现代经济体制的构建及其法治保障*

张守文

(北京大学法学院，北京 100871)

一、 背景与问题

历经四十年的改革开放，我国正在从经济的高速增长向高质量发展转变，迫切需要构建现代化经济体系，以推动经济的现代化和国家治理的现代化，从而为实现全面现代化奠定基础。对于现代化经济体系的具体构成、建设路径等，学界已有诸多有益探讨①，但该体系极其复杂，尚需对其“核心问题”进行理论提炼②，才能为相关实践提供明晰的理论指导。

为此，学界应当对经济体系的复杂构成要素加以梳理，明晰其内在关联和主次地位，从而发现现代化经济体系建设的内在逻辑，并有针对性地解决实践中的问题。通常，对于构成现代化经济体系的子体系，人们会关注现代产业体系、现代市场体系、收入分配体系、区域发展体系、绿色发展体系、全面开放体系等，但上述体系的建设，无不受制于经济体制。因此，经济体制是影响其他各类子体系的关键因素，是直接关乎现代化经济体系建设成败的“核心问题”。

正因为经济体制极为重要，许多国家在实现现代化的过程中，都曾长期探索如何完善其经济体制，以通过相关权力和权利的优化配置，有效处理政府与市场的关系。同样，我国的改革开放也始终致力于经济体制的不断改进，其重要目标就是构建现代经济体制，从而形成完善的国家治理体系，实现国家治理的现代化。[1]P13历史经验表明，缺少符合国情的现代经济体制，就不可能建成现代化的经济体系。

任何体制或体系的确立，都要依循一定规则。由于各类体制的核心问题都是“分权”，因而必然涉及相应的制度安排；好的“分权”不仅要依赖一般意义上的法律制度，更需要在法治的框架下展开，由此可以发现“体制——分权——法治”的内在关联，并将其作为本文论题的分析框架。依据该框架，现代经济体制亦需依法确立，并应在法律制度上合理划分政府与市场的边界，在政府主体、市场主体以及其他相关主体之间有效“分权”，以确保由此形成的体制能够得到法治保障。从历史上看，没有法治保障，就没有现代国家，[2]P6也不可能有现代经济体制和现代化经济体系。因此，有必要在“体制——分权——法治”的分析框架下，探寻现代经济体制、现代化经济体系与法律制度、法治保障的内在关联，并在发现和解决其中突出问题的过程中，真正融入法治思维和法治方式，这对于现代化经济体系建设至关重要。

有鉴于此，现代经济体制的构建是现代化经济体系建设需要解决的“核心问题”，对于实现全面现代化具有特殊重要性；经济体制与经济法治存在内在关联，构建现代经济体制必须加强法治保障；如果不重视法治保障，不能在法治框架下解决相关分权问题，现代经济体制就难以形成，也不可能建成现代化经济体系。针对我国构建现代经济体制中存在的法治保障不足问题，必须将法治思维和法治方式贯穿其中，并形成经济系统与法治系统的良性互动。

为此，在国家全面深化改革和推进依法治国背景下，针对既往研究中可能被忽视的问题，本文将在“体制——分权——法治”的分析框架下，着重讨论如下问题：第一，从改革开放、法治发展维度，考察现代经济体制的形成及其核心内涵，揭示法治保障对于构建现代经济体制的重要性；第二，从现代化经济体系建设维度，说明现代经济体制对该体系各个子体系的重要影响，以及将法治贯穿其中的重要价值；第三，结合现代经济体制需解决的“三大问题”，探讨相关法治保障的缺失以及完善相关制度的具体路径。上述三方面分别贯穿三条主线，第一条主线是改革开放——法治发展——体制变革，旨在从历史维度揭示现代经济体制的形成和发展及其关联因素；第二条主线是经济体制——经济机制——经济理念，旨在强调体制与机制、理念三者之间的内在关联，揭示现代化经济体系的构成要素以及现代经济体制的现实重要影响；第三条主线是市场机制——市场主体——宏观调控，旨在结合现代经济体制要解决的核心问题，揭示当前和未来解决“分权失衡”问题的法治路径。

从拓展研究的视角看，现代经济体制不仅对于现代化经济体系建设至为重要，对于国家的政治、社会等各方面亦影响巨大而深远。现代化是国家发展的重要目标，能否在法治框架下构建现代经济体制，以及能否为其提供有效法治保障，则直接关乎国家治理的现代化和全面现代化。[3]P5因此，学界若能对现代经济体制的法治保障问题展开深入探讨，将有助于推进“法治理论”和“发展理论”乃至社会科学多个重要领域的研究。限于篇幅，分别探讨如下三个问题。

二、改革开放、法治发展与现代经济体制的形成

我国的改革开放带来了举世瞩目的“大转型”，引发了规模空前的制度变迁③。正是随着改革开放的不断深入，我国才强调法制建设，重视依法治国，从而推动了法治发展。而与此同时，不断完善的法治，又会进一步推动改革开放的深化。全面理解“改革与法治”的互动关系，对于现代经济体制的构建和完善至为重要。我国改革开放的重要目标，是结合中国实际和国际成功经验，不断改进不合理的经济体制，并持续推进其完善。为了实现上述目标，我国放弃了传统的计划经济体制，转为实施国际通行的市场经济体制，这一巨变通常被视为一场“革命”，它不仅引发了权力和权利的重新配置，改变了政府的经济管理体制，也带来了法律制度的大变革，同时，还推动了现代经济体制的形成。

回望历史，不难发现，我国从计划经济体制转变为有计划的商品经济体制，再变革为市场经济体制，每一步转化都会促使政府的经济管理体制发生改变。例如，在计划经济时期，政府对经济的管理是无所不包、无微不至的；在有计划的商品经济时期，政府着重通过简政、放权、让利，来不断缩小其直接管理经济的领域或范围；在市场经济时期，政府的经济管理职能更是集中于宏观调控和市场规制两大方面④。因此，从计划经济体制到市场经济体制的大变革，使政府传统的“经济管理体制”变成了现代的“经济调制体制”⑤，从而形成了政府与市场在资源配置方面的“二元结构”。上述结构变化，借用苏轼《后赤壁赋》中“山高月小，水落石出”的名句，可以比喻为：市场在资源配置方面的基础性、决定性地位，如山似石，更加坚实凸显；政府对经济的管理不再像过去“如水覆石”无所不包、直接且具体，而是“如明月高悬于空中，柔和地普照大地”，其直管经济的范围不断缩小，从而使市场机制能够更好地发挥作用。

从传统“经济管理体制”转变为现代“经济调制体制”，对现代经济体制的形成至为重要。经济体制的核心问题是“分权”，只有明确哪些权力应配置给政府，哪些权利应配置给市场主体，以及政府应承担哪些经济职能，市场应享有哪些自由，才能明晰政府与市场的边界，实现两者间的“定分止争”。而上述“分权”过程中，制度无疑不可或缺。正因如此，我国自改革开放之初，就强调加强法制建设，将改革开放的重要做法、主要成果以法律形式固定下来，并用法律来保障改革开放的推进；[4]P1实行市场经济体制后，我国更是明确提出依法治国，强调“市场经济就是法制经济”⑥，并进一步提出“市场经济本质上是法治经济”，倡导在法治框架下处理政府与市场的关系，从而使经济体制得以在法治保障下不断完善。

现代经济体制的形成，与“国家理由”或“国家理性”直接相关⑦。现代国家存在的重要价值，就在于有效提供公共物品，因而它必须在经济领域承担宏观调控和市场规制的职能，以保障市场经济健康发展，这就需要确立“现代经济体制”。尽管各国因国情不同，政府作用发挥各不相同，但都要努力在政府与市场两大资源配置系统之间寻求动态平衡，并更加重视法治的保障功能，这是各国在现代经济体制方面的重要“共性”。从各国实践看，如果一国不重视法治，经济体制缺少法治保障，就不可能建立现代经济体制。如果政府行为不受法律约束或缺少法律制约，则必然会恣意妄为、独断专行，扭曲市场，从而大幅降低市场和政府的资源配置效率，导致“两个失灵”，并严重影响经济运行和经济公平。可以说，无视经济规律或法律约束的经济体制，一定会存在诸多弊端，必然不是体现进步和发展的“现代经济体制”。

我国着力构建的“现代经济体制”，是在改革开放和推进法治过程中逐渐形成的，它应当是在法治框架下有效处理政府与市场关系的体制，也就是“让市场在资源配置方面起决定性作用，并更好地发挥政府作用”的“双手并用”体制。对于该体制的上述基本内涵，我国宪法虽无明文规定，但可以通过对宪法第15条这一重要“经济宪法”条款的解释来加以说明：该条第一款规定，“国家实行社会主义市场经济”，据此，当然要强调市场在资源配置方面的重要作用或“决定性作用”，这是现代经济体制的基础⑧；该条第二款规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，据此，必须强调“更好地发挥政府的作用”，即政府要切实完善宏观调控，但宏观调控应依据经济立法展开，要受到法律约束，确保其合乎法度；该条第三款规定，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”，据此，政府要切实加强市场规制，确保市场秩序，这对于形成“竞争有序”的市场体系，更好地发挥政府对市场的规制作用，都具有重要意义。可见，前面对现代经济体制的基本内涵的理解，不仅体现了法治精神，也符合宪法条款的内在要求。

我国宪法对现代经济体制的上述内在要求，应体现在各类相关立法中，从而形成有关经济体制规定的各类“体制法”规范。而依据上述经济宪法和体制法，就可以明晰政府与市场在资源配置方面的“分工”，对其各自提供公共物品和私人物品的职能作出界定，并将政府的经济管理权主要限缩为宏观调控权和市场规制权，以与市场主体的经济自由权相对应。上述的“分工”和“分权”，是现代经济体制的核心内容和经济法治的重要基础。

总之，正是为了避免传统经济体制的各类弊端，我国才着力构建现代经济体制。对该体制的形成及其基本内涵，需要在改革开放和法治发展的历程中来理解，这样才能说明为什么改革开放推动了现代经济体制的形成，以及该体制为什么需要法治的保障。由于现代法律制度都要体现经济规律、自然规律等诸多规律的要求，缺少现代法律约束或现代法治保障的经济体制，一定不是现代经济体制⑨，因此，在我国构建现代经济体制的过程中，尤其应注重运用法治思维和法治方式，确保在法治框架下解决“分权”问题，切实处理好政府与市场的关系。

在上述的探讨中，贯穿着“改革开放——法治发展——体制变革”的主线。以往的许多研究更关注“改革开放——体制改革”的主线，强调改革开放对体制变革的影响，这固然很重要，但与此同时，也不应忽视法治发展对体制变革的重要影响。毕竟，所有的体制变革都要经由相关的制度确认，因而会与法制建设直接相关；同时，良性的体制变革必须与法治发展同步，以获取持续的法治保障。因此，有必要将“法治发展”作为重要的影响因素，加入到上述“改革开放——体制改革”的主线中，并据此强调：我国现代经济体制的形成和发展须臾不能脱离法治的框架，否则就很难形成“现代”的经济体制；同时，只有法治保障下的现代经济体制，才能形成市场主体的稳定预期，促进各类主体的全面发展。可见，将现代经济体制的构建与法治保障结合起来非常重要。

三、现代经济体制对现代化经济体系建设的重要影响

一国的经济体系作为一个复杂系统，需由各类子体系构成，这些子体系作为支撑整体经济体系“大厦”的“四梁八柱”，相互关联，互相配合，共同发挥着重要作用⑩，而经济体制作为重要的“分权框架”，对于经济体系的存续和发展则更为重要。可以说，特定的经济体制决定着特定的经济体系，没有现代的经济体制，就不可能建成现代化的经济体系。

经济体制对于经济体系的重要影响，可以从我国经济体制改革的实践得到实证。在计划经济体制时期，我国的经济体系是较为单一、低效、封闭和不可持续的，只是在有计划商品经济时期和确立市场经济体制后，多元、高效、开放和可持续的经济体系才逐步形成。不同时期的经济体系所对应的经济体制，以及相关的经济机制、经济理念是存在差别的。如果缺少现代的经济体制、经济机制和经济理念等构成要素，则建设现代化经济体系是不可想象的。

构成现代化经济体系的各类子体系，是上述经济机制、经济理念的重要体现，现代经济体制对每个子体系均有重要影响，现分别说明如下：

第一， 对现代市场体系的影响

现代市场体系是现代化经济体系的重要基础，其核心是市场机制。对该体系的基本要求是“统一开放、竞争有序”，这不仅在大量政策文件中被反复提及，也是《反垄断法》等法律、法规的重要规定。只有构建统一开放的“大市场”，才能促进公平竞争；而竞争只有依法有序展开，才能实现市场机制在资源配置方面的优势，真正体现市场机制作为重要经济机制的有效性。由于各类机制都是在一定的体制框架下运作的，因此，如果没有现代经济体制，即“让市场在资源配置方面起决定性作用，并更好地发挥政府作用”的“双手并用”体制，则上述的市场机制就会受到很大限制，现代市场体系也难以形成。

当前，我国正在建设现代市场体系，着力通过打破各种壁垒，促进全面开放，推动全国统一大市场的形成。在市场的“统一、开放”方面，政府必须“更好地发挥作用”，既要减少政府自身影响市场统一、开放的情形，又要主动作为，通过有效的市场规制，推动市场的统一开放。此外，在市场的“竞争、有序”方面，政府对于妨害竞争、影响市场秩序的行为，必须全面整肃和规范，这是现代经济体制下政府应提供的重要公共物品，与政府职能的转变直接相关。

要在现代经济体制的框架下建立现代市场体系，就应当赋予市场主体以充分的公平竞争权和正当竞争权，鼓励各类主体在市场上展开公平、正当的竞争，从而使国家和社会获得“来自竞争的繁荣”，进而促进“大众福利”的增加。同时，政府应享有并行使市场规制权，对各类市场垄断和行政垄断行为进行有效规制，禁止各类不正当竞争，保障市场的竞争和有序，促进市场开放和统一。对此，不仅需要负责保障竞争秩序的独立规制机构持续努力，更需要整体的政府系统、市场系统相互协同，以确保政府与市场的分工、政府主体与市场主体“分权”目标的实现。

第二， 对现代产业体系的影响

现代化经济体系离不开现代产业体系的支撑。随着市场经济的发展，要改变我国传统的、落后的产业体系，就需要通过创新引领、协同发展来推动产业的转型升级。为此，必须落实“创新发展”和“协调发展”这两大理念。产业发展的动力来自创新，而创新的活力主要来自市场，没有上述的现代市场体系，产业的创新发展就会受到影响；同时，缺少政府在制度层面对创新的鼓励和促进，产业的创新发展也会受阻。只有在现代经济体制下，充分发挥市场和政府两个作用，才能更好地推动创新，并不断带动新产业、新业态、新产品的出现，实现产业结构的不断优化。

目前，随着信息技术的发展，我国正在推进信息化、网络化、数字化、智能化，并将其融入多个产业领域，同时，还制定了多种计划或规划来推动相关产业的发展，这对于在新一轮产业革命中占据国际竞争的重要地位非常重要。为此，国家专门出台相关产业政策，将相应的财政、税收、金融等促进措施融入其中，以持续推动产业创新，同时，也鼓励市场主体充分运用市场化的手段，不断推进产业升级和自身的发展。在此过程中，对于新兴产业可能存在的问题，政府应实行“包容审慎监管”，以吸取英国历史上的“红旗法案”的教训，这样才能依托现代经济体制，实现政府与市场的良性互动。

此外，我国作为发展中大国，在日益复杂的国际环境下，还须注意各类产业的协同发展，促进相关产业的有效互补，以发挥产业体系的整体优势。对此，单靠市场的自发调节肯定不够，需要政府更好发挥作用，在制度设计上解决不同行业的公平竞争问题，切实打破产业发展壁垒，给各类产业发展以更大空间，并在可能范围内给予其更多的鼓励和促进。

另外，我国现代产业体系的构建，特别需要打牢实体经济的根基，实现实体经济和虚拟经济的协调发展。目前，我国“脱实向虚”的问题尤为突出，许多企业为了自身利益，都会在虚拟经济领域追逐利润，而不顾及由此给整体经济发展带来的影响，由此使“个体营利性与社会公益性”的矛盾会更为凸显，亟待政府之手的有效规制。只有在现代经济体制之下，既尊重个体的营利性，又重视社会公益性，真正考虑国家产业发展的大局，才能兼顾营利性和公益性，实现实体经济、科技创新、现代金融诸多方面的协同发展。

第三，对绿色发展、全面开放体系的影响

现代化经济体系的建设，既要有资源节约、环境友好的绿色发展体系，又要有多元平衡、安全高效的全面开放体系，这两个体系分别体现了绿色发展和开放发展的理念，同时，又都关乎经济体系作为复杂系统的可持续性。单纯强调市场体系或产业体系建设，市场主体或相关产业可能会为自身利益而将内部成本外部化，导致社会成本大大增加，这方面国内外都有深刻教训。只有政府加强资源节约、环境友好的绿色发展体系建设，才能把环境因素切实融入经济发展，促进产业升级和市场优化，从而推动经济的高质量发展。为此，现代经济体制下，政府应发挥积极作用，解决上述外部效应所导致的市场失灵问题。相应地，环境法、自然资源法、经济法甚至民法等诸多法律，都要在绿色发展体系的构建方面实施综合调整。此外，上述的市场体系和产业体系都需要开放发展，包括对内与对外开放，为此，需要构建全面开放的体系。要确保开放条件下经济发展的安全、高效，并在经济全球化时代实现各类主体的利益平衡，尤其离不开现代经济体制下的“双手并用”。从这个意义说，我国从闭关锁国到全面开放的转型过程，也是现代经济体制的形成过程。因此，不仅可以从前述“改革的视角”来认识现代经济体制的确立，也可以从“开放的视角”来理解政府职能的转变以及现代经济体制的形成。

事实上，我国正是在不断扩大开放的过程中，建立了涉外企业、涉外税收、涉外金融、涉外贸易等诸多制度，并通过持续转变政府职能，有效发挥市场机制的作用，使政府和市场的边界日益明晰。在上述的制度变迁中，伴随着相关“分权”的不断深化，现代经济体制才随之确立，并由此进一步推动了开放的市场体系和产业体系的发展，以及全面开放格局的形成。

第四，对收入分配、区域发展体系的影响

建设现代化的经济体系，实现经济的稳定增长，尤其需要兼顾效率与公平，促进经济与社会的协调发展，为此，体现效率、促进公平的收入分配体系，以及协调联动的城乡区域发展体系同样不可或缺。上述两类体系分别涉及收入分配机制和区域协调机制，是对前面的现代市场体系及其内含的市场机制的重要补充，对于经济和社会的持续、稳定发展非常重要。

市场体系和产业体系的发展，必然会带来收入分配问题和区域发展不均衡的问题。例如，在收入分配方面，在我国政府、企业和居民个人的分配格局中，居民个人的收入占比偏低；而在居民个人的收入分配格局中，高收入者与中低收入者的收入分配差距过大，分配不公的问题尤为突出，表现为基尼系数连续多年持续居高不下(官方统计至今仍在0.46以上)，已引起国家和社会各界的高度关注。此外，我国幅员辽阔，区域发展不平衡的问题尤为突出，无论是东部、中部、西部、东北地区的划分，还是环渤海、长三角、珠三角等区域一体化(或者作为其扩展的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设)，以及我国纷繁复杂的各类特殊经济区域，如经济特区、经济开发区、自由贸易区、各类新区的设立，等等，都是区域发展不平衡的体现。在上述情况下，如果单纯强调市场机制或产业发展，而忽视收入分配和区域协调，则可能带来诸多不均衡、不稳定的问题，导致经济体系难以持续。为此，必须在现代经济体制之下，更好地发挥政府的作用，通过有效的制度安排进行“再分配”与“再平衡”。在此过程中，预算法、转移支付法、税法、金融法、产业法的调整，都有助于对相关主体的收益权作出再分配，从而构成另一个层面上的“分权”，这对于个人收入公平分配和区域协调发展尤其具有重要作用。

有效解决分配问题、发展问题，特别是具体的收入公平分配和区域协调发展问题，仅靠市场机制是无法完成的，尤其需要政府的积极作为和法律制度的有力规制。只有将法律制度“内嵌”于经济活动中，将法治贯穿于现代化经济体系建设中，使其成为“内生力量”，才能有效降低制度性交易成本，提升各类主体的分配能力和发展能力，从而更好地解决个体或区域的发展不平衡、不充分问题，为现代化经济体系建设奠定坚实、稳定的基础。

总之，上述对现代经济体制四个方面重要影响的探讨，贯穿了“经济体制——经济机制——经济理念”的主线，体现了三者之间的内在关联，以及现代经济体制对于现代化经济体系各个子体系的重要价值，从而说明现代化经济体系为什么可以构成一个整体，以及为什么需要在现代经济体制之下有效协调市场机制、收入分配机制和区域发展机制，并落实创新、绿色、开放等经济发展理念。

上述探讨表明，现代经济体制具有突出的重要性：没有现代经济体制，具有基础地位的现代市场体系就难以建立，现代产业体系的创新、绿色、开放发展等就难以实现，收入分配、区域协调方面应体现的公平与效率也难以兼顾。只有依托现代经济体制，依法实现“双手并用”，才能使市场和政府的功用得到有效发挥，并在良好的分权架构下协调政府与市场的关系，从而确保市场机制有效、微观主体有活力，以及宏观调控有度。此外，无论是现代经济体制抑或上述各类子体系，都涉及诸多层面的“分权”问题，因而都离不开相应的制度支撑或法律调整，由此使法治保障更为重要。从现实情况看，在我国构建现代经济体制乃至现代化经济体系方面所存在的诸多问题，恰恰与法治保障不足直接相关。为此，有必要在明晰现代经济体制重要性的基础上，进一步结合其所需解决的突出问题，分析如何加强相应的法治保障。

四、解决“三大问题”的法治保障

构建现代经济体制，需解决三大突出问题，即“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”，这三方面存在的诸多不足，都与制度上“分权失衡”有关。因此，应围绕这三大问题(也是三大目标)，探讨如何通过“合理分权”，加强相应的法治保障，来有效推进现代经济体制构建和现代化经济体系建设。

(一)“市场机制有效”的法治保障

要切实保障市场机制有效运作，使其在资源配置方面发挥决定性作用，就需要在现代经济体制下明确政府与市场在资源配置方面的“分工”，解决好政府主体与市场主体以及其他各类主体的“分权”问题，并通过法治方式，从立法到执法、司法等各环节，不断完善市场规制的法治体系，排除影响市场机制有效运行的障碍。为此，应加快构建现代市场体系，促进政府的有效转型，不断完善经济法治，现分述如下：

首先，市场机制的有效运作，离不开现代市场体系和相应的法治保障。如前所述，现代市场体系是现代化经济体系的基础，缺少现代市场体系，市场机制就不可能有效配置资源，垄断、不正当竞争、信息偏在等导致市场失灵的诸多问题就会比比皆是。而要建设“统一开放、竞争有序”的现代市场体系，就应建立与之相对应的市场规制法律体系，并在执法、司法环节有效实施反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等各类法律，使经营者的公平竞争权、正当竞争权与消费者权利等都能得到有效保护，这样才能在法治框架下，基于政府与经营者、消费者之间的合理“分权”，保障市场机制的有效运作。

与此同时，还必须有效落实公平竞争审查制度。通过在相关立法领域，审查相关规则是否妨害市场主体的公平竞争，并对存在问题的规则加以修正，尤其有助于保障市场机制的有效运行。依据2016年发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，国家发改委等五部门制定了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，各省级政府均出台了实施方案或实施办法，从而形成了通行全国的公平竞争审查制度。该制度强调：在制定涉及市场主体经济活动的政策措施时，各类政策制定机关应当进行公平竞争审查，评估其对市场竞争的影响，以防止排除、限制市场竞争。但目前该制度的立法层级还比较低，尚未实现市县层面的“全覆盖”。尽管公平竞争理念作为法治精神和宪法第15条内在要求的体现，应贯穿于经济立法的各个方面，但现行的公平竞争审查制度还缺少足够的约束力。为此，未来应进一步提升该制度的立法层级，促进影响公平竞争的各类经济政策和法律制度的协调配合，以推进市场的统一开放，确保市场竞争的良性有序。

其次，市场机制的有效运作，离不开政府的有效转型和相应的法治约束。为了确保市场机制在资源配置方面的有效性，政府应切实减少对市场的不当干预，真正简政放权，减税降费，实现市场主体和政府主体的“双向减负”和“各自转型”。只有政府推进“全面减税”而非“结构性减税”，我国的宏观税负水平才能真正调低，人民才能有更大的获得感，切实减轻负担的市场主体才能更有效率地投入市场经济活动；只有政府真正从过去“无限的全能型政府”转型为“有限的服务型政府”，把能够交给市场的都交给市场，才能真正实现政府自身的减负，并确保市场机制的有效运作。[5]P187

目前，由于高税负、高成本、高杠杆等诸多因素，我国市场主体的负担还较为沉重。为此，国家进行了税制改革，通过全面推进“营改增”，试图减少重复性征税，以降低企业的税负；改进了行政审批制度，压缩了多种收费项目，降低了社会保障费的费率以及其他收费标准，并不断化解企业的“融资难”“融资贵”等问题，这些都是为了切实减轻市场主体的负担，以使其可以轻装上阵，积极参与市场经济活动，从而使市场机制能够有效发挥作用。值得注意的是，我国市场主体负担过重的问题，与多种制度因素均有关联。例如，高税负的存在，就涉及税法制度的合理性和合法性问题。从总体上说，通过优化税制结构，避免税制性重复征税，降低纳税人整体的宏观税负；通过优化课税要素，调整税率、税基、税收优惠等制度安排，来切实降低纳税人个体的税收负担，都是未来税制改革的方向。据此，只强调“落实税收法定原则”是不够的，还应当贯彻税收公平原则和税收效率原则，既要使市场主体的税负适度，而不是单纯考虑国库收入，又要使税收制度真正有助于促进经济增长。根据“瓦格纳定律”，政府的财政支出总是存在不断膨胀的趋势，因此，必须顾及税制优化的背后因素，要考虑在现代经济体制之下，政府究竟应该履行哪些职能，是否要转变相关职能，并由此减少政府不必要的开支，从而减轻市场主体的负担。

基于制度因素的重要影响，在经济法、行政法、社会法等诸多领域，需要不断推进相关制度变革，尤其应从根本上加快政府审批制度改革，推动财税制度、金融制度和社保制度等各类制度的调整，从而实现政府主体与市场主体之间的“分权”格局的优化，扩大市场主体的经济自由权，这尤其有助于在法治框架下提升市场机制的有效性。

最后，市场机制的有效运作，还需要经济法治的不断改进。从历史上看，伴随着我国的改革开放，国家开始重视法制建设；随着市场经济体制的确立，国家开始强调依法治国，经济法治备受重视，并在推进改革开放方面发挥了重要作用。尽管如此，在过去长期改革过程中，许多领域都存在制度碎片化、分散化、不稳定等问题，使我国的经济法治呈现明显的“柔性”特点，这是有悖于法治原则的。随着市场经济的进一步发展，对整体法制的统一性、稳定性会提出更高要求，这对于形成统一开放的市场体系尤为重要。为此，不断改变我国经济法治的“柔性”特点，逐渐增强其“刚性”，是我国经济法治的重要改进方向。这样才能使市场主体和政府等各类主体都在法治框架下从事相关行为，并可以依法预见自己的行为后果，从而切实减少人治的负面影响，降低社会交易成本，提升社会整体福利，促进市场机制有效运作。

此外，基于既往对法制的重视，我国已出台大量经济立法，为市场机制的有效运作提供了重要的制度保障。随着立法的不断完善，在执法、司法环节保障市场机制的有效运作变得更为重要。这就需要实施法律的各类主体能够正确适用法律，切实摆正政府与市场的关系，并将依法加强对微观主体权利的保障，持续激发其活力作为重点，这始终是影响市场机制有效运作的关键。

(二)“微观主体有活力”的法治保障

微观主体活力不足，是我国实行改革开放的一个重要动因。改革开放之初，基于农业生产者的积极性不足，我国才开启了以“联产承包责任制”为主要内容的农村改革；基于当时国营企业活力的不足，我国才开启了以企业改革为重点的城市改革。可以说，在整个改革历程，如何提升微观主体的活力，从而提升经济效率，促进经济增长，一直是国家推进经济体系建设的重要内容。在新的历史时期，要保障微观主体活力，尤其需要进一步减少政府干预，加强产权的法律保护，依法促进公平竞争，现分述如下：

首先，微观主体是否有活力，取决于政府干预的多少或禁锢的大小。现代经济体制是在有效、有为的政府的调控和规制下，充分调动市场主体积极性、激发微观主体活力的体制。只有在现代经济体制的“分权”框架下，政府“放权”并对自身“限权”，同时对市场主体“扩权”，并由此使市场主体有更大的经济自由，才能使微观主体更有活力。而无论是放权还是限权，都离不开法律制度的支撑，都需要在法治框架下展开。因此，微观主体能否有活力，与减少政府的不当干预并加强经济法治的保障直接相关。

如前所述，我国宪法第15条第一款规定，“国家实行社会主义市场经济”，而由宪法保障的“市场经济”，则需要通过各类法律制度的具体权利义务安排，以及有效的执法和司法，使各类市场主体能够展开自由、充分、有效的竞争，这样才能在“万类霜天竞自由”的过程中展现市场主体的活力，并充分发挥市场机制的作用。因此，从“经济宪法”到各类相关经济立法，都要有效激发市场主体的活力；相关的执法和司法活动，都要切实保障市场主体的合法权益，这也应当是经济法治的重要目标。

在现实的政府与市场主体关系中，政府通常居于强势地位或主导地位，因而我国自改革开放以来，一直强调要减少政府的不当干预，简政放权，并以此来保障市场主体的活力。由于政府权力总是存在膨胀的趋势，因此，通过各种制度安排来有效约束政府的行为，确保市场主体的经济自由权，是经济法治的核心问题。在法治框架下明确政府的权力清单和责任清单，[6]P26为市场主体释放更大的自由空间，尤其有助于激发和保障市场主体的活力。

其次，微观主体是否有活力，与产权制度的有效实施或对产权的法治保障直接相关。我国长期以来备受关注的微观主体，主要是国企与民企，大企业与中小企业(或小微企业)，等等，尽管上述企业的地位不同，存在的问题各异，但从经济发展的角度看，都需要对其加强产权保护并确保其活力。为此，应依法保障各类企业的产权并完善其治理机制，有效化解各类企业存在的问题，减少对其经营的禁锢，这些方面都需要法治的保障。

在产权保护方面，随着改革开放的深化和市场经济的发展，孟子“有恒产者有恒心”(语出《孟子·滕文公上》)的思想得到了普遍认可，产权制度已被视为“市场经济的基石”，“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度和产权保护法律框架已在我国基本形成。尽管如此，国有产权的“委托—代理”关系仍不够清晰，利用公权力侵害私有产权的问题频发，侵害知识产权的行为屡禁不止，都严重影响了市场主体的活力。因此，必须强调对公有制经济和私有制经济要一视同仁、平等对待，对各类主体的物权、债权、股权、知识产权等各类权利要予以全面保护。同时，上述的平等对待和全面保护，都不应是“运动式”的，而应当是制度化、法治化的，必须建立产权保护的长效机制，以保障各类主体的稳定预期，激发各类市场主体的活力。

为了切实保障市场主体的产权，政府部门应在执法活动中积极作为，恪守诚信原则，切实保障市场主体的信赖利益。尤其在招商引资、PPP(政府与社会资本合作)等领域，如果地方政府以政府换届、领导人员更替等理由违约，就会严重侵害市场主体的合法权益，当然会影响市场主体的活力，因此，政府必须遵守诚实信用原则或信赖利益保护原则，并依法承担相应的法律责任。此外，司法部门也应正确司法，严格遵循罪刑法定原则，准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的界限，防止通过选择性司法将一般经济违法行为归入犯罪。上述对市场主体产权的法治保障是非常基本的，但对于激发市场主体的活力更为重要。

最后，微观主体是否有活力，还与政府能否依法促进公平竞争，营商环境是否优化有关。我国目前的突出问题是公平竞争不足，市场不统一、不开放，以及所有制的壁垒等问题仍然存在，特别是国企与民企之间的竞争，仍未充分体现“竞争中性”。尽管民企在税收、创新、就业等方面的贡献都超过了国企，但在现实经济活动中尚未充分获得平等待遇，这无疑会影响其活力和整体经济的发展。

为了保障各类主体的公平竞争，需要反垄断法、反不正当竞争法以及其他相关制度真正发挥作用，并持续推进公平竞争审查制度的落实，以实现竞争政策的目标。同时，还应当协调好竞争政策与产业政策的关系。对于我们这样的大国，产业政策必不可少，但产业政策是否适度，如何减少政府不必要的干预，确是需要深究的重要问题。

为了提升各类企业的活力，我国近年来推出了“放管服”改革，强调构建服务型政府，促进微观主体的公平竞争。例如，在简政放权方面，我国不仅取消了大量行政审批，还全面实施市场主体登记制度改革，推行“多证合一”，大大减轻了企业的各类登记成本和奉行费用；同时，通过全面实行“双随机、一公开”的监管模式，尽量避免对企业的频繁检查，努力减少政府对企业经营的不当干预。此外，在完善公司治理、打破不同所有制企业之间的壁垒、推进市场准入负面清单制度、扶持小微企业成长等方面，我国也进行了大量的制度改进。上述方面都有助于促进营商环境的优化，进一步激发企业活力。

针对我国在营商环境方面存在的诸多问题，各级政府在开业时间、登记管理、经营保障方面做出了较大改进，使我国在营商环境方面的国际排名大幅度提升。但是，营商环境不只体现在上述方面，公平竞争、税负适度、融资便捷、良好的市场秩序等，对于市场主体更为重要。事实上，切实减少政府的不当干预或管制，扩大市场主体的“经济自由度”，保障其经济自由权，会对市场主体的活力产生更大影响。因此，从加强法治保障的角度，国家应在财税法、金融法、竞争法、劳动法、社会保障法等多个领域进一步作出法律调整，从而切实降低企业负担，降低企业负债或杠杆率，减少相关的制度性交易成本，推动营商环境全面优化，不断增进市场主体的活力。

(三)“宏观调控有度”的法治保障

现代经济体制是协调“双手并用”的体制，因而不仅要重视市场机制的有效运作和微观主体的活力，还要强调更好地发挥政府的作用，不断完善政府的宏观调控职能。现代市场经济是“有宏观调控的市场经济”，但宏观调控要“有度”。如果政府的宏观调控可以不受限制和约束，就与计划经济体制相差无几。因此，强调“宏观调控有度”，正是现代经济体制不同于传统经济体制的重要方面。

“宏观调控有度”，重点不在于政府能否进行宏观调控，而在于“有度”。这里的“度”有多重含义。首先，宏观调控要合乎“法度”，即宏观调控要受到法律约束，而不是政府的恣意妄为或不当干预，这样才能确保其合法性；其次，宏观调控要“适度”，即政府的调控行为必须符合经济规律，具有经济上的合理性，同时要合乎比例原则的要求，并因而更加公平；再次，宏观调控也要有“力度”，即针对经济运行存在的突出问题，政府必须有所作为，切实采取有力措施，实现调控目标。如果说前面的合理性和合法性强调的是调控要“有理”、“有节”，而此处的“力度”则是强调调控要“有力”，这也是“适度”的进一步体现。

无论是上述的哪类“度”，都要用相关法律来“度量”。对此，各类宏观调控法尤其应发挥重要作用。尽管我国尚未制定“宏观调控基本法”，但宏观调控领域的各类具体立法，包括《预算法》《中国人民银行法》以及多种税收法律等已初具规模，可以对“宏观调控有度”提供基本的法律支撑。例如，在财政调控方面，《预算法》对政府的预算调整、发债行为等都有相应的法律要求和约束，如果不严格遵守相关规定，就会带来政府投资膨胀、债务规模失控等严重后果，因此，必须严格遵守《预算法》等相关法律、法规的规定；在金融调控方面，中央银行应独立制定和实施货币政策，实施宏观审慎监管，而不应受到不当的干预，只有严格遵循《中国人民银行法》等相关法律的规定，才可能有效防控系统性金融风险。

由于宏观调控直接影响经济运行，关系到相关市场主体的基本权利，因此，必须在法治框架下加强对各类主体法益的均衡保护。我国现实的宏观调控实践中，大量运用积极的财政政策和稳健的货币政策等“政策手段”，针对当前经济下行的情况，国家既要推出更大规模的减税降费，又要使货币政策松紧适度，并在去杠杆的同时保持流动性合理充裕，从而实现政策协调和逆周期调节。上述宏观调控政策固然都很重要，但也必须强调，在立法能力不断提升、经济立法不断完善的今天，还应及时将行之有效的经济政策上升为法律，从而更多运用法律手段进行宏观调控，这对于保障各类主体的理性预期和合法权益更为重要。从法治角度看，随着市场主体权利意识增强，基于政府的宏观调控对其权益造成的侵害，相关主体会不断提出权利救济的诉求。如何解决宏观调控的可诉性问题，是否可以对相关的宏观调控规则进行司法审查，[7]P72如何增强经济法治的刚性，[8]P20都是我国未来法治建设需要解决的重要问题。

因此，在现代经济体制下，宏观调控不仅涉及经济政策的实施，也涉及法治的框架和法律的约束。只有不断完善宏观调控的法律制度，将政府的宏观调控行为限定在法治的框架下，才能保障宏观调控行为的合法性。依据我国宪法第15条第二款“国家加强经济立法，完善宏观调控”的规定，应将宏观调控与经济立法结合起来理解，即经济立法要为宏观调控提供基础和保障，宏观调控的完善应在法治的框架下展开。为此，我国还应进一步加强宏观调控方面的基本立法，在以往尝试制定《经济稳定增长促进法》和《发展规划法》的基础上，未来在条件成熟时，还可以考虑制定《宏观调控基本法》或《宏观调控法通则》，从而为“宏观调控有度”提供有效的法治保障。

总之，上述讨论贯穿着“市场机制——市场主体——宏观调控”的主线，旨在结合现代经济体制所要解决的三大问题，揭示未来解决“分权失衡”问题的法治路径。在解决“市场机制有效”“微观主体有活力”“宏观调控有度”三大问题的过程中，要真正转变一些重要观念，如对国企与民企一视同仁或平等对待，以及“竞争中立”等等，从而切实优化营商环境，促进公平竞争。此外，还要处理好政府与市场、政府主体与市场主体的关系，更好地发挥政府的宏观调控作用，并以此保障整体经济体系的良性运行。

我国为解决上述“三大问题”，出台过大量经济政策，包括历次重要的“改革决定”，以及针对各领域制定的大量具体政策(本文相关注释中有列举)，这些政策都曾经或正在发挥重要作用，但也具有一定的局限性。随着全面依法治国的推进，还应更多地融入法治思维和法治方式，以在法治框架下，通过建立和实施有效的制度，特别是市场规制法和宏观调控法制度，来持续推动上述“三大问题”的解决。

五、结论

现代化经济体系的建设，直接影响国家全面现代化目标的实现。由于现代化经济体系是由多个子体系组成的复杂系统，因而对其中的核心问题或关键要素应予以特别关注。考虑到任何经济体系的存续和发展都离不开相关的体制和机制，而机制又需要在一定的体制框架下发挥作用，因而经济体制对于经济体系而言是最为重要的，这是本文将现代经济体制作为现代化经济体系建设的“核心问题”，并探讨如何对其加强法治保障的重要原因。

现代经济体制的核心问题是“分工”和“分权”，而“分权”则需要在法治的框架下展开，为此，本文提出了“体制——分权——法治”的分析框架，并分别从历史、现实、未来发展的维度，探讨了现代经济体制的形成、该体制对现代化经济体系的现实价值，以及当前和未来应着重解决的“三大问题”，并在上述讨论过程中，将“分权”问题和相应的法治保障问题贯穿其中，形成了如下基本认识：

第一，我国经济体制的变革，与改革开放、法治发展直接相关。因此，应当在改革开放与法治发展的历程中理解现代经济体制的形成。能否处理好政府与市场的关系，是衡量经济体制优劣的关键标尺；“让市场在资源配置方面起决定性作用，并更好地发挥政府的作用”，是现代经济体制的基本内涵；能够在法治框架下有效协调“双手并用”的经济体制，才是现代的经济体制。依循“改革开放——法治发展——体制变革”的线索，有助于从历史维度揭示现代经济体制的形成和发展及其关联因素。

第二，现代经济体制对于现代化经济体系建设是不可或缺的，它对构成现代化经济体的各类子体系均有重要影响。其中，现代市场体系、收入分配体系和区域发展体系，蕴含着现代化经济体系应有的市场机制、分配机制和区域协调机制；而现代产业体系、绿色发展体系和全面开放体系，则是落实创新、绿色、开放等重要发展理念的体现。缺少现代经济体制，上述三大经济机制的有效运作和三大经济理念的全面落实都会受到严重影响。因此，现代经济体制在整个现代化经济体系建设过程中具有核心地位。依循“经济体制——经济机制——经济理念”的线索，有助于揭示现代化经济体系各个子体系的内在关联，以及现代经济体制的重要现实价值。

第三，现代经济体制需要解决的“三大问题”，即市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度，是我国当前亟待解决的重大现实问题。其中，前两个问题侧重于“市场端”，后一个问题侧重于“政府端”，需要“两端”协同，“双手并用”。在解决上述“三大问题”的过程中，国家以往运用政策手段较多，但随着法治的推进，还要考虑法治思维和法治方式的大量融入，并将法治手段贯穿现代经济体制运行的全过程。依循“市场机制——市场主体——宏观调控”的线索，有助于结合现代经济体制所要解决的核心问题，揭示当前和未来解决“分权失衡”问题的法治路径。

上述三个方面的探讨表明，我国从最初的经济体制变革，到现代经济体制的构建，都始终重视相应的法制建设和法治完善。考虑到现代经济体制更需要在政府与市场、政府主体与市场主体之间进行有效“分权”，缺少法律的支撑和法治的保障，现代经济体制就无法构建和存续，因此，对于现代经济体制乃至整个现代化经济体系建设的法治保障问题，还应从理论研究到制度实践层面予以更多的关注。

此外，任何现代国家要建立现代经济体制、构建现代化经济体系，都会注重经济系统与法律系统的有机结合；同样，在法治框架下处理政府与市场关系，也是我国深化改革和推进法治的基本路径，其中涉及改革、法治、发展等多维度的问题。为此，我国还需处理好“改革与法治”、“法治与发展”的关系，这尤其有助于深化有中国特色的“法治理论”与“发展理论”的研究，[9]P15促进经济与社会的良性运行和协调发展。

注释：

① 相关探讨如张辉：《建设现代化经济体系的理论与路径初步研究》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2018年第1期，第105-116页；刘威、周士跃：《现代化经济体系研究述评》，《改革与战略》2018年第5期，第11-16页，等等。

② 对于何为核心问题，学界存在不同认识。例如，有学者认为，质量、效率和动力变革是建设现代化经济体系的核心问题。参见迟福林：《以高质量发展为核心目标建设现代化经济体系》，《行政管理改革》2017年第12期，第4-13页。

③ 经济学家罗兰(Gérard Roland)认为，转型就是一种大规模的制度变迁过程或经济体制模式的转换，政治、经济、法律等诸多要素都会对此产生重要影响。参见[比]热若尔·罗兰：《转型与经济学》，张帆等译，北京大学出版社2002年版，第22—26页。

④ 世界各国进行的“体制改革”都是在扩大市场竞争领域，缩小公共领域。参见[日]神野直彦：《体制改革的政治经济学》，王美平译，社会科学文献出版社2013年版，第3—4页。

⑤ “调制体制”原为通信技术等领域的一个重要概念，就经济、法律领域而言，如何使市场或政府的各类“信号”能够得到清晰传播，防止由于各种失序等原因导致噪声过大、信号变弱或失真等问题，切实维护和保障良好的市场秩序和市场运行，正是调制体制的重要任务。对于我国经济调制体制的形成，可参见张守文：《体制改革与经济法的关联性考察》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2018年第5期，第27-35页。

⑥ 相关讨论可参见苏力：《关于市场经济和法律文化的一点思考——兼评“市场经济就是法制经济”》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)1993年第4期，第8-13页；林喆：《对“市场经济是法制经济”的一点质疑》，《中国法学》1994年第1期。

⑦ 韦伯认为，强调“国家理由”并非主张国家任意干预经济生活；国家是否以及在多大程度上应干预经济生活，最终决定性因素要看是否有利于全民族的经济和政治利益，是否有利于民族国家。参见马克斯·韦伯：《民族国家与经济政策》，甘阳等译，三联书店1997年版，93页。

⑧ 有研究者认为，该条款强调必须确保市场机制的有效运行,这是国家机构应当尊重的宪法原则。参见潘昀：《论宪法上的“社会主义市场经济”——围绕宪法文本的规范分析》，《政治与法律》2015年第5期，第78-91页。

⑨ 体制改革越深入，难度就会越大，法律的促进和保障就越重要。参见蔡昉：《依法推进经济体制改革》，《经济研究》2015年第1期。

⑩ 现代化经济体系是由多维度、多层次的经济子体系构成的经济大系统。参见季晓南：《加强现代化经济体系的理论和实证研究》，《行政管理改革》2017年第12期，第26-30页。