中国农民小康之路：历史进程与基本经验*

颜 英，何爱国

（1.复旦大学马克思主义学院，上海 200433；2.复旦大学中外现代化进程研究中心，上海 200433）

1979年中国共产党确立了小康目标，实现小康目标短板在“三农”。使占我国人口总数百分之八十农民富裕起来，或为我国经济建设的重要任务之一。到2002年中国共产党“十六大”进一步确立全面小康目标，但全面小康短板仍在“三农”，全面建设小康社会，最艰巨最繁重任务在农村，没有农村的全面小康和欠发达地区的全面小康，就没有全国的全面小康（习近平，2015）。考查四十年来中国农民小康之路，分析历史进程及经验教训，对今后中国现代化进程顺利推进具有重要参考价值。

四十年的农民小康之路，经历从初步小康（1978～1992）到总体小康（1992～2002）、从全面建设小康社会（2002～2012）到全面建成小康社会（2012～2020）的发展历程。总体而言，小康之路日益宽广，农民生活日益丰富。但农民小康进程亦非一帆风顺，区域差别大，边疆地区、民族地区、革命老区、深度贫困地区小康进程缓慢，国家通过多次扶贫计划，尤其是精准扶贫予以疏导。

一、初步小康（1978～1992）

1978～1992年国家初步小康时期，此时期基本解决农民温饱问题，沿海地区许多农村，如珠三角、闽南地区、长三角已步入小康生活。驱动此时期农民走上初步小康之路主要因素是，打破人民公社体制，实施家庭联产承包责任制，解放土地与农民，土地所有权与承包经营权出现分离，落实农民经营责任制，农民成为土地主人，经营热情空前。取消统购派购制度，农村出现自由市场，农民获得自由经营机会。农民可多种经营，可创办个体企业与私营企业，可进入乡镇企业，还可进城。因国家倡导乡镇企业大发展，农村剩余劳动力开始大量进入乡镇企业，推动乡镇企业发展。此时期农民发家致富积极性空前激活，困扰中国百余年温饱问题迅速解决，小康之路由此打通，人民对小康期待更迫切。

（一）实施承包经营，允许个体经营，提倡多种经营，鼓励发家致富

1953～1956年合作化运动之后，中国建立以高级农业生产合作社为主体的集体经济制度，土地、耕牛、农具等生产资料集体所有集体经营，1958年之后，进一步发展为人民公社制度，集体经济规模进一步扩大，此制度虽可集中农民力量办事，但却背离农业生物学规律，使农民疏远土地。土地既公有又公营，群众缺乏积极性和责任心，“最大弊端就是把人捆死”。改革开放后实施家庭承包经营，在农业生产领域突破单一公有公营经营体制。首先在边远山区和落后地区，长期“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队实施，最后全国推广。1982年中央正式肯定土地家庭承包经营制度，结束了包产到户问题三十年争论。家庭联产承包责任制解放土地和劳动力，推动农村劳力、资金、技术流动和合理结合，协调集体利益与个人利益，使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥，打破我国农业生产长期停滞不前局面，促进农业从自给半自给经济向大规模商品生产转化，从传统农业向现代农业转化。家庭联产承包责任制是家庭经营与合作经营结合经营体制，家庭经营是基础，建立在此基础上的合作经营随着科学技术发展、工业化城市化程度提高、人口转移加速而不断发展，既告别过去自发、孤立的小农经济，也有别于限制农民自由发展的集体经济（杜润生，2005）。

改革开放前农村只有单一集体经营，个体经营非法。改革开放后，服务业、手工业、养殖业、运销业及商业等领域允许个体经营。1980年国家允许农民从事个体经营，可经有关部门批准，与生产队签订合同，持证外出劳动和经营。1980年国家积极鼓励和支持个人或合伙经营服务业、手工业、养殖业、运销业。1983年国家允许适当发展个体商业。家庭经营相同，允许个体经营最大程度激活农民创造财富热情。

改革开放前长期以粮为纲，偏向一种单一产业经营模式，缺乏因地制宜，严重束缚农民产业选择自由。改革开放后国家奉行绝不放松粮食生产，积极开展多种经营方针，强调自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义附属和补充，不允许将其当做资本主义经济批判和取缔。开始将多种经营列为繁荣农村经济的一项战略性措施。多种经营成为国家转移剩余劳动力、鼓励农民发家致富有效路径。

革命时期，渴望发家致富的冲动被视为自发的资本主义倾向而受到抑制。改革开放后，国家开始鼓励农民发家致富，树立致富光荣新观念，突破贫穷的社会主义窠臼。提倡共同富裕，承认发展差别，允许一部分人、一部分地区先富起来。积极支持带头勤劳致富、带头发展商品经济、带头改进生产技术的“专业户”。

（二）取消人民公社，实施村民自治

人民公社“一大二公”，较大程度上消解农民主体性与创新性，长期压抑农民生产积极性。让土地与农民疏远，使农民失去生产自由选择权和产品处置权，农民权益受剥夺，找不到可激励农民积极性的适当分配机制（杜润生，2005）。实行以家庭联产承包为基础、统分结合双层经营体制，突破高度集中的人民公社体制，农村改革实质是调整束缚生产力发展的生产关系（江泽民，2006）。1983年中央提出政社合一体制要有准备、有步骤地改为政社分设。到1985年人民公社体制最终退出历史舞台，在全国范围内村民自治制度确立。

（三）取消统购派购，放活农村市场

统购派购制度是农产品由国家垄断交易的制度，是特定历史时期产物，曾发挥支持工业发展、稳定城市群众需求的重要作用。但对农产品市场长期高度垄断，严重挫伤农民生产积极性。1983年中央提出农民完成统购派购任务后的产品和非统购派购产品，可多渠道经营，也可农民私人经营，可进城，可出县、出省。1985年起，除桑丝、药材、烤烟外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务。粮食、棉花取消统购改为合同订购（市场订购），定购以外的粮食与棉花允许自由上市。生猪、水产品、蔬菜取消派购，允许自由上市交易。任何单位均不得再向农民下达指令性计划。统购派购制度取消，使得农村自由市场活跃起来，市场经济首先在农村得以建构。

（四）发展乡镇企业，推进小城镇化，允许农民进城

乡镇企业前身是社队企业，合作化运动时期发展起来，人民公社化运动时期得到大力发展。改革开放后乡镇企业开始在市场经济环境下运行，活力更大且发展迅速。1979年中央提倡社队企业要有大发展，并通过低税或免税政策予以支持。1982年和1983年开始突破只有社队才能办企业的限制，乡镇企业中出现个体、合伙和私营企业。1984年中央4号文件将社队企业改为乡镇企业。因国家大力提倡及农村剩余劳动力释放与转移，到20世纪90年代，乡镇企业产值占工业总值三分之一（杜润生，2005），短短几年产值达二千亿元以上，吸收劳力六千万人，克服了农村耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难，为建立新的城乡关系找到一条有效途径。同时，乡镇企业大发展中也暴露诸多弱点，如占耕地、污染环境，难以依托城市、难以发挥聚集效应，长远看不利于经济发展（杜润生，2005）。之后，中央通过乡镇企业与城镇化结合，鼓励乡镇企业向城镇集中，逐步解决乡镇企业“不经济”问题。1979年中央决定加强小城镇建设，逐步用现代工业交通、现代商业服务、现代教育科学文化将其武装起来。1984年中央提出乡镇企业要适当集中于集镇，可节省能源、交通、仓储、给水、排污等方面投资，并带动文化教育和其他服务事业发展，使集镇逐步建设成为农村区域性经济文化中心。1984年国家允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。1985年国家允许农民进城开店设坊、兴办服务业、提供各种劳务。

二、总体小康（1992～2002）

1992～2002年国家向总体小康迈进时期。总体小康相对初步小康而言，小康区域范围扩大，从沿海地区向中西部地区扩展，小康富裕程度加深，国民生产总值翻一番。总体小康实现，得益于社会主义市场经济制度建设的快速推进。20世纪90年代经济发展显著特征是市场经济大潮在全国兴起，在市场经济大潮中，以创业为主题的“下海潮”风起云涌，民营、乡镇、个体及“三资”企业均得到大发展，农民开始大规模进城，农民“进城潮”汹涌澎湃，沿海农村市场化、产业化、城镇化进程不断加快，中西部地区农村小康步伐快速推进，扶贫攻坚计划加速实施。

（一）大力推进农村市场经济建设，推进农业产业化进程

1992年邓小平发表著名“南方谈话”，中共“十四大”开启向社会主义市场经济制度全面迈进的步伐。此时期，正式明确社会主义市场经济制度主要特征：基本经济制度是以公有制为主体，个体经济、私营经济和其他经济成分为补充，多种经济成分共同发展；基本分配制度是以按劳分配为主体，其他分配形式为补充，允许和鼓励一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕，防止两极分化；基本经济运行制度是将市场经济和计划经济的长处有机结合，充分发挥各自优势，促进资源优化配置，合理调节社会分配。在农村发展社会主义市场经济，须坚持以市场为导向，充分利用农村人力、土地等各种资源，农、林、牧、副、渔全面发展，三大产业综合经营，科、贸、工、农相结合，以星罗棋布的新型集镇为依托，努力形成大农业、大流通、大市场的新格局。发展“大农业”“大流通”“大市场”，须大力发展城乡第三产业，第三产业兴旺发达，是现代化经济的重要特征之一（江泽民，2006），但第三产业在我国国民生产总值中比重太低，20世纪90年代以来乡村发展开始走三大产业综合经营之路

（二）推动乡镇企业进一步发展，积极推进农村小城镇化进程

20世纪80年代，乡镇企业随着农村土地和劳动力解放得到大发展。进入90年代，随着社会主义市场经济建设推进，乡镇企业发展空间更大，沿海乡镇企业尤其如此，大量剩余劳动力涌向沿海乡镇企业，国家意识到乡镇企业是解决农村剩余劳动力重要途径，对保持农村和整个社会稳定具有重大意义，对促进国民经济增长和支持农业发展，对增加农民收入和吸纳农村富余劳动力，对壮大农村集体经济实力和支持农村社会事业均发挥不可替代作用。国家明确扶持和加快中西部地区和少数民族地区乡镇企业发展，中西部和少数民族地区乡镇企业在市场经济大发展和国家鼓励推动形势下快速发展。到1998年乡镇企业产值已占国内生产总值四分之一，外贸出口总额三分之一，农村社会增加值近三分之二。在市场化环境下，乡镇企业发展与新型城镇化进一步融合，国家要求发展乡镇企业应注意与建设新型集镇相结合，使新型集镇成为当地农村经济中心、文化中心，并成为商品集散地。此时期，乡镇企业发展进一步改变20世纪80年代“村村点火，处处冒烟”分散格局，国家大力倡导乡镇企业向小城镇集中，利于节约用地、治理污染和提高基础设施利用效率，也利于促进第三产业发展（江泽民，2006）。中国乡镇企业迅猛发展和良好绩效，成为众多国家学习样板（习近平，2019）。

（三）大力发展城市非公有制经济，有序转移农村剩余劳动力

城镇化是现代化必然要求与必然结果，在市场经济平台上，工业化、产业化、农业现代化定会导致城镇化。因此，调整农村就业结构和产业结构，走工业化、城市化道路，将农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是大方向。20世纪90年代是中国市场经济大发展历史时期，也是中国工业化、产业化、城镇化加速发展时期，城市非公有制经济，主要是劳动密集型产业和中小企业迅速发展，在发展生产力、增加就业、满足人民生活多样化需要等方面发挥重要作用（江泽民，2006）。

（四）切实减轻农民负担，积极扶贫攻坚

20世纪90年代初超额征收税费、乱集资、乱摊派、乱罚款现象严重。1992年12月，中央重申任何单位不得以任何名义增加农民负担，此后农民负担不断减轻。实现小康不仅要看人均收入，还要看是否基本消除贫困现象。20世纪90年代，温饱问题基本解决，但集中在深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区和水库移民区的贫困人口，人均纯收入多在温饱线以下。这些贫困地区地域偏远、交通闭塞、生态环境恶化、经济发展缓慢，扶贫投入越来越多，但贫困人口减少速度越来越慢（江泽民，2006）。因此，国家制定八七扶贫攻坚计划，主要实行扶贫工作责任制，积极推广各种实用技术，改变生产条件与生态环境，动员全社会力量参与扶贫。该计划效果显著，贫困人口占农村人口比重从1978年30.7%降为2000年3%左右。

（五）实施西部大开发，加快西部地区小康建设进程，提高西部地区群众生活水平

西部地区是我国边疆地区和少数民族集聚地区，是大江大河源头地区，是生态敏感和脆弱地区，也是主要深度贫困地区，西部地区小康关系中国小康建设成败。实施西部大开发，是中国西部地区走小康之路必然选择，是推动西部地区资源优势向经济优势转化战略选择，是关系中华民族全面振兴和共同繁荣战略部署（陈夕，2014），是保持我国经济持续快速健康发展重大战略措施。20世纪90年代末，中央提出西部大开发战略，2000年正式实施。西部大开发，不走资源枯竭、自然破坏、环境污染的老路，而走植树造林、绿化荒漠、建设生态农业之路（江泽民，2006），走加强生态环境保护和建设之路（陈夕，2014）。进入21世纪开始，用5～10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有明显进展（江泽民，2006），使西部与东中部地区差距不断扩大趋势得到遏制，提高西部地区人民群众生活水平。西部大开发先后实施退耕还林、天然林保护、环北京风沙源治理、退牧还草、生态移民、农村能源建设、封山禁牧等工程。西部大开发的十年，是西部地区发展速度最快、城乡面貌变化最大、人民获得实惠最多的时期（陈夕，2014）。

三、全面建设小康社会（2002～2012）

2002～2012年国家进入全面建设小康社会时期，总体小康已实现，但小康建设仍有待全面深化，因西部、少数民族、农村、特别是深度贫困地区的小康任务并未彻底完成，区域协调、城乡一体、市场统一的任务尚未完成，2012年中共“十六大”明确提出全面建设小康社会目标，这对凝聚人心、鼓舞斗志，加快推进我国现代化建设具有十分重大意义（江泽民，2006）。全面建设小康社会时期，农村小康建设围绕新农村建设推进。2005年中共十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村重大历史任务。2006年中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，新农村建设重点是大幅度增加“三农”投入，加强农村基础设施建设，最大程度减轻农民负担，全面取消农业税，建立农业直接补贴制度，构建农民社会保障制度，高度重视农民工问题，构建农民工社会保障制度，积极推进城乡一体化建设，大力培育新型农民。

（一）大幅度增加“三农”投入，加强农业农村基础设施建设，破除农村生产力提高的主要障碍

农业和农村基础设施薄弱，成为我国农村生产力进一步提高主要障碍（习近平，2019）。因此，加强农业基础设施建设，成为强化农业基础的重大而紧迫战略任务。2005年中央启动新农村建设，国家大幅度增加“三农”投入，重点建设农村基础设施。2006年中央提出将国家基础设施建设投入重点转向农村。2008年中央再次强调将国家基础设施建设和社会事业发展重点转向农村。农村基础设施建设重点领域是节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏六小工程，即雨水集蓄、河渠整治、牧区水利、小流域治理、改水改厕和秸秆气化等各种小型设施，天然林保护、退耕还林还草和湿地保护等生态工程，石漠化地区和东北黑土区等水土流失综合防治工程，沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术，广播电视电信等信息服务，高氟水、高砷水、苦咸水、血吸虫病等地区饮水安全问题，太阳能、风能等新型洁净能源和可再生能源。其中饮水、道路、能源、电力、环境卫生建设尤为急迫（胡锦涛，2016）。

（二）全面取消农业税，建立农业直接补贴制度，培育农业持续发展动力

中共“十六大”以来，为保护和扶持农业发展，调动农民种粮积极性，保护和提高粮食生产能力，国家对农业实施“三减免（减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税）、三补贴（对种粮农民直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴）”。对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价保护政策。2005年在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点；在牧区开展取消牧业税试点。2006年全面取消农业税，结束了千百年来农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。为保护种粮农民利益，国家建立农民直接补贴制度。2004年起，国家从粮食风险基金中拿出部分资金用于主产区种粮农民直接补贴。其他地区也对本省（区、市）粮食主产县（市）种粮农民实行直接补贴。2006年起，粮食主产区将种粮直接补贴资金规模提高至粮食风险基金50%以上，其他地区也加大种粮农民补贴力度，增加良种补贴和农机具购置补贴。2008年增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，将农机具购置补贴覆盖到所有农业县。2009年在全国范围内实施“家电下乡”，国家按产品销售价格一定比例给予直接补贴。2004年以来逐步形成目标清晰、收益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。

（三）推进农村和谐社会建设，建构农民与农民工社会保障制度

实现社会和谐是中国特色社会主义本质属性（胡锦涛，2016），2002年中共“十六大”提出社会更加和谐的小康目标。2004年中共十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的重大战略任务。农村和谐社会建设显著制度保障就是构建农民与农民工社会保障制度，包括探索建立新型农村合作医疗制度与医疗救助制度、新型农村社会养老保险制度、农民工社会保障制度，完善农村社会救助体系与最低生活保障制度。2008年在全国农村普遍建立新型农村合作医疗制度。2006年起逐步建立农民工社会保障制度，将农民工全部纳入工伤保险范围，探索适合农民工大病医疗保障和养老保险办法，解决农民工子女上学问题。2008年起加快制定农民工养老保险办法，扩大工伤、医疗保险覆盖范围。鼓励条件适宜的地方和企业提供低租金住房。以公办学校为主接受农民工子女就学。

（四）破解城乡二元体制，有序转移农村富余劳动力，高度重视农民工问题

农村富余劳动力进城务工经商和跨区域流动，不仅有利于增加农民收入，也是工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动欠发达地区加快发展的一种有效形式（胡锦涛，2016），进城农民工成为城市产业工人重要组成部分，为城市创造财富、提供税收。2008年起加快破除城乡二元体制，逐渐形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。逐步建构城乡统一生产要素市场，引导资本、技术、人才、科技等资源向农业农村流动。2009年针对农民工就业困难，支持企业多留用农民工，城乡基础设施建设和新增公益就业岗位尽量多使用农民工，大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训，落实农民工返乡创业扶持政策。为破除城乡二元格局，建构成熟完善市场经济制度，大力推进城镇化建设，发展小城镇和县域经济，充分发挥辐射周边农村功能，带动现代农业发展，促进基础设施和公共服务向农村延伸。重点加强中小城市和小城镇发展，吸纳农村人口加快向小城镇集中。

（五）取消限制农民创业规定，大力发展乡镇企业与非公有制经济，大力发展农村文化教育事业，积极培育农村实用人才与新型职业农民

充分发挥广大农民群众主体作用，是确保新农村建设成功关键。充分尊重广大农民群众首创精神，取消一切限制农民创业政策规定，革除一切束缚农民创业体制弊端（胡锦涛，2016）。发展乡镇企业是充分利用农村各种资源和生产要素，全面发展农村经济、拓展农村内部就业空间重要途径。乡镇企业发展重点放在农产品加工业、服务业和劳动密集型企业。推动乡镇企业建立现代企业制度，改制为股份制和股份合作制等混合所有制企业。2006年国家鼓励和支持符合产业政策的乡镇企业发展，特别是劳动密集型企业和服务业。大力推进农村非公有制经济发展，鼓励农村个体经济和私营经济进入基础设施、公用事业等行业领域。国家大幅度增加农村文化事业投入，加强农村文化馆、图书馆、文化站、文化室等公共文化设施建设，实施农村广播电视“村村通”和农村电影放映工程，构建农村公共文化服务体系，鼓励农民兴办文化产业。2006年国家对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供课本并补助寄宿生生活费，2007年义务教育阶段免除学杂费在全国农村普遍实行。2008年起国家对全部农村义务教育阶段学生免费提供教科书，提高农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助标准。2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。整合农村教育资源，发展农村职业技术教育和成人教育，提高农民整体素质，建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，培育造就有文化、懂技术、会经营新型农民（胡锦涛，2016）。新农村建设人才培育重点是村干部、农民专业合作社负责人、到村任职大学生等农村发展带头人；农民植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等农村技能服务型人才；种养大户、农机大户、经纪人等农村生产经营性人才。重中之重是培育种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人等。

四、全面建成小康社会（2012-2020）

2012～2020年国家进入全面建成小康社会时期，全面建成小康社会，不仅强调小康，更重要也更难做到的是全面（习近平，2016）。全面强调国家发展平衡性、协调性、可持续性。全面小康是五位一体的全面进步，惠及全体人民的小康，城乡区域共同的小康。小康不小康，关键在老乡。小康建设一个人也不能少，一个民族、一个乡村也不能掉队，农村贫困人口全体脱贫是全面建成小康社会基本标志。全面建成小康社会采取的基本办法是精准扶贫，增加农民财产性收入，深化农村供给侧结构性改革，大力推进农村三大产业融合发展，实施乡村振兴战略。

（一）大力实施开发扶贫，重点开展精准扶贫，打赢脱贫攻坚战

改革开放让7亿多农村贫困人口摆脱贫困，中国是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。根据人均年收入2 300元国家扶贫标准，2012年尚有1亿2 000多万人未脱贫。2015年尚有7 000多万人未脱贫。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就无法全面建成小康社会。确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，是全面建设小康社会最艰巨任务。农业还是“四化（工业化、城镇化、信息化、农业现代化）同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板（习近平，2015）。西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚短板（习近平，2017）。到2020年，脱贫攻坚战基本目标是“两不愁三保障”：稳定实行农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。基本方法是精准扶贫，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准，约5 000万人通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余2 000万完全或部分丧失劳动力贫困人口通过社保政策兜底脱贫。扶贫开发，以增加农民收入为中心任务，以健全农村基本公共服务体系为基本保障，以提高农村义务教育水平为治本之策。具体措施是，大力发展地方特色产业，积极引导劳务输出，实施易地搬迁，加强生态保护，加快教育文化发展，开展医疗保险与医疗救助，实施农村最低生活保障制度，加快贫困地区基础设施建设，如交通、水利、电力、危房改造、互联网、人居环境整治，探索资产收益，健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区脱贫攻坚。其中让贫困地区儿童接受良好教育，是扶贫开发重要任务，也是阻断贫困代际传递重要途径（习近平，2015）。精准扶贫、精准脱贫被世界银行称为“世界反贫困事业最好的教科书”（习近平，2019）。

（二）深化农村土地制度改革，增加农民财产性收入，提高农民组织化程度

激活农村要素资源，增加农民财产性收入，是该时期小康建设重要特征。此时期土地产权改革目标是：全面完成土地承包经营权确权颁证，基本完成农村宅基地、集体经营性建设用地确权颁证，经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。完善农村承包地三权（集体所有权、农户承包权、土地经营权）分置制度，三权平等保护。坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度，但土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动。探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置。落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。深入推进农村集体产权制度改革，加快推进集体经营性资产股份合作制改革。对非经营性资产，重点探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，重点明晰产权归属，将资产折股量化至本集体经济组织成员，发展多种形式股份合作。健全农村产权流转交易市场，推动农村各类产权流转交易公开规范开展。鼓励发展规模适度家庭农场，引导农民专业合作社规范发展，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，鼓励城市工商资本下乡投资现代种养业、农产品加工流通业、农业社会化服务业。

（三）深化农村供给侧结构性改革，优化农业体系，做强农业

农业主要矛盾由总量不足转为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾主要方在供给侧。推进农业供给侧结构性改革，围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，优化农业产业、生产及经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量需求，向追求绿色生态可持续、更注重满足质的需求转变。做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、农业科技创新及可持续集约发展上。

（四）推进农村三大产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业

增加农民收入，必须延长农业产业链、提高农业附加值。国家推动加快发展乡村特色产业，大力发展乡村（村镇、县城）现代农产品加工业，加强农产品流通设施和市场建设，发展乡村新型服务业，大力发展休闲农业和乡村旅游，深入推进乡村“互联网+农业”，促进农业三大产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升。大力支持乡村创新创业，鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡创新创业。

（五）实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化

经济社会发展中最明显短板仍在“三农”，现代化建设中最薄弱环节仍是农村，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长美好生活需要和不平衡不充分发展间矛盾必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标必然要求，是实现全体人民共同富裕必然要求，是建设现代化经济体系重要基础，是建设美丽中国关键举措，是传承中华优秀传统文化有效途径，是健全现代社会治理格局固本之策。乡村振兴，从目标看，摆脱贫困是前提，生活富裕是根本，治理有效是基础，乡风文明是保障，生态宜居是关键。从方法看，产业兴旺是重点，制度创新是动力，人才支撑是首要，资金投入是保障，党的领导是核心。乡村振兴须坚持党管农村工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持改革开放、激发活力，坚持因地制宜、循序渐进。走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，大力推进农业现代化，着力强化物质装备和技术支持，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。

五、中国农民小康的基本经验

四十年农民小康之路，积累丰富经验。基本经验是顺应农民对美好生活期望，尊重农民发家致富主体自觉，发挥经济市场化作用，搞好农业农村基础设施建设，破除城乡二元格局，大力推进农村文化教育事业发展，满足农民城镇化需要。

（一）尊重农民市场主体地位，充分发挥农民脱贫致富自觉

尊重农民市场主体地位，是农民小康关键所在，是农民核心利益所在。家庭联产承包责任制最重大历史意义在于，确立农民自主经营、自负盈亏市场主体地位。农民开始有了自主权，按照市场需求调整产业结构，发展商品生产，带来分工分业，促进生产要素合理流动（江泽民，2006）。克服了过去管理过分集中、劳动“大帮哄”和平均主义弊病。以农民自主联合为基础的农民合作社是带动农民进入市场基本主体，是发展农村集体经济新型实体，是创新农村社会管理有效载体。农民合作社必须以农民为主体，面向市场，以市场为平台，以需求为导向，以企业为架构，尊重农民主体性，农民有退出自由。土地产权流转有助于生产要素自由流动，有助于农村经营规模扩大，但不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。

（二）坚持农业农村优先发展，搞好农业农村基础设施建设

“三农”领域向来是中国经济发展薄弱环节，实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重任务在农村，最广泛最深厚基础在农村，最大潜力和后劲在农村。因此，必须把农业农村优先发展作为现代化建设重大原则（习近平，2019）。在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。要加大“三农”投入，搞好农业农村基础设施建设，为农民走小康之路提供必要条件。

（三）打破城乡二元体制，建立城乡一体体制

城乡二元格局、城乡二元体制，既是“三农”发展落后表征，也是计划经济时代特殊产物，此格局和制度存在，严重制约“三农”发展，在社会主义市场经济制度建设过程中，需不断消解。城乡一体化是解决“三农”问题根本途径。推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段必然要求，是国家现代化重要标志（习近平，2019）。国家在大力推进市场经济建设与现代化建设过程里，城乡二元体制不断破解，城乡要素逐渐自由流动、平等交换，逐渐形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣新型工农城乡关系。

（四）深化农业农村制度改革，增加农民财产性收入

增加农民收入是“三农”工作中心任务（习近平，2019）。确保农民个体财产权利，增加农民财产性收入，是增加农民收入重要一环。通过土地产权制度改革，国家赋予农民承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。通过集体产权制度改革，确保农民财产性权益。

（五）大力发展农村教育事业，破解农民贫困代际传递

百年大计，教育为本。教育是提升农民修养、传授职业技能、确保国家认同关键手段。农民脱贫致富根本之策在于教育（习近平，2019）。农村教育需要积极发展农村学前教育，全面改善和提升农村义务教育，大力发展农村职业教育，渐次普及农村高中阶段教育，提高农村人口大学入学率。

（六）全面发展社会保障事业，建构农民小康安全网络

社会保障是确保农民创造财富主体性得到充分发挥起点，编织一张兜住困难群众基本生活的社会安全网至关重要（习近平，2019）。国家须建立统一城乡居民基本医疗保险和大病保险、农村医疗救助、农村社会养老保险、农村最低生活保障、农村特困人员救助供养、农村残疾人社会保障及农民住房保障制度。在农民向市民过渡时期须建立农民工社会保障制度（含医保、养老、工伤、住房、子女教育）。

（七）积极稳步推进城镇化，让大量农民成为市民

城镇化是现代化基本诉求，是满足农民进城追求美好生活主要手段。只有让进城农民长期专注于某一领域专业技能，才能不断提升技能，才能成为中等收入者，为此要大力推进农民工市民化（习近平，2019）。20世纪80年代以来主要是农民向小城镇小城市转移，进入21世纪，国家逐渐放开农民向中等城市和大城市转移，推动大中城市户籍制度改革，放开农民进城就业和定居条件。将推进人口城镇化，特别是农民工城镇落户，作为城镇化重要任务。

六、结 语

回顾四十年来中国农民小康之路，尊重农民创造财富主体地位，解放农民，解放土地，农民小康之路就会畅通无阻，因为农民有创造财富高度自觉，有追求美好生活自然渴求。农业农村基础设施建设与公共服务体系建设，是保障农民小康基本前提；打破城乡二元体制，建立城乡一体体制，让城乡生产要素自由流动、平等交流是解放农民内在要求；土地产权与集体产权制度改革，是确保农民获得财产性权益重要举措；大力发展农村教育事业，是破除农民贫困代际传递有力保障；全面发展社会保障事业，是农民小康的社会安全网；积极推进人口城镇化，是满足农民美好生活向往的主要手段。