍然是市的下属单位，只是经济社会管理的权力有所增强，因此被称之为“扩权强县”阶段。在这一阶段中，县的经济社会权力有所增强，地级市的领导力相应减弱，县级财政的自主空间随之增加。第三阶段是“省全面管县”的阶段，市和县在人事、行政、经济等各方面彻底分开，财政上更是成为平等的主体，享有相同的财政权力，履行相同的财政义务，并直接向省级政府负责。只有到了这个阶段，才恢复到《宪法》三级地方政府体制。

郡县治，天下安。自秦始皇统一六国，我国就开始实行郡县制，其对维护政权稳定发挥了重要作用。相比欧洲的封建制，我国历史上的郡县不是独立主体，无论是在行政还是财政，都只是中央政府的派出机构。新中国成立前期的统收统支实际上延续了郡县制，县一级虽然积淀了不少事实上的自主权，但在法律上仍依附于中央财政。改革开放之后，财政分权成为大势所趋，发挥地方政府的积极性备受重视。特别是在包干制体制下，市县所享有的自主性尤其开阔，县域的创新和发展奠定了中国经济改革的基础，也带来了中央与地方财力失衡的弊端。分税制改革后，财权和财力的反向调节让县级财政重新陷入被动。特别是在“市管县”体制下，基层政府的境遇更加困难，有时连最基本的公共服务都难以提供。

在我国分税制改革中，基于财力平衡的需要而适度集权固然必要，但保障地方、尤其是县级政府的财政自主权也很重要。财权划分是基础，财力调剂只是补充。先设置一种严重失衡的财政结构，再通过中央、省、市转移支付的方式，试图解决县级政府财力匮乏的难题，虽然上级的权威得到了保证，但这并不是富有效率的好方法。更为可取的是，承认县级政府的财政自主权，清晰划分财权和财力，允许其自主安排财政支出，减少上级政府的干预和审批。基于这个目标，在行政效率进一步提高、科技运用越来越普遍、信息管理不断优化的背景下，改革“市管县”模式，恢复“省管县”体制，是一个值得肯定的举措。

(四)“乡财县管”与“强镇扩权”中的财政问题

乡镇虽然原则上也被确认为一级预算主体，但按照1991 年《国家预算管理条例》和1994年《预算法》，经省级政府确定，不具备条件的乡镇可以暂不设立预算。2014年《预算法》修订后，经省级政府批准，乡镇预算仍允许上一级政府代编，但强调需报乡镇人大审批，形式上维持了乡镇预算权的完整性。不过在实践中，受财政现实和管理体制所致，乡镇预算权仍受到较大限制。2006年，鉴于农村税费改革之后乡财政日益空心化，财政部正式提出“乡财县管”的概念，要求除财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管。

乡财县管的前提，是承认“乡财”的存在，即确认乡镇财政的法律主体地位，确认乡镇对财政资金的所有权和使用权，确认乡镇的财政支出权。不过另一方面，随着农村税费改革的深化和政府职能的转变，乡镇财政收入规模大幅下降，乡镇财政支出范围明显缩小，不少乡镇存在财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题。为规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，中央才决定改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管。乡财县管的一般要求是，乡镇管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇的债权债务关系不变。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。

由于缺乏良好的乡镇财政治理机制，强化上级对下级的财政控制成为首选，在规范乡镇财政、维护农村基层政权稳定、化解社会矛盾和风险等方面，也的确取得了立竿见影的成效，与我国重视政府间纵向控制、轻视政府内部治理的习惯保持一致，与《预算法》确立的“一级政府一级预算”也没有冲突。不过，由于乡镇失去了在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面的权力，仅在形式上保留本级人大对预算的审批权，乡镇的财政法律地位徒有其表。就其实质而言，财政县管之后，乡镇相当于县级政府的职能部门，乡镇预算也就只是相当于县级政府的部门预算了。

与乡财县管相对的做法是“强镇扩权”，二者要解决的问题正好相反，前者旨在限缩乡镇的财政自主权，后者则是为了扩大镇的财政自主权。在江苏、浙江、广东等沿海地区，一些经济发达的镇在人口规模、经济总量、财政收支等方面，与中西部地区的县级市甚至地级市相当。不过，受制于行政级别过低，在人员编制、机构设置、投资审核、行政执法等方面，镇政府的权限空间都非常有限，财政自主权自然受到很大限制，与当地经济社会发展水平极不相称。为了解决这个问题，2000年之后，各地先后开展强镇扩权试点，尝试将部分县级管理职权下放到试点镇。国家发改委2014年甚至选择浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇，探索将镇改为市。

无论是强镇扩权还是撤镇设市，其结果都有助于扩大镇财政自主权，方便镇在本区域范围内组织建设和提供服务。不过，在地方体制整体未动时，局部改革总是会碰到各种羁绊。例如，现有的财政法和税法未必将财政征收权和资金管理权赋予乡镇，地方的强镇扩权改革试点也无法突破。一旦需要县级财税部门中转，下放到镇的财权就容易陷入空转。即便撤镇改市，无论是维持镇级还是升格为副县级，其法律地位都难免尴尬，与现行法律体系中享有执法及管理权的“县级人民政府”仍有很大差距。

由于各地经济社会发展不平衡，乡镇政府虽然在宪法和地方组织法的角度维持统一法律地位，但无论是财政分配还是综合管理，经过持续的改革探索，不同地区的不同乡镇实际上享有不同权限，乡财县管、强镇扩权分别是其两极，代表着财政自治权的收缩和扩张。就其内容而言，在地方财政体系中，由于乡镇身处最基层，相对于省、市、县，乡镇的财权最小，大部分情况下财力也最弱。作为最直接面对居民的政权单位，这种状况并不理想，与财政分权的要求也不吻合。未来如果继续维持乡镇的存在，在厘清政府间财政支出责任的前提下，有必要赋予其充分的财权和财力，使其有能力为当地居民提供基本公共服务。即便无需继续维持乡镇一级政权，按照目前乡镇管辖的人口、面积，县级政府仍需设立派出机构，为当地居民近距离提供公共服务。

五、地方债之问：为何中央可以不负责任？

中央与地方权力责任关系的定位，不仅关系到地方政府的法律地位，而且会影响到地方的对外偿债能力。地方政府作为行政主体，对外从事行政管理、行政处罚、行政强制等活动，这取决于法律本身的创造，不需要考虑其财产能力和责任能力。即便由此而引发侵权赔偿，也是通过国家赔偿的途径解决。然而，当地方政府对外举借债务后，如果因为财力有限无法偿还，中央是否负有偿还责任？地方政府相互之间是否也是如此？按照中国《宪法》，地方政府究竟是不是独立的法律主体？按照中国财政法，地方政府究竟能不能自负其责？对这些问题的回答，不宜单纯诉诸宪法、法律的条文，也不宜仅凭国务院的表态，而应该结合地方财政自主权，从意思自主、权力分立、财产独立的角度观察。如果地方政府没有独立收入来源，不能形成地方资产，无法自主决定财政支出事项，而是完全听命于中央的安排，就不应该自我负责。反之，则应该自负其责。

2014年《预算法》修改之前，我国一直不允许地方举债，制度层面从未要求中央对地方债务负责。在特殊情况下，如果采用特定的法律安排，情况另当别论。例如，在中央转贷地方的情形下，中央直接面向债权人，地方只对中央负责。再如，2014年之前，财政部试点过两种地方债券发行模式——“中央代发代还”与“地方自发、中央代还”。[16]P105-106这两种模式明显借用了中央信用，需要财政部统一对外偿还债务，之后再通过内部程序结算。不过，2014年《预算法》修改后，在还未生效之前，国务院秉持法律修正案的精神，先后几次就地方政府性债务表态，明确表示要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。由于国务院本身就是利害关系人，其对外撇清责任的行为并不当然具有法律效力。要确定地方债的责任归属，还是应该回到央地财政关系，从地方财政地位的角度寻找结论。

从形式上看，中央与地方政府的机构分立、以及“一级政府、一级财政、一级预算”的体制，应该可以确定地方政府的财政主体地位，使其能够自主决策，拥有相对独立的财产，对外承担法律责任。然而，从财政实际运行的情况看，仅凭地方人大审批本级预算，就认定地方是独立财政主体，需对外独立承担财政责任，并不足以令人信服。形式上的预算权还应该跟收入、支出方面的权力相结合，才能判断地方政府的财政法律地位如何。

改革开放之前，我国财政体制总体上“统收统支”，“在中央统一领导下，地方财政只是作为中央财政计划的执行单位加以考虑和设置的，其自身的利益主体地位未受到重视，也不具备对自身行为负责的基本条件。”[17]P4在这种情形下，即便地方形式上编制预算，并报送本级人大审批，地方实质上也不是独立的主体。如果地方政府对外发生债务，中央免不了需要承担责任，即便第一责任人仍可能是地方。中央与地方类似于总机构与分支机构的关系。只不过，在计划经济体制下，地方没有独立的利益，也就不存在举债的动机。“分灶吃饭”的财政包干制时期，地方成为相对独立的利益主体，但由于地方有较大的制度空间，可以通过跟中央博弈的方式争取更多利益，地方也无必要通过举债解决资金需求。

1994年分税制实施后，地方的收入弹性空间被压缩，且收入分配明显处于劣势，加之央地支出责任划分不明，地方财力趋紧，对债务资金的渴求开始变得强烈起来。尤其是在应对“亚洲金融危机”和“次贷危机”的过程中，鼓励地方举债建设、扩大政府投资规模，成为中央宏观政策的一部分。碍于《预算法》的限制，地方融资平台应运而生，为地方大规模变相举债提供了途径，因此导致不少地方债台高筑，债务风险陡增。在这种背景下，下级地方政府与上级的关系、地方与中央的财政关系，才会被社会所关注，因为这关系到谁该为地方债最终负责。从政治责任的角度看，既然要求下级服从上级、地方服从中央，中央在全国范围内统一领导，地方在本行政区域内统一领导，任何一级地方政府发生债务危机，上级地方和中央政府都难逃干系,如果处理不好的话，会影响执政党的形象和中央权威。但是否因此就可以得出所有债务最终需要中央来偿还的结论？笔者以为，对这个问题的回答必须谨慎，需要从多角度缜密考察后才能得出结论。

从民法的角度看，分税制实施后，地方政府仍“有独立经费来源”，可以成为机关法人。相对于财政包干制，在分税制下，中央与地方收入划分更具有刚性，地方缺乏自主创造收入的弹性空间，财权和财力都向中央倾斜，地方的财政自主权总体上缩小。但在既定的时间段内，央地之间的财政收支划分可以大致辨明，各级地方财政收入的规模和财政支出的去向也相对稳定。特别是土地财政兴起之后，地方政府争取到了一块非常重要的财源，用于其经济社会发展、城市基础建设。地方的财政自主权又因此获得提升，足以支撑“有独立经费来源”的要求。即便经过历次调整，如所得税分享改革，地方政府的财权削弱，但通过转移支付的弥补，地方财力总体并未减少，只是在不同地方重新分配而已。所以，在分税制下，除了经省级政府批准不设预算的乡镇，其他地方政府应该都可以满足机关法人的要求，独立对外承担债务。

在分税制下，中央与地方的收入划分非常清楚，但在财政承担、预算安排、支出标准等方面，地方确实受到中央很多干预，影响地方财政自主权的稳定性。不过，只要这种干预建立在法律基础上，具有公开透明和可预见性的特点，对地方的财政主体地位不至于构成太大威胁。中央即便要在支出方面施加影响，通常也会是事出有因，基于某些重大改革的需要，如农村义务教育改革、成品油消费税改革等，且事先明确规则，事后通过转移支付弥补地方损失。鉴于地方财政保持了相对独立性，不管是形式还是实质上，都存在自主决策、自我负责的空间，要认定其为中央的派出机构，要求中央对地方债务承担责任，确实会存在比较大的法律障碍。

尽管我国地方政府既不是联邦制的邦，也不是单一制下的自治法人，而是坚持民主集中制，但这并不妨碍地方在行政上、财政上成为独立的法律主体。《宪法》所确认的“坚持中央的统一领导，充分发挥地方主动性积极性”，为这种政治上一体、法律上区分的体制提供了依据。就中央与地方财政关系而言，这两方面都需要把握好度。过分强调前者而忽视后者，最终的结果就是地方融入中央，全国只有一个财政主体，地方都是附属机构。过分强调后者而忽视前者，又容易导致地方与中央的断裂，挑战国家统一和中央权威。在承认地方财政责任能力的前提下，允许中央基于稳定、规范、公开的原则干预地方，这是目前央地财政关系的必然选择。

在治理地方债务风险的问题上，自从2010年以来，中央采取了一系列措施，干预地方政府性债务的治理。例如，在《预算法》修改之前，国务院就要求地方加强对融资平台公司的管理，财政部推动地方政府发行债券试点。《预算法》修改后，省级政府被赋予发行债券的资格，但发行资格和额度仍需中央审核，实行规模控制和预算管理。以此为基础，财政部建立了地方政府性债务风险预警机制，并要求地方建立债务风险应急处置机制，同时将存量债务纳入预算管理，允许发行债券实施债务置换。这些措施很清晰地显示出，中央对地方债务的干预不可谓不深，但是，这些举措都是基于中央作为领导者的角色，债务人依然是地方政府。中央干预地方债的原因在于，地方债虽然主体明确，内容确定，但地方政府并不是一般的债务人，债务违约会影响党和政府的形象，也会影响公众利益。[18]P63防范地方债务风险，督促地方强化债务治理，是中央的一项重要职能。

在分级政府体制下，如果借债相关的经济社会效益都留在本地，政治业绩归于当时的党务及行政负责人，而偿债风险却可以推卸给上级政府甚至中央，这无论如何都不是明智的举措，其所带来的道德风险将无从控制，预算软约束会成为地方政府的常态。因此，在分级政府、分级财政的体制下，还是应该明确分级负责的原则。上级对下级的管理、督促、接管乃至救助，都不能改变债务关系的结构。至于地方与中央、下级与上级之间支出责任不明，导致地方财政自主权边界模糊、影响地方政府财政偿债能力的问题，可以在财政法治建设的过程中逐步解决。现有的情况尽管不甚理想，还不至于到否定一级政府责任能力的程度。基于地方政府的现实财政责任能力以及塑造地方财政主体地位的必要性，对于地方债务，中央应以不负偿还责任为原则，以特殊救助为例外。

六、从财政自主到行政自治：地方政府的法治前景

尽管不同层级地方政府的情况不一样，但无论是财政收入、预算管理还是政府支出，中国地方政府已经拥有一定程度的自主权。在建设现代财政制度和法治国家的要求下，央地财政关系的走向是延续传统的思路，仅仅从发挥地方积极性的角度适当放权，还是着眼于长远和根本，通过规范化的方式有序分权，这关系到我国国家结构形式的定位。事实上，纯粹用单一制来理解我国中央与地方关系，已经不足以包容特别行政区的差异性，对民族区域自治的特殊性也体现不明显。即便是一般的地方政府，也不完全是中央的派出机构，而是在行政管理、人事安排、财政决策、责任承担方面具有相对独立性，其法律地位来自宪法确认。尽管目前这些方面还不是特别清晰，但通过深化分税制财政管理体制改革，如果地方的财政自主权能够规范、稳定、明确，可以反过来促进政府间关系的法治化，让各级地方真正成为适格的行政主体，无论是财政还是行政都事实上拥有自主权。

目前对地方财政自主权影响最大的事项，一是政府间财政支出责任划分不明；二是将地方事权等同于财政支出责任，支出决定权很多情况下仍由中央掌控，通常以审批权、核准权等形式存在。不过，随着政府之间事权与支出责任划分改革的推进，中央与地方之间、地方政府相互之间的支出责任应该会越来越清晰。不仅如此，不管是采用立法模式还是行政模式，在法治国家原则的要求下，财政分权的规范化和稳定性也都会提高。这可以减少中央向地方推卸支出责任的情况，让各级政府各司其职、各尽其责。如果需要地方承担中央的事权，可以通过委托的方式达成协议，但支出责任仍由中央承担。此外，随着行政审批制度改革的深入，地方性事务的权力下放成为必然。这意味着，地方有更多的机会决定自己的事情，中央决策、地方买单的现象会逐渐减少，与此相关的财政关系也会越来越规范。

就财政收入而言，尽管地方在税费方面并无太大自主权，但随着税收法定和费用法定的推进，对于已经赋予地方的职权，其规范性和稳定性可以得到保障。在资源资产收入以及投资收益方面，只要不违反法律的强制性规定，目前地方已经拥有充分的自主权。另一方面，随着地方治理规范化程度的提高，对于不具有外溢性的地方税费，赋予地方自主立法权，也不见得完全不可能。至少，这并不违反税收法定原则和财政议会主义原则，中央与地方的财政关系越规范，地方越能抵制中央的不当干预。即便地方的实际权力空间不大，权力行使也会有更好的保障。

在预算方面， 基于国务院对地方政府的统一领导权，中央对地方享有很大的干预空间。中央要求地方预算遵守法律法规、遵从各种经济规划，其合理性当然是无可置疑的，这是统一国家的必然要求。但从尊重地方预算自主权的角度看，上级政府直接对下级政府的预算提出具体指示，这种情况应该逐步限缩。即便有需要，也应该借助法律法规的立法程序，而不是通过行政渠道直接下命令。[19]P10事实上，《预算法》并未要求地方在编制预算时服从中央指令，国务院自我扩权本身存在一定的问题。地方预算审批通过后，中央有权监督地方的预算执行，上级有权监督下级的预算执行。但地方预算的执行权本身来自法律赋予，中央对地方的监督并不能增设地方义务，只能要求地方依法严格履行职责。排除上述两个部分的干预，由于有了《预算法》的保障，基于“一级政府一级预算”的机理，加上中央与地方收支划分逐渐明晰，地方预算仍保留较大的空间，与目前地方政府所需的财政自主权基本一致。

在央地财力不均衡的状态下，转移支付确实会影响地方财政自主权，成为中央干预地方财政的重要手段。在标准不明确、程序不清晰的情况下，地方要争取到转移支付资金，往往诉诸不正常的渠道，求助人情和关系，严重挫伤了地方财政的积极性。[20]P217-218不过，这些现象并不足以否定转移支付制度。我们需要做的，是尽可能让转移支付规范和透明，限制中央政府过大的自由裁量权，排除其随意性。在这方面，自从《预算法》修改之后，转移支付制度已经发生了很大转变，建立在因素法基础上的一般性转移支付受到强调，地方可以提前得知资金的额度并列入预算，事实上成为一种财政的自主权。专项转移支付侧重于中央对地方的政策调控，用于解决特别需要，目前已经大幅度缩减、合并或者清理，对地方财政的影响开始降低。从这个角度而言，即便是中央支配体现为转移支付，只要建立相应的制度，地方仍保有一定的财政自主权。

在法律制定、法治实施、法律监督和保障、党内法规建设等方面，自党的十八大以来，我国已经取得了令人瞩目的成绩，依法治国、依法执政、依法行政稳步推进。尽管中央与地方关系的法治化并未列入其中，不能不说是一个比较大的遗憾，但是，此前十八届三中全会“决定”已经从财政角度切入到了央地关系，提出建立事权与支出责任相适应的制度。笔者认为，这种以财促政的思路，反映了高度的政治智慧，是当前深化央地关系改革的可行现实选择。相比政治改革或全面综合的法律改革，财政改革所涉及到的利益更加具体，社会敏感度不高，不需要要触动根本性的体制，可以先从局部制度或规则开始，甚至不一定要立法先行，行政手段本身就有很大的空间。[21]p6-21因此，在不触动宪法体制的前提下，通过财政改革带动法律变革，进一步规范中央与地方的宪制关系，更应该值得鼓励和肯定。

通过近年来的财政改革，分税制得到进一步的落实，中央与地方财政关系越来越清晰，总体来说有利于强化地方财政自主权。例如，2014年《预算法》修改后，省级政府发行债券的资格得以确认，乡镇的预算主体资格不再有例外；转移支付资金提前下达并列入下级预算，专项转移支付的规模受到限制，一般不得要求地方提供配套资金；地方对其政府性债务自负其责，中央实行不救助原则，但负有管理责任。特别是事权与支出责任相适应的改革，如果能够全面深入落实和推进，不管是通过法律加以确认，还是由行政法规予以规范，中央与地方之间、各级地方之间的责、权、利将变得清晰。哪怕只是借助中共中央、国务院的文件，只要内容能够不断优化，也代表着地方自治制度演进的过程。

地方自治不是洪水猛兽，它有助于解决地方性问题、扩大居民参与空间。自治并无统一的标准，但可以有程度的差异，取决于地方的客观需要以及国家的政制可能。[22]P31-32我国特别行政区已经高度自治，民族自治地方也享有一定的自治权，经济特区则在改革开放方面享有某些特权。这些都是我国探索和实施地方自治的实例，与宪法的原则和精神并不抵触。尽管地方国家机构行使职权要接受中央的统一领导，地方领导人的产生也服从“党管干部”的原则，但不可否认，至少从制度形式上看，中国地方所享有的自治权并不比法国、日本的自治地方小，其第一位的权源甚至并非来自中央授予，而是直接来自宪法创设。根据不同时期的需要，根据不同地方的实际情况，地方自治的程度可以有所差异，不同层级地方拥有的权力也不一样。我们希望追求的，是在法治化基础上，中央的领导权有规则可循，地方的自主权有尺度可量。即便实行地方自治，中央对地方仍有合理的干预空间。只不过，这种干预不应随意，而应建立在法治轨道上。

目前影响地方自治的因素，在于过于强调中央统一领导，对如何发挥地方积极性、主动性认识不足，尤其是缺乏权威、稳定、清晰的规则，地方仍难免成为中央的附庸，在人事、行政、财政等方面听命于中央。出现这个结果，主要出于中央对地方自行其是、各自为政的担忧，历史上曾经的藩镇割据、新中国建立后的地方山头主义、改革开放后的省市拥财自重，都容易让中央产生集权的冲动。特别是，当前正处于改革开放的变动时期，各种矛盾集中爆发，各种问题突出呈现，执政者希望整合各方面的利益、实现全国一盘棋，这也是完全可以理解的。但随着民主实践的推进和法治观念的增强，地方政府对地方事务的治理能力在不断改善，其合法性可以更多来自于地方民意，而不是中央或上级的命令。以税收立法为例，对于纯粹地方性的税种，只要地方居民自己同意，由地方自主立法完全没问题，与税收法定的原理并无冲突；[23]P159对于具有外溢性的税种，因其会影响资源配置、地方竞争，中央保留立法权亦属理所当然。其他公共行政事务的治理也是这个道理。

综上所述，随着分税制改革和国家法治化进程的深入，中央与地方之间的事权会越来越清晰，不仅财政收入、支出和管理方面的权责划分会得以明确，地方财政自主权也会逐步强化。从目前偏向中央集权的政治环境下，地方财政自主权的“量”未必会大幅增加，但是，由于实行规范化分权模式，地方财政自主权的“质”可以得到更大程度的保障，其稳定性、刚性会因此而提升。党的十八届三中全会“决定”指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。随着财政体制改革的推进，特别是随着地方事权范围的特定化，地方的行政自主空间也会逐渐增强，地方民主所能发挥的作用不断突出。惟其如此，《宪法》关于中央与地方关系的原则性规定才有机会落实。

注释：

① 财政联邦主义所关注的是政府的纵向结构，即如何规定各级政府的不同职能，以及怎样对财政手段进行组合，才能使各级政府在公平与效率的双重标准下最好地行使其职权。

② 1992年国家财政总收入为4188.97亿元，其中各项税收收入为3138.79亿元，占财政总收入的比重约为74.93%。

③ 关于1992年国家预算执行情况和1993年国家预算草案的报告[EB/OL]. 中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/28/content_2880.htm，2019-1-7.

④ 2002年是所得税收入分享改革的第一年，当年中央对地方的税收返还和补助支出为7351.77亿元，到了2017年这一数字已经增长到65051.78亿元。

⑤ 关于2002年中央决算的报告，关于2017年中央决算的报告[EB/OL].中国人大网：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2003-08/12/content_5318889.htm；http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/20/content_2056321.htm，2019-1-7.

⑥ 重大财政改革之后，如果地方利益受到影响，中央会设立转移支付项目，弥补地方的财力损失。“调整工资转移支付”、“农村税费改革转移支付”、“义务教育保障机制转移支付”、“成品油价格和税费改革转移支付”、“重点生态功能区转移支付”等，都属于此种类型。这些项目虽有特定的目的或对象，但仍采纳因素法进行分配，对地方而言，其所增加的不仅是财力，也是一种可以测度的财权，尽管尚缺乏相应的程序保障，但中央的随意性大大降低，地方获取资金的确定性大大增加。

⑦ 参见《行政事业性收费标准管理暂行办法》第四条。

⑧ 参见《政府性基金管理暂行办法》第三条。

⑨ 参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。

⑩ 参见《农业法》第38条、《科学技术进步法》第59条、《教育法》第56条。