事业单位基本建设项目财务管理

2019-01-22闫秀杰高级会计师戴春华于惠芳总会计师高级会计师

商业会计 2018年24期

□闫秀杰（高级会计师）戴春华于惠芳（总会计师/高级会计师）

（1中国地震局地球物理研究所北京100081 2中国地震台网中心北京 100045 3中国地震局北京100036）

一、引言

2016年以来，财政部发布了《基本建设财务规则》（财政部令第81号）、《基本建设项目建设成本管理规定》（财建［2016］504号）、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建［2016］503号）、《中央基本建设项目竣工财务决算审核批复操作规程》（财办建［2018］2号）等文件，进一步规范了基本建设项目的财务行为。2017年10月，财政部发布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会［2017］25号）规定，将原来对基本建设会计核算的单独建账、单独核算、按期并入“大账”，调整为直接在“大账”统一核算、不再单独建账核算，核算模式的转变对建设资金的财务管理提出了更高要求。

事业单位基本建设项目因其投资数额大且多来源于财政、建设周期长、专业技术性强、管理环节多等特点，通常需要内部的专业技术和招标采购、合同、资产、收付核算等多部门人员共同参与。为控制风险、保障资金安全，需要参与人员各司其职、通力合作。然而，在实际工作中超概算、违规招标采购、合同管理缺失、会计核算不规范、竣工决算和资产移交不及时等方面的问题普遍存在，反映出建设项目财务管理仍存在一定问题，需要建设单位提前谋划，严格岗位职责、制度执行和过程管理。

对国民经济和社会发展有较大影响的重大建设项目通常由行业内多个单位甚至多个行业的单位共同参与建设，需要项目法人开展强有力的组织协调与管理工作，参建单位通力配合。

二、事业单位基本建设项目财务管理关键环节分析

基本建设项目一般由前期、建设、竣工、决算和移交五个阶段的工作组成，各阶段涉及的主要财务管理工作内容、会计科目、支出占总投资的比例情况见表1。

下页表2从实务流程角度对基本建设项目财务管理各阶段工作进行了细化分解，并列举了实际工作中容易出现的问题。细化主要控制内容和要点，便于在实际工作中有的放矢地开展工作。列举常见问题，可以提前防范，降低风险。

表1 基本建设项目各阶段涉及的财务管理工作

三、常见问题分析

出现上述问题的根源可以归结为前期工作不充分、项目组织管理不力、单位内部控制环境薄弱三个方面。

表2 基本建设项目财务管理工作关键控制点与常见问题

（一）项目前期工作不充分。项目建议、可行性研究、初步设计及投资估算是基本建设项目前期工作的主要环节，是由粗到细、从设想到现实逐步完善、科学严谨的工作过程。其前一环节成果是下一环节的工作基础，项目前期工作的最终成果是主管部门对项目初步设计方案和投资概算的批复，是工程实施的法定依据。如果项目建议不科学、可行性研究工作不充分、设计方案不合理、概算脱离实际，势必会动摇工程建设所依据的基础。要完成建设任务，对建设内容、规模、标准或周期的调整在所难免，项目风险和管理成本随之增加。另外，项目选址及用地、节能环保、社会风险及资金等前期条件如果得不到有效落实，将导致工程无法如期开工，增加项目风险。同时，拖延建设工期将导致建设成本受人力资源成本、物价以及设备技术升级等市场因素影响的概率增大，不利于概算控制。

（二）项目组织管理不力。工程项目的实施需要设计、施工、监理和管理部门等多方人员的共同参与，如果施工人员不严格按照批复的设计方案和概算组织施工，随意调整建设内容、规模和标准，监理缺位或监而不理，招标采购与合同管理人员不了解项目建设内容，财务人员只管付款核算，部门间缺乏必要的牵制与信息沟通，再加上项目责任人不重视日常组织协调与管理，问题被层层传导叠加，最终导致项目执行与管理过程中发生的问题在财务管理环节暴露出来。如果疏于事前和事中监督，不主动采取措施规范过程管理，到验收或决算审核环节再被动整改，将给项目带来不可挽回的损失。

（三）内部控制环境薄弱。基本建设项目的财务管理工作是基于建设单位内部控制环境开展的，项目的概预算执行与控制、招标采购组织与实施、合同签订与执行、资产进出库与保管、资金结算与核算等都需要履行规定的内部审批手续，接受相关部门的管理与监督。如果内部控制制度不完备或有制度但并不能严格执行，且没有及时有效的补救措施予以纠正，会导致某些控制环节失效，引发项目风险。

一般情况下，事业单位会根据具体建设项目的需要，从单位内部不同部门抽调业务和管理人员，组成项目工作团队参与项目建设，团队人员多为兼职，项目过程管理执行单位既有的各项管理制度。这种模式的优势是将项目管理过程置于单位内部控制环境中，方便相关部门实施事前和事中的监管；不足是人员相对松散、岗位职责不清，运行效率较低。当项目建设过程中人员流动或验收后工作团队解散，后续竣工决算、审计和资产交付过程中遇到问题，需要相关人员配合整改或提供解释说明时，就会相互推诿、消极应付。如果由专职人员组成项目工作团队，通常岗位职责明确，运行效率较高。但是相对固定的人员组合容易形成“独立王国”，有可能相互配合摆脱单位的内部控制约束，给项目、人员和资金带来风险。

四、提高事业单位基本建设项目财务管理能力的建议与措施

本文将从夯实前期工作基础、完善内部控制、规范人员管理方面提出改进建议，以实现对建设项目财务管理关键环节的根本控制。同时，提出信息共享、概算执行过程控制和多辅助会计核算等具体措施，从细节上改善管理质量和效率。

（一）夯实前期工作基础。好的开始是成功的一半，基本建设项目的前期工作是项目的开始，也是项目执行的基本依据，可谓至关重要。建设单位应以批准的项目建议书和可行性研究报告为基础，依据国家相关政策和标准，充分认识现有基础条件与行业及社会发展阶段等环境因素，紧密围绕建设任务和目标，科学严谨地编制项目初步设计方案及投资概算。力求使设计方案深度适宜、技术优化、安全节能环保，投资估算内容完整、依据充分、经济合理，资金来源可靠、筹措方案可行，组织管理与实施方案具体有效，经济社会效益、环境安全影响分析合理，风险预判科学、防控措施有力。建设单位应组织内部的技术、规划、财务及法务等部门相关工作人员共同参与项目前期工作，配合评估、评审人员开展现场调研，如实提供需要核实的材料。提前规划项目前期选址及用地、安全节能环保评估工作，尽早落实建设资金，为工程如期开工创造有利条件。

2018年5月，国务院办公厅发布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发[2018]33号），通过一系列改革措施精简审批环节，强调通过事中事后监管和信用体系建设，严肃查处违法违规行为。改革的目的不是简单地做减法，而是需要政府、建设单位和中介机构一起努力共同构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系。可以看出，精简审批绝不是对前期工作质量要求有所降低，建设单位只有更自觉地加强前期工作，努力为建设项目的实施打下坚实基础，才能避免前期工作不到位引发的违规、失信情况发生。

（二）优化内部控制环境。建设项目实行项目法人责任制，项目法人对项目的策划、资金筹措、实施、质量、安全、进度、竣工和决算等全过程负责。只有建立完善的内部控制制度并严格执行，才能做到关口前移，阻止问题向后传导，有效控制建设风险。

项目开工前，建设单位应根据项目特点及拟采取的管理模式，系统梳理业务流程，明确相关的财务管理业务环节控制要点，分析单位已有内部控制制度能否全面覆盖项目管理各业务环节，能否贯穿项目决策、执行与监督全过程，能否规范全部参建人员的行为。存在隐患的，应及时补充完善。

项目建设期间，督促相关工作人员执行制度，并定期检查，注重维护制度的严肃性和有效性。对发现的问题、管理漏洞和薄弱环节及时予以纠正，并不断完善内部控制制度。力争把有效控制做在事前和事中，最大限度地避免事后被动补救和违规情况的发生。

（三）强化人员管理。项目法人应根据实际情况指定项目负责人、组建项目实施机构，明确岗位职责、分工与考核要求，确保不相容岗位的分离、制约与监督。项目负责人应当了解建设项目的管理程序和相关规定，熟悉建设项目的内容和技术方案，具有统筹把握项目决策、组织与协调的能力。实施机构的工程技术、监理、招标采购、合同、会计及档案管理人员应当熟悉基本建设项目管理政策，具备相应的专业技能、良好的职业道德和团队精神。

项目建设期间，严格执行岗位考核制度，定期开展业绩考核，奖惩有别。对不能胜任的人员及时予以调整，提升团队整体运行效率。项目负责人、财务主管及主要技术人员一般不得调离，确需调离的，应当办理必要的交接手续，明确新接手人承担后续工作的责任，交接前已完成的工作仍由调离人员负责。项目竣工财务决算批复前，实施机构应予以保留，确需撤销的，应将项目有关技术、财务资料交由相应机构的人员负责保管，防止出现责任不清、推诿扯皮现象。

（四）提高管理效率的具体措施。

1.信息共享。依据批复的初步设计方案和概算实施招标采购、按规定程序选择供应商，其成果为权利与义务明确的合同；合同的履行反映项目建设进程，其结果引起实物资产的增加、货币资产的减少；会计核算记录实际发生的经济业务事项、反映资金使用与资产变动，其结果反映概算实际执行情况，可为后续概算控制提供数据参考。上述各项业务递进开展、互为依存，如果能将全部业务的决策过程及结果信息放在统一的平台上供有权限的人员检查或参考，将有利于及时发现前面业务环节的执行偏差，降低信息割据、各自为政带来的风险。

单位可针对建设项目业务活动的特点、控制要求和常见风险点，明确各个控制点需要实时记载信息的内容、格式和质量要求，由责任人在限定的时间内将相关记录及阶段业务成果资料上传至专门的信息平台。信息平台的形式可视单位的具体条件而定：办公自动化条件较好的单位可以将信息平台嵌入办公系统或财务管理系统，或者独立开发专门的信息平台；办公自动化条件较差的单位可以设立共享电子文档或纸质文档柜，归集管理过程性资料，供相关人员查阅。

2.概算执行过程控制。批准的投资概算是工程投资的最高限额，建设过程中通过严格执行审批控制、付款控制和定期报告制度，可以减少过程管理不规范导致的超概算情况发生。

（1）审批控制。在建设项目招标采购与合同签订环节，严格执行授权审批制度，授权审批人员应对照概算批复的建设内容、规模和标准实施审批，从源头上控制概算执行质量。合同款支付环节，审批人应对照合同文本，审核完工进度证明材料是否与合同约定相符，确保合同执行不走样。对重要的采购合同和大额资金支付事项，实行集体决策或开展必要的技术咨询论证。

（2）付款控制。财务部门按规定业务程序审核支付申请，对审批手续完备、支付凭证合规、相关证明材料充实的支付申请，还需进一步复核是否有足够的概算指标，有指标的才办理付款手续，把住概算控制最后一道关。

（3）报告控制。定期以报表加文字说明的形式报告项目执行情况，报表数据应为项目负责人和实施人员有针对性地开展后续工作提供参考。文字说明应关注：上期问题解决情况；本期主要工作进展，实施进度与目标进度的差异及差异分析，存在的问题及解决方案；下期任务目标及应解决的关键问题。A项目的概算批复及执行相关的招标采购、合同、资金支付和剩余指标等信息如表3所示。

表3 A项目概算执行情况表

3.多辅助会计核算。

（1）多级次项目辅助核算。如果一个建设项目有多个单项工程、单项工程又下设若干个单位工程，这些单位工程间相对独立，为便于记录和反映项目、单项以及单位工程的投资完成情况，在设置辅助核算的项目信息时，可以按概算批复级次将项目逐层分解，如表4所示。编制会计记账凭证时，在项目辅助核算信息栏录入最末层的项目编码（如A11），即可实现对项目、单项和单位工程投资多个级次的明细核算。

表4 A项目核算级次分解表

（2）多辅助会计核算。利用会计核算软件的多辅助核算功能，对在建工程、预付工程款等基本建设投资相关的会计科目增设“采购方式”和“合同”两项辅助核算方式。在编制会计记账凭证时，在辅助核算信息栏分别录入采购方式和合同编码，可以简便高效地实现资金结算、招标采购与合同三项业务活动间的信息关联。通过多级次、采购方式与合同的联合辅助明细核算，可以便捷地从会计账务中获得上页表4中A项目概算执行情况的数据。如果将上页表4预设在财务软件的报表模块中，可以随时获取概算执行的实时数据，为项目决策、监督管理提供高效服务。

五、重大建设项目财务管理建议

国家对重大建设项目实行项目法人责任制，项目法人全面负责建设资金、工期、工程质量、生产安全等方面的管理。由于重大项目建设资金量大、周期长、规模大、建设地点分散、系统复杂，并且通常由多个建设单位共同参与建设，为规范建设过程管理，项目法人通常需要设立专门的财务管理机构，负责项目财务活动的组织实施、协调与管理，指导、培训、监督、检查参建单位的项目财务管理工作。要履行好重大项目法人财务管理机构职责，需要加强制度、报告、人员、培训交流等方面的工作。

（一）制度先行。项目法人财务管理机构应根据项目建设特点、参与建设单位情况，在开工前制定具体可行的项目财务管理制度，并开展必要的业务培训，规范概预算、招标采购、合同签订与执行、资金支付、会计核算及档案管理等工作。

（二）定期报告。项目法人财务管理机构应根据管理需要制作项目执行报告模板，明确编报要求和报送时间。及时收集反馈参建单位报送的项目执行信息，统计项目概算执行情况，分析存在的问题，提出解决方案，为项目执行提供参考。

（三）稳定人员。项目法人财务管理机构应要求参建单位确保财务管理人员的相对稳定，并执行人员信息报备制度。参建单位财务人员轮岗或调离时，办理交接手续后应及时向项目法人财务管理机构报送新接手人的信息，明确由新接手人负责参建单位相关事项的联络，避免推诿扯皮。

（四）强化培训与交流。在有条件的情况下，项目法人财务管理机构应定期组织对参建单位财务人员的业务培训，对普遍存在的问题开展广泛交流，合力解决实际问题。建立财务人员联系QQ或微信群，利用即时通讯工具，及时发布项目执行相关信息、解答参建单位财务人员提出的问题，形成良性互动，提高项目整体管理水平。

（五）重视收尾工作。在项目验收阶段，项目法人财务管理机构应指导参建单位财务人员在清理账务的基础上编制验收财务报告。在竣工财务决算阶段，指导财务人员按要求填制报表、编写说明。在决算审核阶段，协调组织参建单位接受专项审计并按要求整改。有条件的项目可以开发专门的竣工财务决算软件，规范填报内容和格式，方便所有参建单位按照统一口径填制报表，提高报表编制、汇总和审核效率。