公平市场价值在集体土地征收补偿中的适用*

□ 刘连泰 余文清

内容提要 在征收集体土地计算补偿款时，应将土地集体所有视为“一束权利”，包含了集体的土地所有权、成员的土地承包经营权、宅基地使用权等多支权利。随着农民土地财产权利市场化资源配置的属性日趋明显，土地财产权能逐渐从“所有”转向“利用”，土地集体所有所含的各支权利在征收补偿程序中可以使用不同的公平市场价值补偿方法计算。对于不能自由交易的权利，采用收益资本法；对于可以自由交易的权利，即土地承包经营权、建设用地使用权以及宅基地使用权和住房所有权，采用可比销售法。集体土地征收的补偿应从专注于集体的权利转向更多专注于成员的权利。

公平市场价值即“自愿的买家自愿支付给自愿的卖家的价格”，①为补偿虚拟了一个可以自由交易的市场。集体所有的土地能自由交易吗？如果不能，公平市场价值是否就应该淡出集体土地征收的场域？在中国法上，土地制度改革持续多年，最近呼声颇高的集体土地自由入市也仅限于建设用地，而且尚在试点。②如何在征收程序中确定集体所有的土地的补偿额，公平市场价值作为最具公平感的补偿方法如何适用，就成为横亘在财产法上的一道坎。不厘清公平市场价值适用的前提条件，不深入土地集体所有的权利结构，笼统地讨论补偿，要么沦为空洞的口号，要么沦为愤青过激的骂街。

只要将补偿的对象理解为权利而不是物，中国土地公有制与公平市场价值补偿的龃龉就不复存在——土地不能交易不意味着土地上的权利不能交易。征收针对权利而不是针对物，③对集体所有土地的补偿是对权利的补偿。作为权利束的土地集体所有必须进一步分解，再根据不同权利的不同市场化程度适用不同的公平市场价值计算方法。

一、作为权利束的土地集体所有

集体土地所有可以分解出各支权利，并在集体和其他不同的主体之间配置。根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》的规定，集体土地属于农民集体所有；根据用途的不同，分为农业用地、建设用地和荒地三类。在权能上，三类土地上可析出不同的土地使用权：农业用地和荒地可析出土地承包经营权，建设用地可析出宅基地使用权、经营性建设用地使用权和公益性建设用地使用权。集体土地所有权归农民集体，集体所有权上的土地承包经营权、宅基地使用权归集体经济组织成员。在中国土地公有制的背景下，土地集体所有时常以土地使用权的方式实现。获得承包经营权、宅基地使用权和其他建设用地使用权的集体经济组织成员实际上取得了土地的用益物权，相应土地上的附着物属于相应的承包经营权人、宅基地使用权人和建设用地使用权人所有。

（一）集体的土地所有权

我国《宪法》第10条第2款规定农村土地属于“集体所有”。虽然学者们对“集体所有”的性质仍有争议，但土地集体所有正在成长为一项基本权利确是不争的事实。④在规范层面上，立法者们通过法律将土地“集体所有”的精髓转化为集体土地所有权。⑤《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”明确规定了集体土地所有的内容，实际上将集体所有的土地视为一项财产；2007年《物权法》第二编第五章将集体所有权、国家所有权和私人所有权并列为三大物权。

一般意义上，所有权包含四项权能：占有、使用、收益和处分。我国集体土地所有权是一种“不完全的所有权”，主要表现在权能受到诸多立法限制，例如，所有权不能转移，农地受到严格的用途管制。但是，立法对权能的高密度管制并不会消解集体土地所有权的财产权属性。《土地管理法》第11条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，农民集体是集体土地所有权的主体。基于农民集体与作为集体成员的集体经济组织成员之间的关系，集体土地所有权可以理解为由所在集体的全体成员对集体所有的土地享有占有、使用和收益。

相对于农业用地，建设用地的权能相对完整。国家正在开放建设用地使用权入市试点，建设用地使用权流转的制度桎梏正在解除。

（二）集体经济组织成员的土地承包经营权

《土地管理法》第10条、第13条，《农村土地承包法》第10条、第16条，《物权法》第128条，《民法总则》第55条和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律、法规和文件规定集体经济组织成员有权获得集体土地的承包经营权，并可按照规定流转土地承包经营权。作为用益物权，土地承包经营权虽以集体土地所有权为基础，但集体经济组织承包土地已无需支付对价即承包经营费，也无需缴纳农业税。⑥从权利的角度出发，土地承包经营权并未被集体土地所有权包含。土地承包经营权一经设立，便具有限制集体所有权的效力，获得土地承包经营权的成员对承包经营的土地享有占有、使用、收益和包括流转在内的一定处分权能。土地承包经营权作为独立用益物权，有绝对性和对世性，⑦集体经济组织成员作为土地承包经营权的主体，有权获得独立于集体土地所有权的土地承包经营权的财产权益。我国《物权法》第121条、第132条已规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权就征收所导致的用益物权的消灭获得补偿。

（三）集体经济组织成员的宅基地使用权和住房所有权

政府征收土地的目的在于获得集体土地的所有权，而不是宅基地使用权及其上的住房。基于“房随地走”的物权理论，即使宅基地上的住房对国家毫无价值，国家也只能在征收宅基地使用权依附的土地时一并征收住房。⑧在补偿问题上，《土地管理法》和《物权法》是根据“地随房走”的物权理论，只补偿建立在宅基地使用权上的住房。

虽然建立集体所有土地上的宅基地使用权是农民以无偿方式取得的保障性、福利性权利，受到诸多限制，但不能否认宅基地使用权的用益物权性质，也不能否认宅基地上的住房作为财产的性质。根据《宪法》第13条第1款和《物权法》第42条第1款的规定，农村村民的住房属于农民的合法的私有财产，是独立于土地之外的财产。从改革开放以来的立法和实践看，住房和土地一直被作为两个各自独立的物，是受《宪法》、《物权法》、《民法总则》等保护的私有财产。⑨针对宅基地上住房买卖的立法限制正在松绑，集体经济组织成员的宅基地使用权和房屋所有权正成长为完整的物权。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“保障农户宅基地用益物权……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”；《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略意见》指出，“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，这都预示了将来立法的指向。在确定补偿客体时，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，将宅基地使用权与其上的住房作整体考量，这种思路正在被立法采纳。⑩2019年8月26日第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，将原《土地管理法》第47条修改为第48条，“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益……”。

（四）经营性建设用地和公益性建设用地使用权

集体建设用地使用权包括宅基地使用权、经营性建设用地使用权和公益性建设用地使用权。如上所述，宅基地使用权在征收补偿中适宜与农民住房一起作整体考量，针对经营性建设用地使用权和公益性建设用地使用权的补偿如何展开？

按照《物权法》第三编“用益物权”第十二章“建设用地使用权”的规定，建设用地使用权属于用益物权。将建设用地使用权确认为用益物权，权利束的思路正在土地制度改革中变为立法。建设用地使用权的构建，尤其是经营性建设用地使用权的强化，虚化了集体土地所有权，使集体土地入市绕开了诸多制度壁垒。建设用地使用权入市，优化了建设用地使用权的最优配置，有利于增加农民的财产性收入。市场化的建设用地使用权使原本已经虚化的集体土地所有权再度虚化，成为集体土地上一支重要的财产权利。

集体土地制度改革不断丰富土地集体所有的权利图景，“一支又一支”的土地权利破茧而出。作为“一束权利”，土地集体所有不仅包含多重主体——集体经济组织和集体经济组织成员，也包含多支权利——集体土地所有权、土地承包经营权、经营性建设用地使用权、公益性建设用地使用权和宅基地使用权等。在坚持公有制的前提下，我国形成了集体经济组织享有集体土地所有权、集体经济组织和集体经济组织成员分享土地使用权的权利结构。集体土地所有权不能自由交易已成共识，土地使用权的交易空间正逐步开放。党的十七届三中全会以来，土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权和公益性建设用地使用权入市相继以试点的方式推进，土地使用权的市场属性日趋凸显，农民土地财产权逐渐在一个开放的财产法体系中成型。

我国现行法律规定了以“土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的补偿费”为内容的“对物”的补偿，并以区片综合地价确定土地补偿费和安置补助费，但未规定如何计算。集体土地征收针对的是集体土地上的权利，征地补偿应该与集体土地上的各支权利相匹配，即以集体土地所有包含的各支权利为单位，在考虑各支权利的价值对整体价值之影响的基础上，分别计算各支权利的价值，然后加总。但是，并非集体土地所涉及的每一项权利都应作为独立的补偿客体，对于“所有权+用益物权+担保物权”之物权体系中的“担保物权”，例如抵押权、地役权，以及基于租赁合同成立的承租权，应纳入土地使用权统一计算，农民住房的租赁权价值应纳入宅基地使用权与其上的住房作整体考量，即以未设担保物权和未负承租权的被征收权利的市场价值为基准计算补偿，再由作为征收关系人而非被征收人的被担保物权人或承租人按照合同约定的比例或者该权利在市场价值中的占比从被征收人所获征收补偿款中分割相应的金额。

将土地集体所有分解为各支权利，然后计算市场价值，绕开了“集体土地所有权”不能交易，因而无法计算公平市场价值的尴尬。精确界定各项权利之间的关系，可以避免各支权利加总计算导致的“叠床架屋”问题。根据权利市场化程度的不同，分别用不同的方法计算公平市场价值：如果存在交易市场，用与被征收财产具有可比性的同类财产的售卖价值计算，即可比销售法；如果交易市场阙如，以财产的收益证明或者以重置财产的成本减去折旧计算，即收益资本法和重置成本法。

二、可以自由交易的权利：可比销售法

2015年以来，我国部署展开的“三块地”改革突破了《土地管理法》的限制，土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权的流转范围被扩及到集体经济组织之外的成员。新修改的《土地管理法》已经通过，集体经营性建设用地使用权入市的政策被法律吸纳，鼓励盘活闲置宅基地由政策变为法律，土地承包经营权、宅基地和住房使用权以及经营性建设用地使用权正在市场化，变成可交易的商品。对于可以自由交易的权利，可以采用公平市场价值计算方法中的可比销售法计算征收补偿额。

（一）针对集体经济组织成员土地承包经营权的补偿方法

《物权法》第132条规定承包经营权人有权获得承包经营权损失的补偿。在承包经营权损失的具体补偿方法上，一些学者试图从青苗补偿费和安置补助费的相关规定中作出解释。另一些学者试图从土地补偿费的相关规定中导出具体的补偿计算方法。但青苗补偿、土地补偿费补偿和安置补助的计算均不以成员的土地承包经营权为重点。总体上，我国现行征收补偿立法采用了补偿权与社会保障权相结合的补偿模式，在《物权法》第42条和《土地管理法》第48条做出了一般性规定，未明确针对土地承包经营权的补偿计算方法。

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》，将我国土地财产权权利束中“土地所有权和土地承包经营权”二权分置模式调整为“土地所有权、土地承包权和土地经营权”的三权分置模式。2017年党的十九大报告提出新的土地承包政策，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议通过修改《农村土地承包法》，从法律上确认了土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分置和土地经营权流转格局，经由市场货币化土地承包经营权的价值成为可能。目前，收益资本法是农地流转价格核算的最常用方法，但收益资本法是在无参照的市场交易时才使用的方法。在土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”的背景下，土地承包经营权有交易价值。在积累大量交易样本的基础上，可以按照可比销售法计算土地承包经营权价值。

（二）针对集体经济组织成员的宅基地使用权和住房所有权的补偿方法

现行征收补偿立法将针对农村村民住宅的补偿和针对城市住房的补偿作为两类不同的情形处理，区别较大。虽然新修订的《土地管理法》将“农村村民住宅”从地上附着物中剥离出来，但第48条第4款并未对农村村民住宅补偿作细致规定。住宅补偿方式仍是两种：住房重建成本的纯货币补偿和按最低住房面积的一对一产权置换。在补偿计算方法上，法律将附着物的补偿标准授权给地方政府规定，各地具体的补偿标准存在较大差异。住房的补偿金额基本上按被征收住房建筑面积的建房成本经折旧后的价格结算。换言之，农村住房的现有补偿计算方法是重置成本法，仅在极为特殊情况下适用国有土地上房屋征收补偿方法。

一般来说，用重置成本法计算被征收财产价值是无法适用可比销售法时的次优选择，有严格约束条件。用重置成本法计算被征收财产的前提是：可以重置，比如土地上的建筑物和构筑物等；性质特殊，专门为适于所有权人的特殊目的而修建，并且将其改做其他用途将造成巨大损失的建筑物；没有相应的市场交易或者市场交易极为有限，无法获得有关该财产市场价值的数据；有必要重置而且重置合理，要扣除适当的物理折旧、功能折旧和经济折旧。针对集体经济组织成员住房的补偿不满足上述条件，不能适用重置成本法，而应适用可比销售法。

住房作为集体经济组织成员的私有财产，具有独立的财产利益。一方面，宅基地使用权具有永久性，一旦农民取得宅基地使用权并在其上建造住房，通常可以永久地拥有该住房并可以永续居住；另一方面，相对于城市建筑成本，农村的建筑成本往往较低，以重置成本法计算的住房的补偿费往往无法使被征收住房的农民恢复到原来的居住条件，从而丧失适足居住权。按照《土地管理法》第62条、第63条、国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款、2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及2018年中央一号文件关于“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”的规定，闲置的宅基地和闲置的农村住房可在集体内部或者在试点跨镇流转。虽然住房交易仍受到一定限制，但仍有可用的市场交易数据。较之在无市场交易情形下使用的重置成本法，可比销售法更适合用于计算住房的价值。新修改的《土地管理法》将村民住房作为独立补偿对象，明确规定“国家……鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，强调住房的财产权属，强调保障被征收农民居住权，为适用可比销售法的适用准备了制度空间。

（三）针对经营性建设用地和公益性建设用地使用权的补偿方法

当前鲜有涉及建设用地使用权征收补偿的规范，仅《物权法》第115条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，且新修的《土地管理法》并未就集体建设用地的征收补偿作出明确规定。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”；2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》删除“逐步”二字，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，允许存量农村集体经营性建设用地使用权在符合规划、用途管制和依法取得的前提下自由出让、租赁、入股，实现与国有建设用地使用权“同等入市，同价同权”；2015年，全国人大常委会授权国务院进行集体经营性建设用地试点，集体建设用地入市在全国33个区县全面铺开；2019年中央一号文件再次提出，“全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。”新修改的《土地管理法》破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍，删除了原《土地管理法》第43条的规定，并将第63条修改为，农村集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，可以通过出让、出租等等方式交由农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，同时，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押的方式进行再次转让。经营性建设用地入市正在铺开，公益性建设用地的入市试点也已启动。因此，对于可以自由入市的集体建设用地使用权的损失，亦应采用可比销售法。

可比销售法是以近期可比财产的历史市场交易来评估被征收财产的价值，前提是判断销售财产的可比性和交易的非强制性。土地承包经营权、宅基地和住房使用权以及建设用地使用权流转的非强制性较容易判断，因为在无相反证据时，通常推定此类流转是在自由和公开的市场上自愿发生的。较之前者，销售财产的可比性需要做更多的检视，一般要求探究销售财产地理位置邻近，其在质量、大小和用途等方面相似以及销售时间相近。地理位置邻近主要是比较土地承包经营权、宅基地使用权、经营性（公益性）建设用地使用权所在的承包地、宅基地、经营性（公益性）建设用地之间的距离和相应的交通便利程度等。现代社会，交通的便利性已逐步放宽地理位置邻近的标准。质量、大小和用途等方面的相似性包括探究相关立法对具体土地承包经营权、宅基地使用权和经营性（公益性）建设用地使用权所作的规定，权利的剩余期限，承包地、宅基地和经营性（公益性）建设用地所作用途等是否相似。销售时间相近是指相应权利流转时间与权利估价时间相近，流转时间一般发生在征收之前。在三个标准均满足的情况下，通常能够得出评估土地承包经营权价值、住房价值以及建设用地使用权的可比价值。

可比销售法是征收补偿估价方法中最能反映财产真实价值的方法，也是相对直观和容易掌握的方法。它显示了征收补偿估价的“公平”原则，使土地承包经营权的价值计算免于土地征收行为所造成的价格偏差。因此，在有可用的市场交易的情况下，没必要舍可比销售法，采收益资本或重置资本等其他市场价值补偿计算方法。

三、不能自由交易的权利：收益资本法

土地集体所有不仅作为一项权利，还肩负保障农民生存和国家粮食安全的重任。随着耕地保护监管问责制等更为严格的土地用途管制层层加码，部分集体所有的土地只能严格遵循非市场化的利用方式，用于生产经济效益较低的粮食。《土地管理法》修改之前，我国以土地的农业收益为基准，将征地补偿标准统一简化为“土地原用途+年产值倍数法”，并以“年产值的三十倍”设定最高补偿上限，土地的年产值与农作物产量和价格成函数关系，原则上与被征收土地的实物、区位、权益特征等其他因素无关。2019年《土地管理法》修改之后，我国将以区片综合地价方法确定补偿，区片综合地价的确定应考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，为采用原用途（农业）收益还原法之外的其他用途收益还原法准备了制度条件。

如前所述，集体土地所有权包裹的各项单独权利已被逐渐分解并在不同主体之间分配，管制加码下的农业用地包含了农业用地所有权、农业用地承包经营权和农业用地的未来发展权，农业用地所有权通常以土地承包经营权实现，在导入公平市场价值计算方法后，土地承包经营权可以计算农业用地所有权的部分价值，但改变土地用途后的经济收益即发展权价值没有计算在内。也就是说，当前以原用途收益还原法计算的农业用地征收补偿并未反映最高且最佳使用下的农业用地的价值。

我国现行法律没有明确规定土地发展权是一项独立的财产权利类型，但从集体土地改革的实践逻辑和土地财产权利的内在法理看，土地发展权是农用地财产权利束中的一支重要权利。1998年《土地管理法》确立了以土地用途管制为核心的土地管理制度，基于保护耕地和粮食安全的目的，我国禁止将农业用地用于非农开发，农地发展权受限，进入市场经济，土地财产权属性日渐突显，土地财产权价值得到释放，传统土地农业用途管制的强制性、单向性和无偿性陷入制度困境，2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，让失地农民分享到更为合理的土地增值收益。”2013年党的十八届三中全会提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”2014年中央一号文件和2015年中央一号文件再次重申农民的土地增值收益分配权，意在破解这一困境。土地发展权作为源于土地的财产权，是一种潜在、未来的权益。征收发生之前，这种权益只是一种期待权，它以集体经济组织和集体经济组织成员享有的农业用地所有权、使用权为前提；征收发生之后，集体土地转变为国有建设用地，原有的土地用途管制被解除，土地用途转变激发了土地发展权的经济价值，作为期待权利和将来权利的土地发展权变现，直接表现为土地收益增加，产生巨额的土地增值。

在我国物权体系下，土地发展权无法单独转移，国家也尚未构建相应的发展权转移制度和发展权交易市场，在没有可用的市场交易时，保障农民土地财产权的最佳方法是以呈现发展权价值的收益还原方法，而不是纯粹以原农业用途的收益还原方法计算土地发展权价值。技术上，收益资本法是以一定的资本率将被征收土地的预期净收益转化为现值，从而得出财产的当前市场价值的指标。它以投资者概念为基础，财产的价值等于相同地点的类似投资在正常收益率下每年产生相同净收益的投资。用公式可表示为：财产的资本投资=净收益÷资本化率，其中净收益=总收益－总成本。

适用于农业用地征收补偿，需要分两步计算，第一步是按照可比销售方法计算土地承包经营权的价值，该价值由集体经济组织成员享有；第二步以假设可变为建设用地后的预期净收益还原土地发展权的资本价值，首先是选取已由农业用地转化为建设用地的标准土地，标准土地的选定需要确定一些相关的要素，包括土地的级别、土地的利用方式、影响土地价格的形状、大小、土地开发程度等；其次是确定标准土地的净收益，净收益是以土地用途转变所获的总收益减去总成本计算，总收益是转化为建设用地后的全部收益。总成本是农用地转化为建设用地所需的劳动成本、物质成本，税费等，需要注意的是，由于承包经营权损失的价值是政府应补偿给农民的价值，该价值实际上也是土地用途转化过程中的成本之一；最后是确定资本化率，资本化率是一个随时间、地点和性质而变的变量，是在综合评估标准财产的现有投资的收益率后选定的一个假定数字。资本化率的精确性对于确定资本投资的准确性非常重要，收益率每差一个百分比都可能导致土地价值产生巨大的差异。因此，市场中影响收益率的所有变量都必须加以考虑，包括收益风险、土地的稀缺性、土地的开发预期等。净收益除以资本化率得出土地发展权的资本价值。

当然，发展权并不完全归属于所有权人，我国宪法第10条第4款和5款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地……一切使用土地的主张和个人必须合理利用土地”，宪法对土地财产权利的限制以及《土地管理法》对土地用途的管制，至少可解读出发展权部分国有化的结论，因此，土地发展权价值不可能全部归集体经济组织成员或集体经济组织所有；当然，随着当前“一体两翼”的土地增值收益分配机制改革的展开，土地增值收益分配正逐渐向集体经济组织和集体经济组织的成员倾斜，土地发展权价值也不可能全部归国家所有。从经济学角度和集体土地所涉的关系看，土地价格由土地本身的价值、社会经济发展带来的普遍增值和土地开发产生的特殊增值构成。虽然土地开发产生的特殊增值基本上源于国家的征收行为和开发商的经济行为，但集体经济组织成员及集体经济组织分别作为集体土地的使用权人和所有权人，对土地本身的价值和土地的普遍增值做出了不同的贡献，包括生态价值，经济价值等，集体经济组织和集体经济组织的成员理应分享相应的土地发展权价值。因此，集体土地开发权价值是一项应在政府、集体经济组织（集体）和集体经济组织成员（个人）合理分配的收益。至于土地发展权价值的具体分配比例，可由国家根据自己、集体经济组织和集体经济组织成员对农业用地享有的权利和各自的具体贡献程度大致确定。

四、结语：从补偿所有到补偿利用的位移——补偿的重心逐步过渡到成员权

补偿乃征收的唇齿要件，无补偿则无征收。征收制度的本质在于根据公平正义观念，避免以公共利益为由，让部分人承受本应由全体公众承受的负担，德国法上称为特别牺牲的补偿。征收集体土地意味着征收针对土地集体所有整个权利束，与之相应，补偿应与权利束中的每支权利相关。

集体土地制度正在变革，一支一支的权利正从集体土地所有中剥离。土地集体所有越来越多地表现出“私”的面向，并慢慢被成员权解锁。一方面，集体经济组织成员的财产权正在凸显，农民有望分享更多土地增值收益。2012年中共中央、国务院在《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中确立“兼顾国家、集体和个人利益的分配制度……提高农民在土地增值收益中的分配比例”的土地改革制度目标。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“保障农民集体经济组织成员的权利。”2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出：“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》、中共中央办公厅、国务院办公厅《〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》和2016年国土资源部《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革试点实施细则的通知》两项文件进一步落实农民土地财产权益的实现。另一方面，国家进一步分割农地权利，放活集体土地使用权，农民的土地财产权能得到扩充。2014年中央一号文件明确指出：“落实集体所有权、稳定农村承包权、放活土地经营权。”随后，中共中央办公厅、国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《深化农村改革综合性实施方案》，将“土地所有权和土地承包经营权”二权分置转变为“土地所有权、土地承包权和土地经营权”的三权分置。2016年中央一号文件、2017年中央一号文件、2018年中央一号文件以及党的十九大报告提出，进一步完善土地三权分置制度、适度放活宅基地使用权等。土地承包经营权、宅基地使用权派生于集体所有权，是集体所有权的分置，权利分置下的集体土地所有权实际上是农民集体成员权。

如今，土地集体所有的权利支愈发丰满，土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地和公益性建设用地市场逐步开放，土地财产权的权能从强调“所有”到强调“利用”，土地之于成员的资源禀赋意义发生了质的变化。如何改进当前的补偿制度，以更契合土地集体所有的权利束变迁趋势，更能满足集体经济组织成员对土地财产权的法感，需要太多的制度智慧。现行法律列举补偿的物，确立集体土地的公平、合理补偿，并以区片综合地价方法取代原用途补偿倍数方法，补偿标准有所提高，但所规定的区片综合地价方法仍停留在以土地所有权为核心，以土地的生产资料属性为重点的补偿理念，既降低了集体土地所有的经济价值，也摊薄了集体经济组织成员的土地财产权利。在当前体制下，所有权不能入市，使用权正在慢慢入市，公平市场价值补偿的空间正在开放。以往专注于集体土地所有权补偿应该位移，可以转向聚焦集体经济组织成员的补偿。从针对所有权的补偿，更多位移到针对使用权的补偿，让补偿的公平看得见。

注释：

①Olson v.United States,292 U.S.246,257(1934);United States v.Miller,317 U.S.369,373(1943);Kimball Laundry Co.v.United States,338 U.S.1,5(1949);United States v.Va.Elec.&Power Co.,365 U.S.624,633(1961);United States v.564.54 Acres of Land,441 U.S.506,511(1979);Kirby Forest Indus.,Inc.v.United States,467U.S.1,10(1984).

②参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）；《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月27日）；《全国人大常委员关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》（2017年11月5日）。

③王兆国在2004年宪法修正案说明中指出，征收针对所有权，参见王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明〉——2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年3月25日，第19页。

④刘连泰：《“土地集体所有”的规范属性》，载《中国法学》2016年第3期，第106页。

⑤杨青贵：《集体土地所有权实现的困境及其出路》，载《现代法学》2015年第5期，第76页。

⑥参见《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。

⑦龚鹏程、卢梦：《集体土地征收补偿范围类型化分析》，载《江苏农业科学》2016年第7期，第570页。

⑧蒙晓阳：《私法视域下的中国征地补偿》，人民法院出版社2011年版，第23页。

⑨申建平：《对农村集体土地征收补偿范围的反思》，载《比较法研究》2013年第2期，第108页。

⑩《国有土地上房屋征收与补偿条例》里只规定了对房屋的补偿，国有土地使用权用“收回”。但在补偿房屋时，又规定参照可比房屋的市场价值，国有土地使用权事实上在房屋价值中得到了考量。

vate Law in China and Taiwan:Legal and Economic Analyses,p.182～211.Cambridge,UK:Cambridge University Press,2017.