群体性事件防范处置人群管理的路径探析

汤天峰

(江苏警官学院，江苏南京210031)

公民拥有宪法所赋予的集会、游行、示威等集体表达与参与的行为权利。政府以及相关职能部门包括公安机关的基本职责之一就是对公民包括公民群体依法举行的集会、游行、示威等权利予以保护。相应地，政府相关部门也具有确保公共安全与秩序和保护所有公民的生命和公私合法财产安全，防止集会、游行、示威等权利的集体行使异化为群体性事件(以及治安灾害事故)的责任。因为不法行为掺杂其中，保护集会、游行、示威等集体自由与同时维护公共安全与秩序的目标实现在现实中常常遭遇困境，并且实际上也成为职能部门履职及维护社会稳定与政治安定过程的一大挑战。保护集会、游行、示威等群体行为自由的同时维护公共安全与秩序的目标的实现，公安机关必须明确目标，优化预案，持续训练，强化预测预警能力培养，正确运用现场人群管理的指挥与控制策略战术，执行有力，及时防范群体性事件的发生与激化。

一、人群管理的目标与原则

(一)人群管理的目标

人群管理是公安机关依法对集体行为人群采取法定措施、保障秩序的过程，管理对象构成相对复杂。人群管理既涉及集会、游行、示威的群体，包括集会、游行、示威的组织者、骨干、一般参与者、观察者、媒体、旁观者和其他目的各异对活动持支持或反对意见的人，当然还包括幕后“黑手”。①人群管理还涵盖了体育活动、节日庆典、音乐会等可能导致群体性事件(以及治安灾害事故)的有一定规模的群众性活动的组织者与参与者。根据实践经验，灾害事故、劳资纠纷、重大社会舆情、敏感新闻事件、产品发布会、商业活动、交通事故、医患纠纷等也可能导致群体失序与生命财产损失，需要实施人群管理。群体性活动的参与人群有合法和非法之分，但通常是两者的混杂纠合，并且相关个人可能实施、参与可演化的各种行为。人群管理干预控制的群体行为，从合法群体行为到非法群体行为直至骚乱性行为都属于其范畴。其中人群管理的难点是非法集会、游行、示威和大型赛事等群体冲突中的“暴力人群”控制。当然，并非所有群体性活动都涉及非法行为，但在“总体上呈现出传统风险与新生风险相互渗透、现实风险与潜在风险相互交织、国内风险与国际风险相互作用的复杂局面”的当下，人群管理必须有强烈的“防控风险”意识。[1]

公安机关人群管理应当基于正确而且坚定的立场，同时具有灵活处置策略意识。在根本立场上，公安机关及其人民警察实施人群管理必须旗帜鲜明讲政治，以强化“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”为根本遵循，始终在思想上政治上行动上自觉同党中央保持高度一致。在人群管理策略上，公安机关依法履行法定人群管理职责时应当认识到，公民拥有受宪法保护的集会、游行、示威或是进行其他群体活动的权利，但必须依法行使。公安机关必须谨慎权衡公民个人或群体的集会、游行、示威权利及参与其他集体行动的公民自由权利同用以保护公共安全、公共秩序所必须行使的人群管理公权力间的关系，原则坚定、策略灵活，最大限度地保护所有公民的生命和财产安全，“要处理好维稳和维权的关系，既要解决合理合法诉求、维护群众利益，也要引导群众依法表达诉求、维护社会秩序”。[2]

公安机关实施人群管理必须符合执法标准，体现专业素养。人民警察必须依照《人民警察法》《集会游行示威法》《治安管理处罚法》《戒严法》等法律履行人群管理法定职责。公安机关人民警察要体现良好的“纪律部队”等专业素养，不能因他人发表的意见、激烈的情绪或暴力攻击行为影响到规范履行职责。人民警察基于专业素养的自律和自制能力是成功管理人群的主体要素。公安机关的人群管理预案应当基于法定权能框架与执法处置流程标准，应对本地可能发生的群体性事件的常见事态确定防范处置策略，强化日常演练，并与相关管理部门进行积极主动的沟通、协同与合作。这样的专业职能部门之间的互动有助于在统一、协同层面，在各自法定职责范围内，建立专业的快速反应以及责任与义务机制。

公安机关及其人民警察须周全考虑现场人群管理策略和程序。周全的人群管理策略和程序考量是为了实现各方合法权益最大化。针对性策略与严密合规的程序，才能既实实在在保护人群管理相关各方宪法权利，又保障具体法律实施的公平公正。程序正当应该体现在对生命和财产权的保护、对重要设备的保护、对违法者采取的强制措施、保证人民警察的个人安全、恢复公共秩序、追究违法者法律责任、挖掘隐患以消除事件对公共安全与秩序的潜在扰乱等人群管理全部过程中。

人群管理警察应当识别并制止违法行为。人群管理警察的责任是识别逾越了合法边界的个体与群体行为，防范其逐步演化或激化为对他人权利、公共秩序与安全的侵犯剥夺甚至是危害国家安全的行为。通常的违法犯罪行为大致包括非法组织或参与集会、游行、示威及袭击他人、冲击公权部门、损害公私财物等。人民警察应当积极识别并制止违法犯罪行为，而不仅仅是“忍辱负重”的挺立者、被宣泄攻击者。公安机关制止违法行为应力求规范、有力，力求社会理解与支持。

总而言之，公安机关通过以上努力达成的人群管理目标应当是保护合法活动的同时识别和制止不法行为，防范群体性事件的发生与激化，进而“有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定挑战”。[3]

(二)人群管理的原则

任何公共场所集会、游行、示威等群体行为，无论出于合法还是非法的目的，都需要公安机关的应对。从保障、监督、管控直至实施必须的具体的人群管理的措施都属于应对的范畴。人群管理的有效应对，需要处置团队关注、把握好以下原则，并体现与贯彻在人群管理应对预案制定、实训以及人群管理实战中。

1.统一领导，抓大放小。人群管理必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党委政府与上级公安机关统一领导，目标明确，指挥控制有力；抓大放小，协调灵活，在确定“基层”处置单位领导人的能力和局限性程度的前提下，鼓励参与处置的下级单位主动处理问题。

2.正确适用法律政策，不授人以柄。对宪法、法律、政策规定的准确把握，能防止政治上被动，杜绝法律层面常识性失误。合法、规范(标准)的人群管理对秩序生成与恢复意义重大，有助于实现人群管理法律、政治、社会“三个效果”相统一，因为“法律的实践权威(它促成服从的能力，而且这种服从的理由超越了对惩罚之恐惧)部分地是通过其规范性权威得以维系的”。[4]

3.坚持群众路线，具备较强的群众工作意愿与能力。一切公安工作包括人群管理，要以人民为中心，“把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众”，[5]才能推进人群管理、治理创新。在法治框架下，对参与群体予以一定程度的同情理解，施以一定援助的意愿与沟通尤为重要，条件允许时，花费时间以真挚情怀交流互动以促进群体性活动合法举行、自愿服从管理是防范群体行动演化为群体性事件的上策。从管理相对方的立场观察问题，不仅与信息收集深度广度速度、处置方案的及时调整和强制措施的使用程度密切相关，而且会影响到处置措施的社会支持度。

公安机关等执法部门实施人群管理追求高质效，参与群体的利益相关组织的参与、沟通、反馈、建立信任至关重要。制定具体策略应对人群管理事态时，执法部门应当积极与利益相关组织进行合法合作，这一合作过程是“公平程序”，“提供了一个可以接受的解决办法，可以解决在其他情况下无法解决的争议”。[6]这种沟通工作实际上是促进相关职能部门及时回应群众期盼，防止事态激化，应当成为规定动作。利益相关组织包括相关管理部门、行业协会、自治组织、宗教团体、特定利益集团等。

4.立足社情，强化日常演练。立足本地社情，依据突发事件应急管理体系与不断完善的预案，尽可能有针对性地进行人群管理控制演练，训练与培养人民警察对社会信息的察觉感知能力、对突发事件的预测预警能力、犯罪调查能力、高效的策略手段运用能力、单位协同处置能力、对武力客观合理合法的使用能力等。处置人员需要知悉当地社情、人群管理法律、政策、策略和任务目标。基本战术的常规训练可促进战斗力的生成。训练应当是持续进行的过程。

5.构建协作网络，寻求社会组织的广泛支持。人群管理通常由以下机构层面组成：决策与指导的上级党委政府与公安机关、领导协调的当地党委政府、属地应对的当地警方、能提供支持的部门与社会组织。公安机关以及相关政府机构要与社区、社会组织、民族与宗教等组织之间建立畅通的联络，与这些机构领导层之间建构密切合作关系。他们之间必须交换或共享信息，了解各自面临的问题，以整合彼此援助。公安部门和社会性保安组织、单位安保部门之间也必须强化联系。要构建较好的媒体关系，重视与社会媒体和网络通讯合作，跟踪引导自媒体，从被动适应媒体到主动引导社会舆论，“掌控话语权，控制舆论走向，树立政府公信力，防止流言、谣言传播”。[7]

二、人群管理的应对预案与能力训练

(一)人群管理应对预案

《突发事件应对法》第十七条规定，“地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案”，“应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案”；第十八条规定，“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容”。各地公安机关据此制定的群体性事件防范处置人群管理预案为处置决策、执行和问责奠定了基础，为日常演练提供了基本依据。群体性事件防范处置人群管理应对预案必须要素完备。要素完备的人群应急管理预案制定是提高人群管理能力、快速恢复秩序的前提。遵循《突发事件应对法》基本要求，群体性事件人群管理应对预案应围绕以下八个方面提供解决问题的框架。

1.构建指挥和控制主体。“建立等级有序的”、“用组织权力作为保证”的指挥关系，“形成明确的指挥链”是“应急处置取得成功的重要保证”，[8]所以，只有建立人群管理领导层，确定人群管理策略和行动上的指挥者，避免多头指挥，真正实现对警情的快速反应、迅速处置，才能最终达到提高人群管理勤务指挥质效、增强整体防控效能的目的。

2.明确行动职责与力量。分解指挥和控制责任至其他执行层面与主体，避免处置任务不明与执行主体缺失。确定人群管理的处置目标、执行原则性与灵活性统一的行动计划、保障现场处置公安机关行动人员配备要求、协调统一行动的执法部门与机构的伙伴关系。

3.整合外部支持资源。人群管理的规模性和事态严重程度决定了多机构协同合作的必要性，以高效地提供充足的互助资源。人群管理应急互助响应须有事前协作计划，明确提供支持的单位及其任务，明确特定的装备需求和附带设备，明确通信与情报信息汇报传输要求，明确极端突发事件应对计划、对武力支援的详细规定、强制措施以及后勤支持(饮食保障，休息与住宿的场地、设施)和财政保证等。

应对可预知或正在发生的群体性事件时，曾经的处置经验可以提供一个基本层面的行动框架予以借鉴指导，有助于提高处置针对性与效率。所以，人群管理单位要联系对相似群体性事件有处置经验的公安机关、确定能给予后勤等支持的地方政府、机构与社会组织。如前文所述，有效应对群体性事件必须与社会机构和社区型资源进行合作，制定预案前要对能提供诸如危险品处理、通信、交通、医疗等支持的机构单位进行调查摸底。要对媒体公关进行策划，确定公共信息负责人，建立信息传播与媒体介入的程序，确定采访报道区域与禁区。其他可能需要外部支援的事宜可能情况不一，比如为警察安排特殊的专业装备与个人保护装备、大规模强制措施运用的物资、备用车辆和燃料、财产和证据控制储存场地、对生化污染危机的排除、关键设备和装备的专业的安全使用指导等。

4.畅通与行动者的沟通渠道。与活动组织者进行会见、识别潜在抗议群体并且主动与其会见、与支持群体和其他利益相关者会见沟通。群体性事件人群管理应对预案最好追求事态扩张前的说服。“民主社会的治理，就是要通过公众与政府之间的辩论、讨论、谈判与妥协进行的，沟通的目的就是为了彼此说服对方”。[9]

5.充分的法律适用准备。“要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”[10]坚决贯彻习近平总书记“重法治”的严格要求，不断提高人群管理法治化水平和执法公信力，必须研究可应用的法律、法规和具体法条，正确适用法律。充分考虑人群管理过程中涉及时间、地点和方式限制的合法性；列举并准确理解武力使用的法律、政策和程序，如采取相关措施所需授权的等级及所需授权使用的装备、工具和技术；介绍不合法群体行为所需的构成要件和宣布取缔的方法；做好对犯罪调查与拘捕行动的相关法律手续准备。在制定策略措施时，可以与法律顾问、司法机关商议讨论，以确保应对行动的合法合规。

6.跟进现场秩序恢复后的稳定工作。目的是防止非法活动的反复，提出后续稳定工作的短期要求、长期要求，明确手段和资源。特别要警惕外来势力渗透煽动，因为西方部分发达国家，基于意识形态与“双重标准”等原因，“形成了影响全球的集体网络，极大地影响到发展中国家的集体行动”。[11]特定条件下，巩固稳定工作要与反颠覆、反分裂、反渗透、反邪教、反恐怖斗争相结合。

7.制定书面的行动总结报告。集思广益充分检讨，总结获得的经验和教训，为完善今后处置预案、确保高效处置做好备案，提高防患未然、风险管理的能力与水平。

8.依据人群管理应对预案进行日常演练。持续的演练可以发现预案漏洞，促进培养人民警察领会适用法律法规能力、现场警力流动互助能力，强化人身控制技能、制服性警械使用技能、低致命性与非致命性武器使用技能、人群动向控制能力、大规模强制措施运用与团队配合技能、媒体公关能力等。还可以有选择地培养相关人员指挥决策、干预控制能力。

(二)人群管理信息收集评估等能力训练

群体性事件人群管理应对预案是相对稳定的日常实战演练依据。现实的人群管理充满可变性因素。根据《突发事件应对法》第十八条“预防与预警机制”建设要求，动态人群管理应置情报信息收集评估等能力培养于基础性、先导性位置。

1.人群管理能力训练中，情报信息收集与评估能力培养是基础性工作。情报信息是指挥决策与处置实战紧密结合的纽带。情报信息收集与分析是人群管理相关策略及时调整以提高应对效率的依据。“只有注重情报信息引领，才能掌握犯罪动向，下好先手棋，打好主动仗。”[12]占有情报的数量、质量和分析研判速度已成为公安机关人群管理的核心能力要素。大数据、云计算、物联网时代，各种电子数据、信息、轨迹大量存在于各个行业与领域，在情报信息资源更多、范围更广、层次更深的同时，对公安机关人民警察挖掘、占有、研判、传输情报信息的能力也提出了更高要求。

情报信息收集与评估能力培养，要知晓处置主体合法的执法意图，要知晓处置主体顺利履职所需要的信息范围，要知晓指挥团队解决当务之急所需要的信息，要掌握收集情报信息的现代科技手段与渠道，织密智慧智能情报感知网络。收集与分析的信息应当有助于处置机关进行重大事件相关的预测与行动、协助处置机关完善调整现场人群应对措施、针对性处理突发非法行为——包括正在发生的和预期发生的，从而确保高效灵敏指挥决策基础上人群管理风险防控的协同性、打击犯罪的精准性和维护稳定的巩固性。

2.人群管理能力训练中，评估预测事件的影响力的能力培养关乎事中管理力度与善后工作成效。评估预期事件的影响力是为了提高人群管理策略与措施的针对性、有效性，选择处置措施的力度。就具体的人群管理而言，培养巩固提高观察社会动态、分析预测治安事态发展、有效控制社会不安定因素的能力，预知、预警、预防事态发展和影响力，可提升防范措施针对性，减少盲目和无效警务。事件前要察知群体行动的类型，举行的时间地点，行动的持续时间。要估计预期参与或者旁观的人数、回顾先前涉及相同或相似群体的事件、了解先前事件参与群体采用的装备和行为、分析预判参与者的到达和离开时间以及交通路线。尽可能地预估对公共交通、对商业活动和公共生活的影响；分析沿途潜在的活动和危险；分析群体出现反对、反抗行为的可能性；[13]评估其他与事件相关的公众关切。如果缺乏以上的“高质量评估”，那么会导致“评估不能提供足够的统计数据去计算效应值”，[14]从而直接影响人群管理的事中管理力度与善后工作成效。

三、人群管理干预与控制

人群管理进入实战阶段，应当谨慎选择与调整人群管理干预与控制的策略与措施。虽然合法的群体行为，如取得许可的集会、游行、示威活动通常不需要执法部门的过多干预和控制，但仍然应当独立评价每一个具体的人群管理，以确保有效支持和促进群体活动合法依规举行，防止合法行为向非法方向演化、异化、激化。人群管理采用的策略措施可能会引起行动者积极或者消极的反响，例如，强制措施的威慑运用可能加速违法人群离开现场，也可能导致更大规模冲突。

应对部分参与者在人群中实施的群体性犯罪行为需要坚决但灵活的措施，公安机关采用的人群管理干预控制策略应当基于可获得的当地资源和现场环境信息的整体性，以尽可能多地防范突发情况。为人群管理干预与控制制定与选择策略时，应当尽可能多地包含对偶发事件的考虑。如果群体活动有向群体性事件演化的苗头与趋势，人群管理干预和控制应当尽力避免使用武力，即使使用武力，也应当有限度有节制，武力升级应当尽量循序渐进。采取逐步升级的强制措施，至少要先进行现场普法宣传教育，要有“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”[15]的过程。

(一)疏散指令

疏散指令，即发布解散命令，是有节制使用武力的前提与前奏。“对于国家来说，在以谨小慎微的方式尊重公民权之外的另外一种选择是，尽可能地实现公民所享有的公民权的最大化”，[16]所以，从策略与战术上说，人群管理干预和控制应当优先考虑采用公开参与处置的执法部门的人群控制和疏散措施，保护要害部门与重点单位，制定交通管理或控制方案，与参与群体建立联系、了解成员提出的诉求、宣传法律政策，获得和平进行与服从管理的保证等。但如果事态有扩张趋势，“这通常要求国家尊重公民权，但同样也需要各种在某些时候可能会被认为是对其侵犯的措施”，[17]即应当逐步展示国家管理力量直至国家暴力。但展示力量需要从有节制的疏散指令开始。疏散指令的目的是暂时地疏散现场人群，而不是彻底解决诉求。应当明确的是，疏散指令下达后，人群应当立即或限时离开，公安机关不给予其诉求承诺。疏散指令应当以合理的方式进行，并且确保相关对象知悉、理解。基于环境条件，公安机关需要在不同位置发布不同的通告，包括发布可能使用武力并导致伤亡的警告。为保证发布的效果，要在人群的后部安排处置人员，以确认(并记录)疏散指令的传达是否有效。有关处置人员要掌握多种语言文字等技能，疏散指令应当用人群能理解的语言文字等方式发布。

可用于发布疏散指令的方法包括：大声宣布、扩音器喊话、张贴通告和设置疏散标志等。要注意的是，只有警方确定有强大的处置与支持力量能控制人群的有序撤离，才应当发布疏散指令。疏散指令应当记录在案，无论以何种方式发布指令，相关部门应当记录发布机构、发布人的姓名、指令发布的日期和具体时刻。可使用文字、音频、视频记录疏散指令发布内容与过程。

(二)警告与强制措施运用

警告与强制措施只针对不法行为人。警告与强制措施具有国家暴力作为后盾的特殊强制性。“公安机关是有特殊强制力的国家行政机关。其强制性主要体现在《刑事诉讼法》《人民警察法》《治安管理处罚法》等法律赋予公安机关大量依法执行强制措施的权力”。[18]利用警告与多种强制措施以应对的非法行为，包括不服从警察命令的抵触妨碍行为、故意反对警察合法要求的主动抵抗挑衅行为和危及生命与财产的攻击性行为。警告与强制措施运用的目的是快速恢复现场秩序。《人民警察法》第八条规定，“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施”，第十一条规定，“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械”。《集会游行示威法》第二十七条规定，不听从警察制止命令的，“人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要措施强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留”。

警告与强制措施的运用必须合法、规范、有限。警告与强制措施的运用必须在客观上完全合理，更重要的是于法有据。警告与强制措施运用前，警方应该有按有关规定宣传与疏散的过程，使人群相信警察有诚意和平地维护法律和秩序，但必要时有意志有能力用武力驱散人群，“政府之所以存在，就是需要由它来取代每个人充当法官与警察的状况……并执行监督与惩罚的职责”。[19]但警告在前，强制措施运用在后。从警告到强制措施运用，必须经过规范程序，以保护现场参与人群的合法权益。是否合理地动用武力进行驱散、抓捕，取决于能否保持现场人群情绪稳定以及在紧要关头的暴力行为规模及其对公共秩序与安全利益的侵犯程度。如果动用武力会造成严重伤亡，在可行的情况下，应当先给出说服与警告。《人民警察使用警械和武器条例》第六条规定，“人民警察使用警械和武器前，应当命令在场无关人员躲避；在场无关人员应当服从人民警察的命令，避免受到伤害或者其他损失”。在确定动用武力之前，警察应当优选伤害性更小的方案。应当使用的武力不应超过必要的限度，因为武力运用的目的不是对参与者包括“暴徒”造成伤害，而是维护和平与秩序，保护社会成员。武器只能用于危险境况下警察的自我保护，同时应以使攻击者失去行动能力为限度。

在强制措施运用规范与有限方面，香港警方的做法值得借鉴。近来香港特区警察依法采取行动应对“暴徒”攻击立法会、特区政府、中联办包括攻击警察的“恣意妄为”行为，香港警察“压力巨大”，但香港警察应对行为反映出警方的训练有素。②面对并非临时起意、配合很娴熟、破坏行动非常有目的性的恶意包围、冲击中联办大楼、污损国徽的激进示威者，香港警方表现出武力克制与应对程序的规范化。“每当示威者逼近，或向警方投掷杂物时，警方都会举旗警告”。媒体总结出警方黄旗多用于警戒线；红旗明示“停止攻击，否则使用武力”；黑旗写着“警告，催泪弹”，但仍会预留时间让对方离开；橙旗表示的“速离否则开枪”，是最严重警告。[20]

警告与强制措施运用应安全有保障。通常，现场处置力量、取证力量、备勤支援力量、医护等协作力量，现场的、非现场的和可以征用的设备以及天气状况、媒体公关等状况有利于我时才运用警告与强制措施。

采取强制措施过程与手段也应当记录。记录方式可以是平面摄影、音频记录、视频记录、书面记录、报告文件、媒体报道、民众提供的信息源片段等。这一过程将有助于在采取强制措施恢复秩序后对群体性事件中的违法犯罪行为进行调查与起诉，也可以成为部分人员责任减轻的证据。就取证与固定证据而言，应当重视在刑事诉讼之外保护证据，有助于可能发生的民事诉讼行为。

(三)指挥与控制

人群管理需要全面掌控上文提及的所有处置行动特别是直接执行现场处置战术的指挥与控制中枢。

建立指挥部。突发事件人群管理应急指挥部、现场指挥部承担指挥处置的工作。在人群应急管理时，通常建立两个指挥中心即应急指挥部(总指挥部)和现场指挥部。总指挥部负责应急指挥，现场指挥部负责现场战术指挥。总指挥部可设在公安机关，作为行动指挥中枢。现场指挥部在确保安全前提下可选择在事发地点或附近，以实施具体的控制、协调和通信等处置措施。必要时可以建立移动指挥部，灵活地应急指挥。

保证指挥的统一性。明确统一的指挥体系是人群管理整体有序展开的关键。指挥的统一性指的是每一位警员只受命于一位指挥人员、每个人只需向唯一一个人汇报。如此便可清楚识别负责某一处置单位、工作或任务的个人。指挥的统一性避免了多头指挥，避免处置人员在现场无所适从、不知所措，保证了对群体性事件的处置效率。指挥部应当制定处置突发事件行动的目标，持续、及时评估可获得的信息资源，平衡多种相互矛盾的需求。所有人员都应接受“一切行动听从统一指挥”的突发事件应急指挥与服从的培训。

通晓指挥统一性的内在要求。保证指挥的统一性要求每个处于指挥或管理地位的人都应知悉诸如汇报的对象、个人的职责和权限、可获得可支配的资源、个人职权覆盖范围、指挥与被指挥层级等内容。在任何层面上，承担指挥权的人员都要及时顺畅地与当前的指挥部构成人员对情况进行评估、从更上一级指挥人员处获得详细指示、把握下达命令的恰当时机、获得执行命令的效果反馈。

持续完善指挥与控制这一核心环节。公安机关提高人群管理的现场处置能力，必须真正明确指挥主体、确定现场指挥关系、保证指挥方案被不折不扣地贯彻。[21]当然，如何尽可能地使下一层级的处置单位致力于创新解决问题同样值得关注。完善指挥与控制这一核心环节，要以习近平总书记在2019年全国公安工作会议上提出的“要深化同机构改革配套的相关政策制度改革，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接”[22]要求为指导，坚决贯彻习近平总书记“抓改革”的战略导向，在推进机构改革过程中完善指挥控制主体建设，优化指挥机构职能体系。要抓紧总结、整合各地经验，促进完善早就有论者提出的“处置现场的统一指挥工作规范”。[23]当下，基于国内外人群管理教训，指挥人员通过反复训练和模拟人群管理实战，提高规范高效地应对紧急事件下的人群管理指挥控制能力十分必要。

注释：

①王毅：《坚决反对外部势力插手香港事务》，外交部网，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1673725.shtml，最后访问时间：2019年7月26日。

②了解今年六月以来香港警察执法面临的各种干预、骚扰、污蔑、攻击交织的不友好环境以及巨大压力与风险，参阅《香港警权严重遭限，法治被戳了大洞》，环球网，http://opinion.huanqiu.com/editorial/2019-07/15182819.html，最后访问时间：2019年7月26日。