综合排污许可制度运行的体制基础及困境分析*

李挚萍 陈曦珩

(中山大学法学院，广东 广州 510275)

排污许可制度在我国的推行已经有30年左右的时间，取得了一定的成效。但是排污许可制度的功能定位不明确，排污单位责任不落实，环境保护部门依证监管不到位，使得许可管理制度效能难以充分发挥。①其中一个突出问题是我国排污许可制度分散割裂，存在碎片化的现象，包括管理范围碎片化②、管理环节碎片化③和管理目标碎片化④。当前，我国排污许可制度正从单一许可向着综合许可转型。国务院2016年发布的《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《实施方案》)中要求：“到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。”“排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物，并依法逐步纳入其他污染物。”这是对实施综合排污许可制度的明确要求。“综合许可”一词正式在法律文件中出现，是原环保部于2016年12月23日发布的《排污许可证暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。 原环保部指出“实施综合许可，是指将一个企业或者排污单位的污染物排放许可在一个排污许可证集中规定，现阶段主要包括大气和水污染物。这一方面是为了更好地减轻企业负担，减少行政审批数量；另一方面是避免为了单纯降低某一类污染物排放而导致污染转移。环保部门应当加大综合协调，充分运用信息化手段，做好不同环境要素的综合许可。”⑤2018年1月10日，原环保部发布《排污许可管理办法(试行)》(以下简称《管理办法(试行)》)，其第8条再次明确地规定：“依据相关法律规定，环境保护主管部门对排污单位排放水污染物、大气污染物等各类污染物的排放行为实行综合许可管理。”综合排污许可制度的推行已经在路上，本文希望在此主要研究综合排污许可制度实施的体制基础是什么，目前环境管理体制的改革与综合排污许可制度的实施是否衔接，综合排污许可制度的实施是否需要进一步完善现有的环境管理体制。

一、环境管理模式转型与综合排污许可制度的目标定位

(一)我国环境管理模式升华

我国排污许可制度存在碎片化缺陷的根源之一，在于其背后的环境监管体制本身长期呈现碎片化状态。在横向层面上，环境监管权力分散、重复、交叉，甚至冲突。⑥在纵向层面上，环境监管权力配置的法律规定欠明晰，形成环境监管职责同构的局面。⑦针对环境管理制度，包括排污许可制度的碎片化问题，习近平总书记反复强调环境保护要体现山水林田湖草一体化的思路。2016年10月，环保部印发《全国生态保护“十三五”规划纲要》提出，“按照山水林田湖系统保护的要求，以改善环境质量为核心……大力推进生态文明建设”。新的环境管理模式要体现了系统化、综合化环境管理理念，在对生态系统具有整体性、系统性及其内在规律科学认识的基础上，统筹考虑自然生态各要素。[1]此外，我国目前的环境管理已经从污染控制为核心向着环境质量改善为核心的目标导向过渡，后者也是强调综合的环境管理和环境整治，要求理顺提高环境质量的核心目标与环境管理手段的关系，系统整合现有的管理手段，对环境实施整体保护和监管。排污许可制度是环境治理的重要内容，在综合环境管理理念推行的背景下，综合排污许可制度的改革恰逢其时。

(二)综合排污许可制度运行的目标定位

鉴于排污许可制度的碎片化缺陷以及我国环境管理模式转型提出的新要求，综合排污许可制度实施的目标定位为：

第一，综合排污许可制度的实施要求以改善环境质量为导向，使综合排污许可制度的各项内容服务于改善环境质量的核心目标。为此，排污许可证各项要求的设置必须与环境质量目标尽可能地衔接，确保通过许可证的实施达到环境质量改善的效果。在许可制度运行的监管上，应上收环境质量监测权、环境监察权，使得省级或市级环保部门直接获取环境质量数据，及时发现重要区域和跨界环境质量问题，对基层环保部门执法权力的行使形成监督及约束，防止数据造假，从而能够引导基层政府要求排污企业按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任。

第二，综合排污许可制度的实施要求协同控制多种污染物在不同环境媒介中的影响。为实现协同控制，《管理办法(试行)》第八条规定，环境保护主管部门对排污单位排放水污染物、大气污染物等各类污染物的排放行为实行综合许可管理。其表现形式是将大气污染物排放、水污染物排放、噪声污染排放和固体废物排放的环境管理要求在一个排污许可证上统一规定。为此，应整合分散的环保职能，防止出现过于分散的污染管理而导致污染物在不同的介质之间、不同的形态之间、不同的区域之间的转移，实现对多种污染物排放的协同管理。

第三，综合排污许可制度的实施要求将各类固定源的环境管理行为视作一条环环相扣的链条，确保环境管理对固定源环境行为的全过程覆盖。为实现全过程覆盖，《实施方案》确定了“谁核发、谁监管”的原则。许可与监管应形成联动链条，这一方面能改变申请核发与证后监管相脱节的缺陷，明晰主管部门的权责；另一方面可避免排污许可管理实施中排污企业的多级管理，减轻企业的守法负担。

第四，综合排污许可制的实施要求尊重地方实际，做到“一企一证”。实施“一企一证”的基础是要对当地的环境污染底数和环境容量基数有清晰的认识和了解。环保职能整合有助于杜绝“数出多头”的尴尬境地，⑧这对摸清真实环境质量状况，推动数据归真至关重要。此外，应下放环境执法权力，使得基层政府执法力量得到加强，在综合排污许可制度实施过程中，基层环保部门能够集中力量排查核实污染源情况，摸清当地“环境家底”，为核发排污许可证以及合理分配企业排污量提供数据支持。

为了实现以上目标，排污许可制度不仅要在许可证内容上进行改革，更需要在许可证运行的体制上进行改革。

二、相关管理体制基础的奠定及新困境

“十三五”计划以来，我国在法律层面全力推动排污许可制度改革。我国2014年修订的《环境保护法》、2017年修订的《水污染防治法》、2015年修订的《大气污染防治法》等均明确提出实行排污许可管理制度。法律的有效落地需要一定的环境管理体制作为支撑。自新《环境保护法》颁布以来，我国开展了一系列的环境管理体制的改革，为综合排污许可制度的实施奠定了一定的体制基础。

(一)综合排污许可制度实施相关的宏观管理体制改革

为加快解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制，我国开展了一系列的环境管理体制改革。在横向关系上，为克服环境监管权力零碎、重复、交叉，甚至冲突的困境，国家对分散于各部门的环保职能进行了整合。2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，国务院机构进行了重要调整，将分散的生态环境保护职责进行整合，组建生态环境部。在纵向关系上，为克服政府环保职责笼统、央地环保职责同构、地方保护主义等的缺陷，我国进行环境管理纵向权力结构的重新调整。2015年7月，财政部、国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》，提出将生态环境质量监测事权上收，将污染源监督性监测和监管重心下移。2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出上收环境监察权、环境质量监测权至省级，下放环境执法权至市县，并要求“试点省份环保厅(局)牵头建立健全区域协作机制，推行跨区域、跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。鼓励市级党委和政府在全市域范围内按照生态环境系统完整性实施统筹管理，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，整合设置跨市辖区的环境执法和环境监测机构。”这一系列的改革为综合排污许可制度的实施奠定了一定的体制基础。

(二)综合排污许可制度运行的监管体制设计

1.综合排污许可证的核发

排污许可证的核发权限依照行政级别进行配置，各地做法不一，主要分为以下三种模式：第一，排污许可证的核发权限实行三级配置，主要依照综合排污许可的单位规模、管理繁简程度划分权限。比如，《浙江省排污许可证管理实施方案》规定，省环保厅负责全省排污许可证管理工作的组织实施与监督指导，负责总装机容量30万千瓦以上燃煤发电企业的排污许可证核发工作。县(市)环保部门负责本行政区域排污许可证核发工作；市辖区环保部门负责本行政区域内实行简化管理的排污许可证核发工作，其他排污许可证原则上由市级环保部门负责核发。第二，排污许可证的核发权限实行两级配置，主要依照综合排污许可管理繁简程度划分权限。比如，《辽宁省控制污染物排放许可制实施计划》规定，省环保厅负责全省排污许可制度的组织实施和监督，不具体核发排污许可证。县级环境保护主管部门负责实施简化管理的排污许可证核发工作，其余排污许可证原则上由市级环境保护主管部门负责核发。第三，排污许可证的核发权限实行一级配置。比如，《海南省排污许可证试点管理办法》第五条规定，省环境保护主管部门负责对本省行政区域内的排污许可证管理工作实施统一监督管理，并具体负责排污许可证的核发和监管。

2.排污许可证后的监管

排污许可证后监管的权限配置遵循“谁核发，谁监管”的原则，执法工作的具体分工安排则由各地环保主管部门结合地方实际开展。尽管各地的分工做法不一，但基本都采取了核发部门、监测部门、执法部门联合执法的工作机制。吉林省的排污许可证专项检查工作由排污许可管理部门、环境监察和监测人员及专家组成联合检查组开展。⑨江苏省的排污许可证专项检查工作由环境监察执法部门根据许可证核发部门提交的发证企业清单、环境监测管理部门提交的数据报送和自行监测不到位的企业清单，并结合日常检查、专项检查掌握的未持证排污企业清单，对企业是否持证排污、是否按证排污进行检查。⑩

(三)综合排污许可制度实施过程中新的体制困境

在《实施方案》及相关法规的推动下，综合排污许可制度的实施在各地有序铺开。然而，实施情况并不理想。综合排污许可证的核发质量有待提高。一方面，一些核发机关在主观上对核发工作的认识仍存在随意性。比如，一些地方环保部门存在放宽环保标准和要求核发排污许可证现象。另一方面，由于排污许可证核发工作量大、时间紧、技术要求高，一些核发机关囿于客观能力的限制，导致一些排污许可证的核发与相关技术规范要求相距较远。随着排污许可证核发工作的逐步完成，证后监管工作亦逐步启动，而执法检查结果亦不乐观。一方面，企业尚未形成自觉守法的意识，企业守法仍然依赖于政府的“保姆式监管”，存在大量无证排污、未按证排污、未按证监测等问题。另一方面，一些执法部门实施依证监管存在障碍。比如，存在与核发部门衔接不畅的问题。

综合排污许可制度实施中暴露出了环境管理体制改革和综合排污许可制度的衔接存在一些障碍。根据垂直改革的要求，县级环保局不再作为同级政府的组成部门，调整为上级环保部门的派出分局。这意味着，县级环保局不再当然获得行政主体资格，其行使排污许可证的核发和监管的权力需要得到法律的明确授予。然而，目前已有法律并未对县级环保派出机构及其他环保执法机构进行明确的授权，对综合排污许可制度实施造成障碍。

1.综合排污许可证核发的体制困境

首先，根据垂直改革的要求，现有的环境许可职能上收至市级环保部门，县级环保部门在市级环保部门授权范围内承担部分环保许可的具体工作。《管理办法(试行)》的第6条亦规定：“排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门负责排污许可证核发。地方性法规对核发权限另有规定的，从其规定。”然而，通过梳理相关的地方规定发现，除了《吉林省排污许可管理办法》规定了派出机构的工作外，其余地方都规定由县级以上环保部门核发排污许可证，没有规定对环保派出机构的授权，与垂直改革的要求不能完全契合。由此，若遵照垂改要求，在缺乏地方法规的相应授权的情况下，县级环保部门作为派出机构，以自己的名义核发排污许可证的行为实际上是“超越法定职权”的违法行为。然而，通过统计国家排污许可信息公开系统上的排污许可证信息，发现地方在推行综合排污许可制度的实践中，由县级环保部门“违法”行使排污许可证核发权力的情况并非个例。

《吉林省排污许可管理办法》的规定是否可以解决县级环保派出机构缺乏核发权限授予的问题呢？根据该办法第5条的规定，市(州)人民政府环境保护主管部门有派出机构的，由市(州)人民政府环境保护主管部门组织派出机构实施相关排污许可证的核发和监督管理工作。从法条表述上看，该法条并没有明确授予县级环保派出机构独立行使排污许可证的核发权力，县级环保派出机构是接受市级环保部门的组织开展工作，不能以自己的名义进行核发。

那么，在缺乏对派出机构明确授权规定的情况下，完全由市级以上环保部门承担排污许可证核发工作是否具有可行性？首先，由于企业数量众多，若全部企业排污许可证的核发工作均由市级以上环保部门承担，难免会出现“发证的不了解企业, 了解企业的不发证”的尴尬境地。[2]此外，此种核发权限的配置方式会对证后监管造成阻碍。如上所述，证后监管的执法任务仍然十分艰巨，若完全遵照垂改中“谁许可，谁执法”的要求，在缺乏相关法律授权的情况下，市级以上环保部门是否能够承担如此繁重的执法任务是存在疑问的。如若不能，市级以上环保部门还是要向下分工，进行一定的授权。如此一来，就会出现核发权限与执法权限被配置给不同的行政主体，导致排污许可的核发与监管相脱节的问题。比如，海南省排污许可证核发与监管权均由省级环保部门实施，该做法与垂直改革的要求是相契合的，但在制定规范性文件时，海南省政府办公厅并不只把证后监管权力配置给了省级环保部门。根据《海南省排污许可证试点管理办法》第25条和第27条的规定，相关证后监管权力还配置给了县级以上的环保部门。由此，这种实施模式将可能阻断“谁核发，谁监管”的管理链条，从而对综合许可排污许可管理环节的衔接带来障碍。

2.综合排污许可证发放后监管的体制障碍

根据垂直改革的要求，环境执法权下移至市县，由市县级环保部门对环境违法行为实施现场检查、行政处罚和行政强制。然而，县级环保部门成为上级环保部门的派出机构以后，不再当然获得行政主体资格。根据《环境保护法》的相关规定，县级环保派出机构行使现场检查、行政处罚和行政强制的权力缺乏明确的法律依据，造成环境执法权责体系混乱。[3]环境执法机构的地位更为被动。在垂直改革以前，环境监察执法就面临着“执法权限不足、权限不明、甚至无法可依的境况。”[4]具体而言，环境监察机构不得行使行政强制权，[5]其行使现场检查、行政处罚的执法权限也需要获得县级环保部门的委托，缺乏独立性。垂直改革以后，县级环保部门调整为上级环保部门的派出分局。根据行政委托的一般原理，派出机构不能进行行政委托。由此，环境监察机构通过行政委托获得的执法权限亦不复存在。

《管理办法(试行)》亦未解决该问题。由于排污许可证原则上由排污单位生产经营场所所在地的设区的市级环境保护主管部门核发排污许可证。根据《实施方案》规定的：“按照“谁核发、谁监管”的原则定期开展监管执法”。《管理办法(试行)》第55、56、57、58、60条规定了县级以上环境保护主管部门的各种行政处罚等措施，但却未规定对派出机构的授权。这是否与垂直改革以及《实施方案》的精神不一致？地方制订的《管理办法》也未能完全契合垂直改革的要求。比如，《吉林省排污许可管理办法》第27条和第32条的规定，由县级以上人民政府环保主管部门实施排污许可执行检查以及行政处罚的权力。此外，一些地方的实践也不符合垂直改革的要求，仍然存在由县级环保部门委托环境执法部门实施现场检查和行政处罚的做法。比如，根据《成都市青白江区排污许可证专项检查工作方案》，区环境监察执法大队受成都市青白江区环保局委托实施排污许可证的现场检查、督促整改等工作，对环境违法行为依法立案处罚。上述《管理办法》和地方实践都是在垂直改革推行后才发生的，这一定程度上可以推测，在综合排污许可制度实施过程中，仅由市级以上环保部门行使相应的执法权力可能会无法满足实践需要。

三、深化综合排污许可制度改革的思考

我国环境管理体制的改革为综合排污许可制度的实施奠定了坚实的基础，但也带来了一些障碍。目前，直接遇到难题表面上看，来自于不同改革方案之间的不衔接。而深层次的原因还是法律法规的滞后及不协调，综合排污许可所需要的法律支撑和体制支撑没有完全建立起来。因而，需要构建起适应综合排污许可制度实施的立法保障，进一步夯实综合排污许可制度实施的体制基础，理顺体制改革与现有法律、管理实践之间出现的错位。此外，应该对排污许可证的核发与监管权限进行重新配置，克服综合排污许可制度实施的体制障碍。

(一)宏观层面上的法律整合

由于环境管理模式的调整，环境保护理念的升华，排污许可制度作为环境管理的核心制度被赋予更多的功能和任务，而现行的法律、法规与排污许可证的新定位并未完全匹配。首先是在法律层面给予的支撑非常不足。《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》均只对排污许可制度做了原则性的规定，法律要求国务院制定的实施办法迟迟未能出台，配套法规的缺失，导致各地许可证的适用各有差异，遏制了许可证作用的发挥。其次，由于综合排污许可涉及多个法律法规，我国污染防治分散立法的格局所导致的法律规范之间的不协调也会给许可证制度改革带来掣肘。根据立法先行的精神，完善相关立法是当务之急。目前，我国已经启动了《排污许可管理条例》(以下简称《管理条例》)的起草工作。从上文分析可知，由于缺乏法律的明确授权，垂直改革的要求使得基层排污许可证的核发及证后监管工作受到掣肘。在行政法规中规定相关的授权机制可以一定程度上解决一些紧迫的问题。

从长远来看，综合的排污许可制度需要综合的环境立法来支撑。分割的环境许可制度是由分割的管理体制和立法造成的。要整合环境管理体制机制，就必须进行环境法的整合。欧美国家从20世纪九十年代开始，以环境法的综合化推动综合环境许可制度的实施。如欧盟为例，欧盟的环境法从20世纪七十年代到九十年代中，各种环境指令和规定已经达到200多件。这些立法几乎涵盖了所有重要的领域。如水体、空气、土壤、噪声和废物管理等。但是立法非常分散，即使是在单一领域，也同时存在多个不同的立法，导致对同一个类型的污染问题有不同的对策措施。如此分散的立法遭到来自于各方的批评，产业界认为这会增加他们执行法律的成本和难度，降低效率。成员国认为太分散的立法导致立法不能协调统一，环境问题的整体性得不到考虑。欧盟不得不开始考虑其内部立法的协调统一问题。

1996年颁布的《综合污染预防与控制指令》(Integrated Pollution prevention and Control Directive/IPPC)是欧盟环境法律最早的整合，也是最显著的举动，这个指令体现了立法者的一种新认识，即针对单一环境媒介采取单独控制对策，可能会导致污染排放在不同的环境媒介之间转移。单一控制也不能从整体上控制污染、改善环境质量，因而，有必要建立一个综合的框架进行污染防治。这个指令融合了部分污染防治法中的许可证制度，它适用于6大行业，即能源、金属生产及加工、采矿、化工、废物管理和其他行业(其它在当地污染严重的行业)。指令涵盖的运营排放装置必须取得主管部门发放的综合排放许可证，其内容和条件应能确保有关设施满足指令的要求，所有许可证的授予和修改都必须包含保护空气、水和土地的具体安排。为了保障以综合的方法发放许可证，当许可证的发放涉及两个以上的主管部门时，指令的第7条要求成员国采取必要的措施，确保许可证的条件和发放程序经过充分的协调，保障所有机构能有效地参与到一个综合协调过程之中。2009年7月，欧盟委员会通过了一项新的有关工业污染防治的指令，即《工业排放指令》(Industrial Emission Directive/IED)。IED进一步将分散的七个有关工业排放活动的立法融合为一个单一的指令，这七个立法包括：IPPC，《挥发性有机化合物溶剂指令》，《废弃物燃烧指令》，《大型燃烧厂指令》，《二氧化钛废物指令》，《监督和监测氧化钛行业的环境影响的程序指令》和《减少及消除氧化钛行业废物污染的协调程序指令》。综合许可的范围进一步扩大。[6]

国外的经验表明，实施综合排污许可制度必须首先对相关环境立法进行整合。一方面，确保综合许可证的实质内容能够满足不同领域污染控制的要求。另一方面，为综合许可制度的申请、审批、监管建立协调统一的程序，以清除导致许可制度分散的法律障碍。欧盟所采取的路径是有限法典化，先从污染防治立法法典化开始。我国学术界目前也在讨论环境法法典化的问题。综合许可立法可否放进这一框架中来考虑呢？

(二)微观层面上改进许可管理的权限设置

1. 授权地方政府配置排污许可证核发权

从以上分析可以看出，在综合排污许可制度的实施过程中，县级环保派出机构以自己的名义独立行使核发权的情况并非少数。然而，由于缺乏法律的明确授权，县级环保派出机构以自己名义行使的核发权存在合法性瑕疵。为弥补这一瑕疵，《管理条例》应对县级环保派出机构进行特别授权，使其获得独立的法律地位。授权的方式有二：一是由《管理条例》规定由地方政府或者人大制定地方性法规进行具体规定；二是由《管理条例》直接规定权限配置及授权事宜。笔者认为，《管理条例》不宜对排污许可证的核发权限进行统一配置，而是应明确市级环境保护主管部门有派出机构的，派出机构可在地方性法规授权范围内负责排污许可证核发。这种授权方式可为将来进一步精细化的排污管理留下空间。

随着综合排污许可制度实施的深入，各项信息逐步搜集完备(包括环境资源禀赋、区域行业发展、企业工艺技术等信息)，各地环境质量改善和环境安全保障的要求将进一步明确，呈现出差异化的特征。综合排污许可证的核发要求也将相应地逐步呈现个性化，以应对不同地区差异的环保管理需求。以排放量控制指标设置为例，根据《管理办法(试行)》第17条的规定，“核发环保部门按照排污许可证申请与核发技术规范规定的行业重点污染物允许排放量核算方法，以及环境质量改善的要求，确定排污单位的许可排放量。”排污许可证申请与核发技术规范规定的排放量为国家统一环保要求，为环境质量改善而要求的排放量则具有显著的地方性。环境问题天然地具有地方性，[7]不同的地理环境、气候要求不同的排放管理，以达致某一环境质量标准。实行某一环保要求的成本也因地方条件或特点的不同而存在差异，[8]因而基于效率考量，要求个性化的排放管理策略。那么接下来的问题是，县级环保派出机构可就哪一类型企业确定个性化排放策略？针对该问题，如若存在可适用于全国的唯一答案，那么应由《管理条例》直接规定权限配置及授权事宜；如若不存在，则由《管理条例》规定由地方政府或者人大制定地方性法规进行具体规定。

实践表明，基层核发权限的配置并非全国统一，而是分成了三种模式：(1)县级环保部门负责本行政区域排污许可证核发工作；(2) 县级环保部门实施简化管理的排污许可证核发工作；(3)县级环保部门不负责排污许可证的核发工作。当然，仅凭已有的地方实践尚不足以论证地方政府为合适的核发权限配置主体。毕竟在这三种模式中，依照排污许可管理繁简程度确定县级环保派出机构的核发权限的做法较为普遍，且繁简程度划分标准主要还是以国家统一颁布的《固定污染源排污许可分类管理名录》为依据。然而，《固定污染源排污许可分类管理名录》的科学性是存疑的，致使对排污许可证的核发权限进行统一配置的合理性基础亦不牢靠。《固定污染源排污许可分类管理名录》是与建设项目分类管理目标相衔接的，编制环境影响报告书的行业基本属于排污许可重点管理行业；编制报告表的行业基本属于排污许可简化管理行业；编制登记表的行业绝大多数暂不纳入排污许可管理。由于《建设项目环境影响评价分类管理名录》本身就饱受诟病，存在相关概念不明确、分类不科学[9]等问题，与之衔接的《固定污染源排污许可分类管理名录》的科学性也不免会遭到质疑。中国环境科学院原副院长夏青就指出，排污许可制度中“重点管理、简化管理和登记管理”的分类缺乏科学性，“没有环境质量规划设计”及“区域加严简化要求”，排污许可管理将脱离于环境质量保护核心。[10]针对该问题，环境影响评价审批体制的设计具有参考意义。根据《环境影响评价法》第23条的规定，国务院审批权限之外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。该规定为地方政府开展个性化环境管理留下了空间。

此外，还应注意到，目前我国排污许可制度的实施尚处于污染底数清查的起步阶段，仍是以满足现行法律底线的达标排放要求核发许可，所以，在排污许可证的核发上仍未体现地方差异性管理需求。随着数据逐步完备，地方差异性的管理要求将会逐步显现。在此情形下，一种做法是由国家单独就各省个性化的环境管理要求分别进行核发权限的配置，但这将会耗费极大的信息搜集成本。相较于国家，地方政府掌握了更为详实的地方环境质量信息、经济发展信息等，从而更能依据信息精细安排排污许可证的核发工作。

综上，若由《管理条例》统一配置排污许可证的核发权限，将可能耗费巨大成本或可能导致排污许可证的核发要求与地方环保要求不相适应，重蹈排污许可管理碎片化的覆辙。反之，授权地方配置排污许可证的核发权限，能够推动实现污染固定源的精细化管理。在《管理条例》的指导下，地方政府在制订地方性法规时，需根据地方需要对县级环保派出机构的核发权限进行明确规定，避免县级环保派出机构的核发无法可依。

2. 授予县级环保执法机构完整的排污许可证监管权

根据“谁核发，谁监管”的原则，由县级环保部门核发许可证的企业应由县级环保执法部门监管。然而，垂直改革后，县级环保执法部门的执法权限面临着无法可依的窘境。为解决该问题，《管理条例》应对县级环保执法部门进行特别授权，具体路径有二：一是授予县级环保派出机构完整的执法权；二是授予县级环保执法机构完整的执法权。笔者认为，《管理条例》应当明确赋予县级环保执法机构完整的排污许可证后监管权，原因如下：

第一，若赋予县级环保派出机构完整的执法权而不赋予环保执法机构完整的执法权，则难以解决县级环保执法机构执法权限的来源问题。如上所述，县级环保执法机构执法权限来源于行政委托。根据《行政处罚法》第18条的规定，行政处罚权的委托主体限定为行政机关。县级环保派出机构并非是行政机关，因而其委托县级环保执法机构进行行政处罚的做法于法无据。相似的，根据《环境保护法》第24条的规定，现场检查权的委托主体也只限于“县级以上人民政府环境保护主管部门”，从而县级环保派出机构关于现场检查的委托亦无法可依。

第二，相较于县级环保派出机构，县级环保执法机构更能因地制宜落实县级排污许可证监管工作。这是因为县级环保派出机构和县级环保执法机构的负责对象不同。根据垂直改革的要求，县级环保局派出分局由市级环保局直接管理。根据《环境监督办法》第5条规定，环境监察机构对本级环境保护主管部门负责，并接受上级环境监察机构的业务指导和监督。一些地方关于垂直改革的文件亦作了相似规定。比如，《江西省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》、《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》均规定，县环保执法机构的具体工作接受县级环保局领导。根据上述规定，县级环保派出机构对市级环保部门负责，县级环保执法机构对县级环保派出机构负责。若赋予县级环保派出机构完整的执法权而不赋予环保执法机构完整的执法权，完全由县级环保派出机构承担县级环保管理工作，可能会导致县级环保管理与县级环保要求不相适应的情况。由于县级环保派出机构是由市级环保部门直接管理，县级环保派出机构容易形成“对上负责”的管理思路，从而忽略了地方实际环保管理要求，重蹈管理手段碎片化的覆辙。此外，由于县级环保派出机构是“对上负责”，县级党委政府也失去对环境质量负责的抓手。比如，贵州省环保厅经调研发现，“县(市、区)生态文明建设局调整为贵阳市生态文明建设委员会的派出机构，由贵阳市生态文明建设委员会直接管理后，县(市、区)人民政府落实生态文明建设工作将失去有效的载体或部门支撑，尤其是在开展林业、园林和森林防火等工作时，县(市、区)人民政府的责任难以落实，在林地、项目资金和人力等方面给予的支持可能会削弱，将对生态文明建设整体工作的推进造成影响。”因此，应当授予县级环保执法机构完整的执法权，确保县级环保管理工作具有稳定的支撑载体。

第三，县级环保派出机构无需法规的特别授权，其执法权限可来自于市级环保部门的委托。这种安排便于市级环保部门指挥执法力量向重点地区倾斜，有利于在全市域范围内实现“按照生态环境系统完整性实施统筹管理”。

综上，授权县级环境执法机构的路径更为妥当。与此同时，应当吸收地方实践经验，建立核发部门与执法部门的联动机制，衔接排污许可证的核发与证后执法，实现污染固定源的全过程管理。

总而言之，综合排污许可制度的实施是一种国际趋势，它回应了生态系统整体性和相互关联性的内在要求，是实行综合环境管理、提高环境行政效率、降低环境行政和环境保护成本的重要举措。综合排污许可制度的有效运行必须有相应的环境管理体制保障。我国省级以下环境保护机构实行垂直管理以及国家污染防治与生态保护职能的进一步整合为综合排污许可制度的实施奠定了基础，随着我国环境管理体制改革的深入，综合排污许可制度的实施已经具备了一定的体制基础，但也面临着新的体制难题。垂直改革的相关要求使得县级环保部门不再当然获得行政主体资格，而实践中由县级环保部门独立行使排污许可证的核发和监管权力的情况却大量存在，许可证的核发与监管与环境管理体制改革有一定的脱节。本文提出在排污许可管理立法与机构改革过程中需要进一步完善排污许可管理权限的配置，为排污许可制度实施提供更好的体制保障。建议通过《排污许可证管理条例》的制定，授权地方政府配置排污许可证核发权及授予县级环保执法机构完整的排污许可证监管权，以弥合垂直改革与实践需求之间的错位。从长远来看，我国分散制定的污染防治立法也是许可证各自为证的重要原因，不利于许可证的整合及管理，应该顺应综合环境管理的需要进行环境法的整合，清除综合排污许可管理的法律障碍。

注释：

① 见国务院2016年发布的《控制污染物排放许可制实施方案》。

② 管理范围的碎片化指将环境整体割裂为不同环境媒介进行孤立式的许可管理。我国的污染防治立法是针对大气、水、固废、噪声等不同的污染物类型分别进行，每一项立法都规定了相应的排污许可制度，这些排污许可管理仅着眼于控制排污单位向单一环境媒介排放某种类型污染物，而忽略了污染物的扩散或在不同环境媒介间可能发生的迁移。

③ 管理环节的碎片化指将环境管理活动的全过程切分为不同阶段，许可管理只聚焦于某一阶段，与其他环节不衔接。比如，我国的排污许可管理制度与环评制度、三同时制度没有直接联系。

④ 管理目标碎片化指排污许可管理目标与环境质量改善目标相脱节，与地方实际环保要求不相适应。

⑤ 见环保部排污许可专项小组：《〈控制污染物排放许可制实施方案〉30问》，载于生态环境部网站http://www.zhb.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.最近访问日期2018年6月18。

⑥ 根据《环境保护法》的规定，我国实行“环保部门统一监管，其他有关部门各司其职”的体制结构。但该法条过于笼统、抽象，在实际运行中，环保、国土资源、水利、发展与改革委员会等部门分别承担环保职责，部门间缺乏协调，形成“九龙治水”的局面。

⑦ 根据《环境保护法》及相关单行法的条文表述，各项环境监管权力的配置可概括为“中央政府及其环保主管部门对全国环保工作实施统一监管，各级地方政府及其环保部门根据中央或上级要求对辖区内环保工作实施统一监管”。上下级政府及其环保部门的环境监管权限只在管理的地域范围上存在差别，而在管理的项目上基本一致，形成纵向职责同构的环境监管体制。

⑧ 2016年，有媒体梳理水利部、环保部、国土资源部三方公布的地下饮用水水源地达标率，前二者数据分别为85%、87%，国土资源部数据则显示，地下饮用水源中有六成是差水。详见：刘佳：《大部制落定 解读“大环保”》，载http://www.infzm.com/content/134112?from=timeline，于2018年4月17日最后访问。

⑨ 参见生态环境部网站：《吉林省开展排污许可证专项检查》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282153.htm，最近访问日期2018年9月28日。

⑩ 详见江苏省环保厅关于印发《开展排污许可证专项执法检查》的通知，http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/29/art_57021_7547934.html，最近访问日期2018年5月27日。