职业教育校企合作治理困境与破解——基于网络化治理视角

刘林山 石洪发 李 毅

（吉林电子信息职业技术学院，吉林 吉林市 132021）

深化产教融合、校企合作成为新时代中国特色职业教育的新定位、新要求。职业教育要主动适应新时代的变化，形成新的发展范式。目前，职业教育校企合作要从管理走向治理新格局，仍存在难以跨越的“中间地带”。而治理主体合作理念、合作内容、追求目标、制度建设及组织设计等严重的“碎片化”现状一直是校企合作治理难以摆脱的困境。针对校企合作多元主体、多种权力、多种机制冲突以及呈现的横纵复杂性网络化特征，从分析职业教育校企合作治理困境形成的原因、网络化治理模式选择以及构建职业教育校企合作网络化治理模式策略等几个方面进行探讨，试图为解决职业教育校企合作治理问题提供参考。

一、职业教育校企合作治理“碎片化”成因

1.多重不确定性

参与校企合作的多元主体在校企合作中面临多重不确定性问题，主要包括：政府制度设计不确定性、职业院校学生培养质量不确定性、企业用人需求不确定、行业监督指导不确定性、学生就业观念不确定性、社会评价不确定性。政府制度顶层设计不确定性表现在：校企合作的国家政策还受体制机制、社会大环境制约，尚存在政策供需失衡现象。例如，教育部颁布的《职业学校校企合作促进办法》提到企业的优惠政策，学生、教师、职工的权益保障，校企合作的监督管理。但在当前财力有限，需要强有力保障的具体、可操作性政策却存在供给不足，需要政府权力下放的政策却供给过剩。职业院校学生培养质量不确定性表现在：校企合作的不深入，以职业院校为本位，企业很难获得岗位技能合适的毕业生和高素质的技术技能人才。企业用人需求的不确定性表现在：企业受市场经济的影响，对毕业生的职业素质、岗位能力要求随时都在变化，很难准确预测未来几年需求什么样的毕业生。行业监督指导不确定性表现在：行业组织在校企合作的地位比较尴尬，由于发展历史较短，其属性还不能被职业院校深刻理解，其职能还不能得到有效发挥，在校企合作过程中的角色比较模糊，不能提供确定的监督指导。学生就业观念不确定性表现在：学生就业受地域、薪酬、职业生涯发展等多种因素影响，通过校企合作培养的学生不确定会留在本企业，为其所用。社会评价不确定性表现在：社会的整体导向对校企合作影响比较大，主流价值观会影响校企合作的推进。

2.价值需求多样化冲突

校企合作治理非单一逻辑，而是由多方治理主体、多重权力、多重利益关系交织在一起，治理流程复杂化无形中降低了治理效率，增加了校企合作工作负担。“在组织、理念、利益、文化四个场域博弈的存在，使得合作中的校企关系绝非表面上看起来那般和谐，在推进合作的各项工作中，都有可能存在因校企博弈而出现的矛盾冲突。”

3.公共理性缺失和信息不对称

由于职业教育属于准公共产品，具有公益属性，校企合作的主要目的是实现校企协同育人。现阶段，在追求经济利益最大化的大背景下，国家强调校企合作的经济功能、社会功能，缺乏对学生人文素质培养；在满足社会需求的政绩要求下，信息反馈不透明，“钻空子”等机会主义频出，校企合作治理效率低下。

二、网络化治理理论及其意义

1.网络化治理理论

从公共管理意义上看，作为一种创新的社会治理模式，网络化治理产生于20世纪90年代。斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·D·埃格斯（William D.Eggers）在《网络化治理——公共部门的新形态》书中将网络化治理定义为“一种全新的通过公私部门、非盈利组织、盈利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式”。强调治理主体多元、权力分散及组织界限模糊的理念，参与治理的政府各部门、社会团体、企业、利益组织及公民之间，通过协调和信任机制维系组织间的相互依赖和持续互动，在共同协定的制度框架内，通过共同行动以实现善治目标的治理范式。

2.网络化治理理论价值

（1）提升职业教育校企合作治理能力。职业教育校企合作办学主体多元化，政府各部门、企事业单位、行业、社会组织、公民个人都应平等地参与校企合作治理。由于受官本位、校本位影响，职业教育校企合作其他参与主体渠道受限，作为校企合作主体的企业地位并未真正落实。而网络化治理能够协调价值理念，形成统一价值观念，为多元治理主体提供不断交流互动、形成集体统一价值观念奠定基础；能够吸纳多元主体，丰富治理主体协商的形式，形成机制化和让民主协商常态化。同时在职业教育校企合作治理过程中，不同级别政府能够建立协作模式，避免治理真空，丰富治理手段。推动建立互信关系，面对新问题时能够快速达成应对共识。网络化治理思维和承担的角色能够提升校企合作治理能力。

（2）创新的职业教育校企合作治理模式。作为一种新兴的治理形态，网络化治理是一种跨界合作，既包含公私合作，又给合作中的主体更多选择权。职业教育校企合作治理面临多元主体治理地位不平等问题，网络化治理能为职业教育校企合作治理带来根本性转变，为应对治理问题提供新的可能。

首先，职业教育校企合作多元主体从“行动参与者”向“服务者”转变。职业教育校企合作实质上是一种服务系统，合作的目标是协同育人，一切活动应以服务育人为中心，原有治理模式不利于服务的开展。职业教育校企合作网络化治理的开展需要在不同层级网络都有相应的服务者。在高层管理者层面，要求能够实现校企合作价值最大化的政府角色从“划桨者”转变为“掌舵者”；在中层管理层面，要求行业组织善于寻找伙伴关系和网络绩效的机会；在基层管理者层面，职业院校和企业对具体的校企合作项目进行管理、绩效监控，对网络化机构进行必要的走访、沟通和协调。

其次，从“自上而下”到网络互连，实现职业教育校企合作流程重组。在“自上而下”的治理模式下，政府是制度的制定者；服务者是制度的执行者，只需要在条文中找到依据，确定合作的模式、形式、内容。这种模式使得校企合作存在巨大的供需缺口，而这个缺口恰恰是造成校企合作难以保障和不稳定的重要原因。网络化互联建立了由纵向权力线和横向协调网络连接线构筑的多层次服务供给体系。校企合作网络化治理能够根据不同受教育者的需求选择网络互联的类型，网络上的任何节点都能获取受教育者需求，并积极回应。

再次，实现职业教育校企合作治理路径从“文件治理”到“契约治理”。政府部门通过发文件的方式管理合作，这种治理途径显然不利于发挥职业教育校企合作多元主体的积极性和创造性。“契约治理”是目前正在兴起的一种治理途径，即在治理领域使传统的纵向一体化的行政命令关系转变为政府、社会组织、公民三者之间的契约关系。如：政府向社区的社会组织购买服务、政府与社会资本合作、第三方参与治理等。这些契约关系的共同特征是政府与其他治理主体签订契约，更加重视网络伙伴关系的对话、协商和合作。

3.有助于职业教育校企合作制度化和信任机制的构建

从新制度经济学视角，制度提供一系列由国家规定的正式制度、社会认可的非正式制度和实施机制构成的规则。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出：“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”。职业教育校企合作的根源在于缺乏与市场经济相适应的、有效的制度供给。网络化治理的实质在于是一种新兴的组织治理体制，使得政府、职业院校、行业组织及私人个体等参与主体在一个制度化框架中相互依存，并为实现共同目标而协同开展的联合行动。在一个基于信任维系的多元合作框架内，信任关系的强弱随着合作主体的变化、时间变化而变化。

4.为职业教育校企合作利益相关者提供利益均衡调整和公平分配

职业教育校企合作的本质是利益分配关系，利益冲突是造成合作难以长久的根本原因。网络化治理根植于利益的均衡配置，为利益均衡下的资源优化打下了现实基础。网络化治理为各参与主体提供自由协商、资源获取的均等机会。在多元主体在网络互联的框架下，走到协商的中心、分享权力、共同管理、实现共同目标，成为治理的主人。基于共同的准则，治理主体以共同的价值为链接和中介，并受其他合作伙伴的约束，在一种相互依赖的行动框架竞争博弈。网络化治理需强化合作关系维系的牢固性和可靠性，构建利益共同体。建立分配结果公平的评估体系就要树立长效机制，发挥合力效应，进行利益均衡的不断调整与公平分配。

三、职业教育校企合作网络化治理模式要素

针对职业教育校企合作治理，研究者提出了一系列治理模式：多元主体治理、职业教育集团化多元治理、整体性动态治理、协同治理等。任何一种治理模式都具有各自不同的优势，在演化过程中都能实现自我优化，同时在解决职业教育校企合作治理问题时又会引发新的问题。网络化治理的网络化结构力求克服每一个治理模式所存在不足，成为当前推进职业教育治理体系和治理能力现代化的必然选择。网络化治理是推进职业教育校企合作治理的创新，能够使职业教育治理体系更加完善，更具有持续性和适应性，治理效率更加显著，更能实现“善治”。

治理结构是指联系组织以及外部各利益相关方的正式和非正式关系的制度安排，它能使各利益关系人在权利、责任和利益上相互制衡，从而使组织内部公平和效率合力统一。治理有效的结构应该是网络化治理结构。多元化的治理主体发展着互相依存的信任和依赖关系，职业教育校企合作治理结构分为外部治理结构和内部治理结构。“互联网+”时代，网络化治理采取横向协调、纵向层级的网络化结构，需要形成有效合作机制，促进节点间的协调、互动和信任。职业教育校企合作网络化治理结构主要由多元主体构成，每个主体都是一个节点，发挥不同的功能和作用，多元主体之间的合作和协调达成网络化的合作机制，实现各方共赢的治理最终目标。

1.治理主体成为合作伙伴

校企合作涉及众多的政府机关和部门，产业链上下游企业、行业组织、职业院校。合作的内容包括人才培养、技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等。职业教育校企合作治理的关键是协调好不同利益相关者参与职业教育育人过程、平衡利益主体的需求。校企合作应当以寻求对技能人才需求为目标使治理主体成为合作伙伴。

2.网络治理工具

网络的形式多种多样，在不同层级之间、同一层级之间具备不同的结构。它不同于以任务为横向和以职能管理为纵向的矩阵结构，网络化治理的网络类型应根据不同合作主体的需求建立，诸如星型、去中心化的区块链等不同的网络结构。联结节点是合作形式、信任机制或者契约。校企合作治理主体应共同建立合作网络，网络上建立联结机制和共享网络信息和资源，网络化治理框架下治理校企合作，协同育人。

3.网络治理机制

职业教育校企合作治理是利用信任和沟通机制建立和粘合各参与主体，刚性的规则和约束管理主体活动的边界，二者能够最大限度的发挥各主体的智慧和共识理念，激发各主体的积极性、主动性和创造性。校企合作网络上的节点面对本身资源的稀缺、资源的优化和配置适合主体形成一种资源依赖关系，借助网络链接的制度和优化规则，相互之间以最合理的结构形式形成优势互补、匹配的共同体，校企合作演变成一种资源依赖基础上的合作行动。维护了网络组织的持久合作，而且有可能促进网络实体的成长壮大。

四、破解职业教育校企合作治理困境的策略

1.培育治理主体网络化治理合作观念

从治理外部结构看，治理主体之间不是天然具有合作欲望，处于不同领域的产业和教育、企业和职业院校以及行业组织，在日常的工作章程、管理制度、工作程序都是不完全一样的，建立跨界的网络化治理机制至少应培育网络化合作的观念，校企合作之根本在于人，受教育者在人本观念校企合作中处于核心位置。政府在职业教育校企合作网络化治理结构中是关键主体，在权威方面，培育法律法规、政策制定和顶层设计供给观念，使校企合作稳定；在财政供给上，培育合作经费保障观念，驱动校企合作；在治理效能上，培育发挥协调权利均衡职能观念，使校企合作得以有效维系、顺畅运行。行业具有构建网络化治理纵向贯通、横向联结的功能，培育校企合作指导性主体观念，发挥行业指导校企合作的作用，促进产业链和教育链融合，校企合作对接和指导职业教育教学，实现职业教育治理体系和治理能力现代化。职业院校培育合作根本性主体观念，承担人才培养、服务社会和文化传承。培育企业教育主题观念，发挥技术技能性人才培养的质量的直接主体作用。

2.构建网络化治理信任、沟通机制

学术界将信任定义为“一种个人或者集体所持有的期望，认为他人或者其他团体的词语、承诺、文法或者写下的申明可以信赖”。相互信任就是尽管一方有能力监控或控制另一方，但它却愿意放弃能力而相信另一方会自觉地做出对己方有利的事情。信任关系并非自然而然地存在，合作参与者必须有意识地去培养组织问的信任。网络化治理的信任机制包括政府信任机制、校企信任机制和个体信任机制。政府信任机制对职业教育校企合作网络化治理具有不可或缺的作用，没有诚信的政府，也不可能具有诚信的校企合作。地方政府应认识到信任建设的重要性，加强谈判和对话，沟通信息建立信任的形象，建立治理和合法性基础，培养政府的道德自律意识。在合作阶段是建构合作动力的重要因素。为引领一种合作型网络化治理结构的达成，政府必须依靠自身良好的信用状况，而非权威化的制度体系。校企双方合作信任机制是随着相互了解和认识程度的逐渐加深而建立的依赖于了解的信任关系，到最后双方主要依赖基于认同感而建立信任关系。通过培育自身声誉，有效沟通来实现选择合作双方，这是建立信任的有效途径。在彼此信任的基础上，在维护共同利益的基础上，消除信息不对称，保持资源共享的稳定状态。个人信任机制是受教育者、管理者在校企合作过程中对待合作项目、任务时，加强自身信誉培育、减少合作的交易成本、提高合作效率，重视非正式关系，构建合作过程中的信任机制。

3.建立网络化治理合作伙伴关系

以合作伙伴来定位职业教育校企合作网络化治理主体之间的关系并建立合作伙伴关系，不仅是非常必要的，而且是网络化治理运行的动力引擎之一。网络化治理主体属不同的社会系统，治理的核心就是建立和完善主体之间的关系。党和政府推动校企合作的力度日益加大，推行若干加强主体关系的举措。“制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化”“发挥市场机制作用”“引导支持社会力量兴办职业教育”“健全企业参与制度”“通过授权委托，购买服务等方式，把适宜行业组织的职责交给行业组织”“完善校企合作的现代职业院校治理结构”“健全职业教育集团运行机制”“建立和完善集团内部治理结构和决策机制，提升内部集聚能力，促进集团成员的深度合作和协同发展”。职业教育校企合作网络化治理关系是一种委托代理关系。基于管办评分离的原则，尽管政府是全体公民的代理人，是关系规则的制定者，要制定校企合作的规划、政策与标准，但职业院校、企业也要参与校企合作管理与决策。职业院校与企业之间委托代理关系要求职业院校具有合法的委托资格，能够履行契约完成后的经济、行政组织上的支付能力。企业亦能够履行合作契约签订后的经济组织上的支付能力，保证校企双方都不能轻易从校企合作治理网络退出。建立职业教育校企合作网络化治理伙伴关系是一项系统工程，不仅要完善职业教育校企合作制度，而且需要推进相关领域的配套改革。实施校企合作项目前，应预判可能出现的各种法律纠纷，建立适合的监督机制，保证校企合作治理顺利进行。

破解职业教育校企合作治理“碎片化”困境，从“碎片化”到“网络化”，网络化治理能够克服校企合作的“碎片”状态。为避免网络化治理主体信息孤岛现象、竞争与合作紧张关系和沟通灾难，应建立不同信息资源的对接和共享的信息化平台、信任和沟通机制，以提高治理决策动态性、开放性，达到善治的目标。