我国“九年一贯制” 改革的政策研究*

□李建民

一、 “九年一贯制” 的缘起

“九年一贯制” 是相对于小学和初中分别设立的学制而言， 将小学和初中视为一个连续的整体， 通过各种 “衔接性” 措施， 将原有学制中分立的小学、 初中有机整合起来， 形成贯通培养的制度环境。“九年一贯制学校” 则是对处于小学和初中年龄段的受教育者进行连续、 贯通式培养的一种连续、 系统、 整体的办学模式， 依据人的身心发展规律施以整体性的教育关照， 从而增强教育的稳定性、 连续性、 灵活性并最大限度地发挥学校教育的积极影响， 提升教育的效率、 效能。

新中国成立之初， 为更好改革旧制度、 恢复和发展新政权领导下的教育制度， 在中央政府的主导下， 掀起了一场以教育属性转变为核心价值引领的学制改革。 改革的外显形式集中体现在中小学任务和培养目标的确立以及小学学制长短的调整。 在这场学制改革的过程中， 多快好省办教育、 促进教育跨越式发展成为主旋律。 于是涵盖小学、 初中和高中三个阶段教育的 “九年一贯制” 作为一种学制改革试验应运而生， 正式进入我国基础教育学制的视野， 但很快被叫停。 在十年文化大革命中， 又出现了村镇初中附设班而形成的 “九年一贯制学校”， 但伴随文化大革命的结束， 这些初中或恢复为独立的小学或变为独立的初中。 这些前期的尝试， 实际上更多是在社会环境影响下展开的， 缺乏对教育自身逻辑的考虑， 其出发点和内涵虽然与新时代 “九年一贯制”改革相去甚远， 但在学制层面上为 “九年一贯制” 改革和实施作了尝试。

改革开放后， 教育战线率先拨乱反正， 恢复和整顿教育教学秩序。 基础教育阶段学制改革问题依然是讨论的一个焦点。 在教育部的推动下， 北京、 上海等地有一批学校开展学制改革试验， 同时 《中华人民共和国义务教育法》 的出台也进一步推动了涵盖小学和初中的“九年一贯制” 改革和实验。 “九年一贯制” 自诞生以来， 社会各界对其理解和认识逐渐走向科学化， 在我国基础教育改革与发展各阶段政策的推动下， 其所承载的功能也不断丰富。

二、 “九年一贯制” 改革政策的演进

（一） 萌芽期：从制度准备到实验落地

从1978 年党中央决定实行改革开放政策， 到1984 年北京景山学校决定开展 “九年一贯制” 改革试验， 这一阶段是我国真正意义上的 “九年一贯制学校” 诞生的制度准备期。 为摸索适合当时国情的学制， 1979 年6 月2 日， 教育部邀请北京景山学校、 北京师范大学附属实验中学等学校以及北京市教委， 召开中小学学制改革座谈会， 讨论适合当时国情的基本学制， 并在部分学校开展学制改革试验。 在讨论和实验基础上， 国家审时度势， 决定重新建构以 “六三三制” 为主的学制体系，在1980 年发布的 《关于普及小学教育若干问题的决定》 中明确指出， 中小学学制， 准备逐步改为十二年制， 同时做出普及小学教育的决定。 这为80 年代中期涵盖小学与初中阶段的 “九年一贯制”改革试验提供了重要前提条件。

1983 年7 月， 教育部在北京召开全国普通教育工作会议， 提出要注意纠正片面追求升学率的倾向， 在初中已经普及和基本普及的地区， 要逐步实行初中不进行招生考试， 只进行小学毕业考试。 初中招生原则上采取划片就近入学的办法。 这些政策虽指向纠正片面追求升学率的问题， 但也成为 “九年一贯制学校” 产生和出现的一个重要背景和驱动力。

1984 年， 在教育部、 北京市教委的支持下， 北京景山学校开始进行小学、 初中 “九年一贯制”的改革试验， 其出发点在于规避小升初升学竞争的消极影响， 加强小学与初中教育间的相互联系，促进学生个性特长的发展。 至此，真正意义上的 “九年一贯制” 进入到我国基础教育体系。

（二） 试点期：从人才培养方式探索到支持“普九”

从1985 年 《中共中央关于教育体制改革的决定》 提出实行“九年制义务教育”， 到1999 年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 出台， 这段时间是 “九年一贯制学校” 的试点期。 各地通过体制机制创新自主自发地探索 “九年一贯制学校” 发展路径。 这一时期以1993 年 《中国教育改革和发展纲要》 （以下简称 《纲要》） 的颁布为界， 可以进一步划分为前后两个时期。 在前一个时期， “九年一贯制学校” 属性上更多的是对普及九年义务教育大前提下的人才培养方式的探索； 后一个时期， 随着普及九年义务教育任务和素质教育的初步提出， 促使 “九年一贯制” 教育的功能从人才培养方式探索， 逐步转变为支持“普九” 任务的有效完成。

“普九” 政策的提出为 “九年一贯制” 教育发展提供了一个制度化方向和出口。 1985 年颁发的《中共中央关于教育体制改革的决定》 提出， 把发展基础教育的责任交给地方， 有步骤地实行九年制义务教育， 并将全国分为三类地区分别制定推进策略。 同时还提出改革基础教育管理体制， 提出地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。 1986 年，《中华人民共和国义务教育法》 颁行后， 各地开始积极探索九年制义务教育办学模式改革， “九年一贯制” 办学成为贯彻落实 《义务教育法》 的一种探索和尝试。

“两基” 目标的提出， 推动各地开始自发尝试 “九年一贯制” 改革。 1993 年， 《纲要》 提出， 全国要实现基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标， 中小学要由 “应试教育” 转向全面提高国民素质的轨道， 同时提出要深化中等以下教育体制改革， 实行在国家宏观指导下主要由地方负责、分级管理的体制， 省、 自治区、直辖市政府有权确定本地区的学制、 年度招生规模， 确定教学计划， 选用教材和审定省编教材， 确定教师职务限额和工资水平等。 这一规定进一步明确了地方政府在设定基础教育学制上的权限， 为“九年一贯制学校” 的进一步扩大提供政策框架。 此后， 全国各地“九年一贯制” 改革的进程开始明显分化。

素质教育的提出为 “九年一贯制” 改革注入新动力。 20 世纪末，我国九年义务教育即将实现基本普及， 党和国家进一步提出推进素质教育的发展要求。 1998 年， 教育部在 《面向21 世纪教育振兴行动计划》 中提出， 实施 “跨世纪素质教育工程”， 整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。 1999 年， 中共中央国务院发布 《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 提出在普及九年义务教育的地区， 实行小学毕业生免试就近升学的办法。 在推进素质教育的政策导向下， “九年一贯制” 教育改革与探索更加深入。

（三） 发展期：从支持“普九”到义务教育均衡

从2000 年 “两基” 目标基本实现， 到2011 年11 月全面普及九年义务教育， 这段时间是 “九年一贯制学校” 的发展期。 这一时期的 “九年一贯制” 教育的功能进一步得到丰富， 除了人才培养方式探索、 支持九年义务教育普及外， 又成为推进义务教育均衡的重要举措和化解择校热等热点、 难点问题的重要途径。

“九年一贯制” 进入政策话语体系， “九年一贯制学校” 的试验性质逐渐淡化。 2001 年， 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称 《决定》） 明确提出， 进一步扩大九年义务教育人口覆盖范围， 初中阶段入学率达到90%以上， 并分地区设定发展目标。 提出因地制宜调整农村义务教育学校布局。 按照小学就近入学、 初中相对集中、 优化教育资源配置的原则， 合理规划和调整学校布局。 此轮学校布局调整主要通过撤点并校、 学校合并、 学校撤并等方式实现， 同时为了保障农村地区接受义务教育的学生的受教育机会， 催生出一批农村地区 “九年一贯制学校”。 同时， 该 《决定》还要求规范义务教育学制， 实行“五三学制” 的地区， 2005 年基本完成向 “六三学制” 过渡。 有条件的地方， 可以实行 “九年一贯制”。2002 年， 教育部印发 《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》， 提出城市地区要结合城区改造和学校布局调整， 有计划地在义务教育阶段举办 “九年一贯制学校”， 将义务教育与 “九年一贯制学校” 的关系进一步拉近。

义务教育均衡发展的提出， 为“九年一贯制学校” 发展提供新契机。 2002 年， 教育部在 《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》 中强调， 要积极推进义务教育阶段学校均衡发展； 2005 年，教育部发出 《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》；2010 年颁发的 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010－2020年）》 提出， 巩固提高九年义务教育水平， 同时提出要深化办学体制改革， 坚持教育公益性原则，健全政府主导、 社会参与、 办学主体多元、 办学形式多样、 充满生机活力的办学体制， 从而满足人民群众多层次、 多样化的教育需求。 在这样的政策环境下， “九年一贯制学校” 作为一种办学模式同时满足了巩固义务教育、 促进义务教育均衡发展、 化解择校热等多方面的需求， 赢得各级地方政府和社会大众的认同。

（四） 改革期：从支持义务教育均衡到义务教育综合改革

从全面完成普及九年义务教育目标至今， 是 “九年一贯制学校”的改革期。 在这一时期， 我国基础教育发展已经完成了 “四梁八柱”的外围框架建构， 进入了 “内装修” 的内涵改革阶段。 与此相应，我国“九年一贯制” 教育发展进入了一个新的阶段， “九年一贯制”的内涵和外延进一步得到扩充。

2011 年， “九年一贯制学校”作为一种学校类型计入教育事业统计年鉴， 标志其制度化水平进一步提升。 统计数据显示， 计入年鉴当年， 全国共有 “九年一贯制学校” 1.3 万 所， 占 初 中 学 校 的24.6%； 到2017 年， “九年一贯制学校” 增加到1.6 万所， 占比提高到31.2%， 已经成为我国基础教育阶段一种重要的学校类型。

义务教育优质均衡以及教育综合改革的提出， 对 “九年一贯制学校” 提出更高要求， 也通过政策规定进一步丰富了 “九年一贯制” 的内涵。 2012 年， 《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》 指出， 鼓励各地探索建立区域内小学和初中对口招生制度， 让小学毕业生直接升入对口初中。 支持初中与高中分设办学， 推进 “九年一贯制学校” 建设。 2013 年， 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 出台， 其中关于 “深化教育领域综合改革” 部分提到， 义务教育免试就近入学， 试行学区制和 “九年一贯对口招生”。 在这一政策文件中， “九年一贯制学校”转变为 “九年一贯制对口招生”，拓展了 “九年一贯制” 的外延。 此后的相关文件中均采用 “九年一贯制对口招生”， 并将其定位为消除义务教育大班额、 实现义务教育优质均衡的一项措施。

三、 优化“九年一贯制” 改革与发展的诉求

“九年一贯制” 从以 “实验”的方式进入到基础教育领域后，形成了较为多样的实践模式， 在我国基础教育发展过程中发挥了人才培养模式探索、 推进 “普九”、促进义务教育均衡等越来越丰富的功能， 成为基础教育领域一种重要的学校类型。 进一步推进“九年一贯制学校” 发挥其优势，不仅需要学校自身的努力， 还需要从教育行政、 研究等多方面的整体、 系统设计与建构， 形成友好、 有利和有效的支持环境。

（一） 营造有助于“九年一贯制”发挥育人优势的教育管理氛围

基础教育阶段， “九年一贯制”不是素质教育或者优质均衡的同义词， 而是基于发展需要， 对学生九年的在校时间进行整体设计，从而落实 “立德树人” 育人总体目标的一种学制形式。 与其他学制形式相比， “九年一贯制” 具有降低学校办学成本、 有利于教学内容的统筹安排等多方面的优势，但这些优势的有效发挥离不开支持性的教育行政管理氛围。 教育管理层面上， 应从育人角度出发， 科学确立 “九年一贯制” 改革和发展的理念与价值取向， 做好政府各部门之间的沟通与协调， 给予 “九年一贯制学校” 探索和尝试的心理、物理和政策空间。

（二） 系统谋划有助于“九年一贯制”发展的政策支持

有利的教育管理氛围需要有效地转化为对 “九年一贯制学校” 的政策支持。 这就需要在教育政策层面上， 确立明确的支持性政策导向， 做好顶层设计和规划， 为 “九年一贯制学校” 的有序发展提供政策支持和保障， 尤其是在教师聘用和职称晋升政策、 经费的投入和使用政策以及课程管理政策上， 应充分考虑 “九年一贯制学校” 的发展需要， 在合理范围内给予一定的空间和自由度。

（三） 科研助力“九年一贯制”的办学探索

在某种意义上， “九年一贯制”是一种系统性变革的表现。 经过三十多年的实践摸索， 缘起于办学实验的 “九年一贯制” 作为一种学制形态基本定型， 并显示出其独有的生命力。 如何维持和发展这种生命力成为 “九年一贯制” 改革和发展中的一个重要研究课题， 既包括对“九年一贯制” 办学模式研究，也包括学校管理体制机制、 课程体系建构、 评价机制等方面的研究，以推动其理论优势有效转化为育人优势。

（四） 转变育人方式让学习真实发生

“九年一贯制” 的生命力来源其对人才培养模式的创新与探索。促进学生学习方式的转变成为“九年一贯制学校” 优势发展的核心和关键所在。 因此， 在教育教学过程中， 应强化对学生学习的研究， 突破分段对育人的束缚，关注学段衔接， 着重突出教师和课程在提升 “九年一贯制学校” 育人质量中的作用， 改革和重构学校育人方式， 让学习真正发生、 让思维真正发展。