如何实现房地登记与土地等管理工作有效衔接（二）

王月红++刘正源

房地统一登记恰逢房地产市场迅速发展、城市边界迅速扩张，大量农村集体土地被征收、转用为国有建设用地，登记与集体土地征收经常发生联系。在第二次全国土地调查的基础上，全国基本完成了集体土地所有权登记发证工作，天津市集体土地所有权登记发证率也已达到98.75%，但随着征收工作的进行，集体土地所有权也不断发生变化。在房地统一登记的过程中，如何解决集体土地征收过程中权属不清晰、重复征地、登记信息现势性不强等问题，实现集体土地所有权登记与集体土地征收管理工作的有效衔接，是不动产登记工作所面临的重要问题。

一、以往征收土地工作模式存在的主要问题

我局以全国第二次土地调查为契机，大力推进集体土地所有权登记发证，制定了《关于做好集体土地所有权登记发证工作的通知》等文件，完成了全市集体土地所有权登记。在房地登记整合、农村集体持有《集体土地所有证》的基础上，我们发现征地部门在办理部分集体土地征收时，征地与登记二者的衔接存在下列问题：

一是被征收土地权属不清晰。此类问题主要表现是征地时不以集体土地所有权证书为要件，且存在征地、登记重复指界问题。在征地部门组织集体土地征收过程中，要求集体土地所有权人对拟征收土地进行指界并填写《征收土地情况确认表》，在用地单位后续办理登记时仍需再次进行指界，两次指界不仅浪费人力、物力，更容易造成两次指界结果不一致，导致权属矛盾纠纷，影响征地纠纷处理的刚性。这既会影响土地征收管理的严密性，又会影响后续环节办理登记手续。其主要原因，在于征地部门在进行土地征收时没有以权属登记信息作为依据，导致被征收的土地权利主体、范围等不清晰。

二是重复征地问题。例如，A村集体名下集体土地9公顷，出于城市开发建设需要由所在区县政府征收了其中1.5公顷变为国有土地，后因原项目搁置取消等原因导致该地块没有供应、建设，A村居民见状又陆续在其上耕种。若干年后，另一项目选址在上述1.5公顷国有土地之内，但因档案管理不善等缘由，征地部门认定该土地性质为集体所有，因此新项目选址的1公顷实际已为国有的土地又履行了一次土地征收和补偿手续，虽然村民没有提出异议，但造成了国家财政经费的流失。造成重复征地的重要原因，在于征地部门没有以登记结果作为依据，导致对土地所有权性质的判断发生偏差。

三是登记结果现势性不强。登记是对土地、房屋权属的记载和公示，应该与房地权利的客观状况保持一致。但实际中，全市完成集体土地所有权登记发证后，集体土地所有权人往往很少主动申请办理被征收土地的注销及变更登记，造成被征收土地的权属登记信息仍为原集体土地所有权人，导致权属登记信息没有随着土地实际状况的改变而及时变更，不能满足登记结果现势性的要求，容易形成管理漏洞。

二、主要解决建议

如何解决上述问题，避免出现征地纠纷，规范土地征收和登记管理链条，维护登记结果现势性，确保土地权属清晰，保护农民集体以及用地单位的合法权益，避免纠纷和不稳定，我局制定下发了《关于集体土地征收时办理集体土地所有权变更登记有关问题的通知》（津国土房地权〔2009〕486号，以下简称486号文件）及《关于在一张图工程系统中土地权属地类信息使用有关问题的通知》（津国土房地权〔2010〕286号，以下简称286号文件）等规范性文件，采取了以下措施：

一是“凭证征地”，即在土地征收时要求集体土地所有权人提交《集体土地所有证》。486号文件中提出了“在实施集体土地征收时应由国土资源分局收取拟征收土地的《集体土地所有证》。对于未核发《集体土地所有证》的，应核发《集体土地所有证》后，方可申请办理土地征收”的规定，没有提供《集体土地所有证》则不得批准征地，使征地部门明确掌握拟征收土地的准确权利状况，明晰了权属，避免了纠纷。

二是优化流程，征地同时生成集体土地所有权注销及变更登记所需材料，实现集体土地所有权征收与集体土地所有权注销及变更登记的“一并申请、一并指界、一并测绘、同步办理”。在486号文件中明确，于批准征地前，应在《征收土地告知书》中增加拟征收土地《集体土地所有证》记载的土地情况、征地范围、裁余土地面积等；在征收土地告知后，要求集体土地所有权人填写《征收土地情况确认表》并附征收土地的《宗地图》并盖章确认，《征收土地情况确认表》作为集体土地所有权变更登记申请书，《宗地图》作为集体土地所有权变更登记直接盖章成果，在登记时界址表直接根据《宗地图》及《征收土地情况确认表》填写，不再重复指界盖章；要求测绘机构在进行土地征收测绘时，一并出具拟征收部分土地及裁余部分土地的《宗地图》等测绘成果，统一测绘精度为1：500。在生成以上后续注销、变更登记材料后，由征地部门及时提供给登记部门。486号文件还要求，“部分征收的，还应告知集体土地所有权人及时办理所有权变更登记等事项……集体土地征收时未办理集体土地所有权变更登记的，不得办理被征收土地的土地供应手续”，实现征地、登记程序衔接。

三是以图管地，确保征地管理与登记信息图、数一致。我局通过建设“一张图”工程系统，包括土地征收与权属登记等在内的管理信息统一接入“一张图”系统办理，286号文件进一步明确，在办理征地等各项土地业务中，需要确定土地权属的，应在“一张图”工程系统底图上根据土地测绘成果范围提取相关土地权属信息，实现征地、登记程序衔接。

四是证随地变，征收批准同时完成集体土地征收部分所有权注销登记及裁余部分变更登记。为了保护征收土地后续权利人合法权益，维护登记信息的现势性，我局在486号文件中同时对征地同时办理相关注销及变更登记进行了如下规定：“按《集体土地所有证》记载范围整体征收的，各国土资源分局应……凭征收土地批准文件、原《集体土地所有证》《征收土地情况确认表》以及其他规定文件……按规定直接办理集体土地所有权注销登记；属于按《集体土地所有证》记载范围部分征收的，各區县国土资源分局在办理征收部分集体土地所有权注销登记同时，凭上述要件办理裁余部分集体土地所有权变更登记”，实现了地变证变，集体土地征收与集体土地所有权变更登记的同步办理和无缝衔接，维护了登记的现势性，提高了征地管理的准确性，节省了行政成本。

陈品禄/责任编辑