我国畜禽粪污集中处理模式的运行机理分析*

舒 畅，沈 莹，尚旭东，乔 娟

（1.农业农村部管理干部学院，北京 102208；2.中国农业大学经济管理学院，北京 100083）

一、引 言

随着对环境保护工作重视，近年环保压力逐渐增加，畜禽粪污治理效果成为地方政府重点考核任务，各地开始探索不同治理模式以实现畜禽粪污资源化利用，集中处理模式便是一种新实践。2017年，国务院办公厅出台《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，鼓励在养殖密集区域建立粪污集中处理中心，探索规模化、专业化、社会化运营机制；随后，国家发改委、农业部联合发布《全国畜禽粪污资源化利用整县推进项目工作方案（2018—2020年）》，提出整合、优化相关中央投资专项，鼓励优先支持第三方机构和中小规模养殖场，构建粪污资源化利用的社会化服务机制，筹建区域性畜禽粪污集中处理中心成为财政资金优先扶持项目之一。受环保压力影响和国家政策引导，一些畜牧大县已筹建、运行集中处理中心，有的以政府与社会资本合作（PPP）作为主要运营方式，但集中处理模式治理效果如何，治理目标是否实现，存在哪些问题，是否适合大范围推广等问题尚不明确。

畜禽粪污治理模式实践中广泛应用，相关研究应运而生。畜禽粪污治理模式可称为管理模式（姜海等，2015；白璐等，2016），诸多文献从畜禽粪污处理技术、治理主体的技术行为、组织行为和政府监管政策等角度入手研究（舒畅等，2017；Alary V等，2016；潘丹，2016）。较少研究畜禽粪污集中处理模式运行效果和问题，仅有的少数文献大多论证单一集中处理中心的优势和限制条件：基于效果、效率和适应性评估结果表明农村废弃物处理中心可改善小型、分散养殖废弃物资源化利用的经济效率，可发挥地方政府环境保护职责，但建设运行成本高、对地方政府监管及财政能力要求高（姜海等，2018）；常州市武进区畜禽粪污综合治理工程存在选地难、管理难、成本高等问题（王子臣等，2015）；四川省蒲江县引入PPP成立畜禽粪污集中处理中心生产沼肥带来生态效益的同时，要求配套择优选择合作伙伴、健全运营机制、政府有效监管（谷晓明等，2017）；四川省邛崃市实施PPP模式筹建集中处理中心，配套专业抽粪合作社服务，但面临政策、财务和管理风险（林赛男等，2017；郑绸等，2019）。

综上，关于集中处理模式运行效果和问题的研究存在以下不足：一是缺少该模式的理论探讨。已有文献大多根据案例实践效果推论该模式的合理性，理论基础薄弱，难以理清其运行机理；二是单一案例不足以说明问题本质。以往案例多局限于一个区域的一个或几个案例，区域经济政策及生态环境特点明显，难以从普遍性角度印证该模式优劣；三是缺少对该模式推广的适用性价值和条件的探讨。畜禽粪污治理进入攻坚阶段，亟需借鉴先进地方经验。在部分地区适用的集中处理模式，在其他地区是否适用，在什么情况或条件下适用，探讨这些问题具有重要现实意义。

鉴于此，本文在理清畜禽粪污集中处理模式运行机理基础上，利用全国东部和中西部区域4个典型案例，探讨我国畜禽粪污集中处理模式运营过程中存在问题及困境，分析该模式在区域层面运营的适用条件，为我国畜禽粪污资源化利用提供实证借鉴和参考。

二、理论探讨

（一）畜禽粪污集中处理模式的理论属性

交易费用的存在和差异受资产专属性、交易不确定性和交易频率影响，促使市场主体以不同纵向关系完成交易（Williamson，1985）。根据纵向关系紧密程度可分为市场交易、口头协议、书面合同、合作社及纵向一体化等，纵向一体化属于最紧密纵向关系，有利于减少搜寻、讨价还价和监督等交易费用（张雷，2007；吴学兵，2014）。

畜禽粪污治理主要通过资源化利用技术实现生态效益，通过种养利益主体纵向合作实现经济效益，具有资产专用性高（投入设备、土地无法移作他用）、交易频率高（粪污不断产生必须处理）、交易不确定性高（无消纳用地则随机性大）的特征，纵向关系越紧密，交易费用越低，治理更有效。结合交易费用理论和纵向关系特点，可将畜禽粪污治理模式分为两大类：一体化型，包括种养一体化模式和种养就近消纳模式，当养殖场户选择种养直接结合（自有农田）或租赁周边农地消纳时，交易费用最低，养殖场运营成本和政府监管成本最低；紧密型，当养殖场户无农田时，需要与周边种植户或中间商如“粪贩子”、有机肥厂、沼气公司等签订消纳协议（销售或赠予），纵向关系较紧密，交易费用较低，但运营成本和政府监管成本相对高。

一体化型是理想治理类型，前提是周边须有可租赁或承包的农地。种养脱离现实背景下，在农地较少的养殖密集区，大多利用紧密型畜禽粪污治理模式，需要一个中间商（组织）承担中转工作。如果靠“粪贩子”这种兼业化程度高、组织化程度低、资源化程度低（不加工）、运输半径短的市场主体承担，治理链条不稳定；如果依靠有机肥加工厂、沼气公司等市场主体制成商品有机肥或“三沼”产品，运营成本高且难以持续。

无论是从养殖场户还是资源化消纳方自身的成本收益角度看，畜禽粪污治理不仅具有明显正外部性效应，还具有公共物品属性，改善后的生态环境具有消费非排他性和非竞争性，再加上农业弱质性，养殖场户、有机肥企业、种植户等市场经营性治理主体难以同时承担自身发展、提供更多更好农产品与保护生态环境多重重任，需要政府参与并提供支持。尤其在养殖密集区，养殖场户或资源化消纳方寻找畜禽粪污消纳土地成本更高。因政府财力限制，难以普惠制方式向所有市场经营性治理主体提供全面扶持，故政府选择集中力量扶持有经济实力和经营能力的社会资本参与，筹建畜禽粪污集中处理中心，承担畜禽粪污收集、处理、加工、销售责任，借助集中处理中心构建畜禽粪污治理主体间紧密纵向关系，既可缓解养殖密集区畜禽粪污量大、疏解难的环境难题，还可降低财政负担。

（二）畜禽粪污集中处理模式的运行机理

畜禽粪污集中处理模式治理主体包括前端养殖场户、中端畜禽粪污处理中心经营者、后端种植户及相关政府部门。养殖场户承担修建化粪池、沉淀池等简易处理畜禽粪污责任，处理中心经营者承担收集、肥料化或能源化加工处理、运输销售资源化产品等经营管理责任，种植户承担施用资源化产品责任，三者构成市场交易关系；政府对处理中心的经营、养殖场户的处理、种植户的施用给予政策优惠、融资、监管服务。

畜禽粪污集中处理中心经营者主要是拥有社会资本、以盈利为目的的市场经营主体，或是养殖主体、种植主体，或是第三方机构。第三方机构凭借自身运营能力、专业处理能力和资金实力，在政府支持下以PPP特有的公私合作运营方式参与畜禽粪污集中处理中心筹建，以收集畜禽粪污为原材料，通过资源化技术加工处理成粪肥、沼肥、商品有机肥等肥料化产品或沼气等能源化产品销售获利，连接种养治理主体，实现畜禽粪污区域性治理。但第三方机构既不能自产粪污又不能自行消纳粪污，既要支付土地、厂房、设备、人工等经营管理成本，还要支付获取粪源和销售肥料的信息成本和运输成本。实践中，第三方机构也会将畜禽粪污收集责任或畜禽粪污资源化产品运输责任外包给专业化社会服务组织。畜禽粪污集中处理模式运行机理及相关主体关系见图1。

图1 畜禽粪污集中处理模式运行机理及相关主体

鉴于第三方机构参与情况下，集中处理模式治理主体多、利益链条复杂、PPP运营方式考验项目主体的运营能力和政府的治理监管能力。因此，本文以第三方机构参与畜禽粪污集中处理中心的PPP实践为例，从技术方式、纵向关系（运营方式、合作主体、融资渠道）、政府监管、成本收益四方面剖析畜禽粪污集中处理模式运行特征、效果、困境及适应性。

三、畜禽粪污集中处理模式的运行特征

（一）案例选择与数据采集依据

课题组以2018年县级农业部门主管负责人轮训班第三期畜牧业绿色发展班为依托，发放参训县畜牧局长学员问卷，了解东中西部100个县域畜禽粪污资源化利用情况及集中处理中心运营情况，结合课题组前期研究成果，综合考虑自然条件、经济条件、种养结合程度、政府监管，在全国范围内挑选4个具有代表性、第三方机构参与、PPP运营的集中处理中心案例，于2018年4～8月实地调研和案例访谈，通过现场观察、交流咨询等方式近距离了解4个案例真实运营情况、存在问题及困境等。访谈对象涉及县级畜牧主管部门和畜禽粪污集中处理中心相关负责人、养殖场户、社会化服务组织成员等，总人数超过25人。

选择案例依据：第一，案例囊括目前以第三方机构参与、PPP运营的畜禽粪污集中处理中心在技术、运营、合作主体、融资等方面的所有方式，具有普遍代表性。第二，案例的地方政府监管力度、运行效果、成本收益差异较大，对检验畜禽粪污集中处理模式的推广条件具有实证参考价值。第三，案例所在区域涉及全国东中西部及南北方，符合目前我国畜禽粪污集中处理中心的分布趋势，将自然环境条件因素纳入研究范围，有助于全面考查畜禽粪污集中处理模式的推广条件。

（二）案例描述

根据运营状况，4个案例基本特征如下（见表1）。

表1 四个畜禽粪污集中处理中心的基本特征

案例1位于北京市某区。其号称“世界栽培桃树面积最大区县”，是北京市养殖密集区和畜产品重要供给区。为解决年产15万吨桃树枝、63万吨畜禽粪便、54万吨养殖污水乱排乱放问题，2017年2月区政府正式实施“生态桥”治理工程，与当地有机肥厂合作筹建东西两大集中处理中心，面向全区收购果树枝条、畜禽粪污等农业废弃物，采取1吨树枝兑换1吨有机肥激励方法。目前已收集粉碎树枝1 0635.75吨，经过与畜禽粪污混合发酵，制成有机肥有机质含量高达79%，已陆续向农户发放4 000吨。

案例2位于江苏省某市经济开发区。2014年为缓解当地养鸡场众多、蔬菜基地有机肥缺乏问题，区政府与当地一家大型国有企业合作成立蛋禽粪便集中处理中心，是国家第一批畜禽养殖废弃物综合利用示范试验项目，建成运行两年，日处理鸡粪500多吨，年生产生物天然气350万立方米、生物有机肥0.5万吨、沼液肥（水产、农业用）1.5万吨。

案例3位于江苏省某市。2015年该市率先开展畜禽养殖污染专项整治工作，指导建设8家畜禽粪污集中处理中心，收集处理不具备自行综合处理能力，特别是无相应消纳土地的畜禽养殖场粪污。各集中处理中心收集处理服务范围均为所在镇及周边镇村。2017年市农委与一家私营环境科技公司合作成立鸡粪集中处理中心，目前有3个加工车间正在运营。

案例4位于四川省某县。2015年该县以农林局作为项目发起人，公开选择适合的社会投资人开展伙伴式合作，双方以畜禽粪污综合利用项目为载体，筹建集中处理中心及分部，通过签署合同明确集中处理中心运营权利义务，相互协调、合力决策。截至2017年，畜禽养殖粪污基本实现资源化利用，施用各类有机肥30万吨，项目区土壤有机质含量平均提高0.2个百分点，减排增汇二氧化碳236万吨，农村环境明显改善。

（三）案例综合特征分析

1.技术方式

四个案例资源化利用技术主要以肥料化或能源化为主，以提高有机质含量为重要技术目标。案例1将畜禽粪污和桃树枝混合加工提高有机质含量，案例2根据国家《腐殖酸肥料标准》制成水产或农用沼肥，案例3采用条垛式发酵提高“三沼”产品质量，案例4要求合作的养殖场统一按照饲养生猪50头（或禽、兔500只）配套沼气池15立方米、储粪池30立方米、堆粪场15平方米标准，配套建设沼气池、储粪池、堆粪场等处理设施。

2.经营方式

四个案例均采用PPP运营方式，由当地政府引入第三方机构筹建并设置收集点。第三方机构可为私营企业（案例1、3、4），也可为国有企业（案例2），大多是有机肥企业或环保公司等具有专业背景企业。（1）畜禽粪污收集。四个案例畜禽粪污收集辐射半径、收购规模与其加工储存能力呈正比。案例1、3由集中处理中心自行聘用员工收粪，案例2、4依靠当地社会化服务组织成立抽粪队。其中案例2由当地村民自行成立收粪队，自担购置费、维护费、油费等，按照运输量（40～50元/吨）和运输距离（60公里以内），与集中处理中心核算运输费（2月/次）；案例4由乡镇政府公开招标组建服务队伍，推行“服务外包”成立抽粪和施肥服务队伍。（2）资源化产品销售。案例1采取种桃户1吨树枝兑换1吨有机肥激励方法，案例2将沼气并入天然气管道输送至周边工业园区、沼渣制成商品有机肥卖给经销商或种植大户、沼液免费供周边农场稻田施用；案例3、4的商品有机肥销售给经销商或种植大户。

3.融资渠道

四个案例融资渠道中均有第三方机构的社会资本和政府财政资金，这两类资金贯穿项目建设、运营及产品销售环节。此外，在粪污收集、肥料化产品销售环节有养殖户或种植户的资金以谁受益、谁付费的方式参与。（1）原始资金投入。案例1、3、4采用政府将财政资金转化为国有资产形式入股，即拨改投方式。案例2中财政资金介入方式是以奖代补，即项目建成并运营良好后以奖励方式配给财政资金。拨改投方式可最大程度提高财政资金利用效率和“杠杆”作用，例如案例1中政府参股1%，案例3中政府购置有机肥处理设备作为国有资产供企业无偿使用，案例4将5 000万元市财政资金作为引导基金发起2亿元规模的产业基金。（2）粪污收集、转运。除案例1由企业自行承担粪污收集、转运费用外，其他均由养殖户和集中处理中心承担，政府在收集筹建、运输车购置、粪污转销、有机肥施用等方面给予补贴。案例2运输1吨鸡粪，区政府和镇政府分别补贴20和10元，养殖场户支付10元，其余由集中处理中心经营者承担；案例3规定每辆运输车每年补助5 000元燃油费，运输里程在5公里以内，每吨鸡粪养殖场户支付5元、项目运营者支付5元，政府补贴20～25元；案例4购置沼渣沼液抽运车每辆补助5万元，运输1吨猪粪政府补助15元、养殖户支付5元，有机肥购买者承担15元。（3）肥料施用。为解决粪污资源化“最后一公里”问题，政府对有机肥等资源化产品的施用给予补贴。如案例3的种植户使用商品有机肥每吨仅需支付65元，政府补贴300元，案例4种植户每修建200立方米田间沼液贮存池补助2万元。

4.政府监管

四个案例均选择采用村级日巡查、镇级周检查、区级月督查三级网格化管理制度，通过经济手段或行政手段动态监督养殖场户的日常治理行为。案例1要求村民代表与村集体签协议承诺将果树枝和畜禽粪便送至收集点，否则将受到计入信用档案、取消低保户和密植补贴（每年1 500元）等处罚。案例2、3要求养殖场户缴纳环保保证金。案例4要求村委会与养殖场户签订污染治理承诺书，将污染治理行为与耕保金挂钩。

5.成本收益

四个案例中集中处理中心均投产运营，投入总成本相对较高，但收益各异。案例1因下属菌剂专业合作社尚未投产，无法弥补运营公司的生产成本，有机肥均赠送给樱桃种植户，目前暂无收益来源，主要依靠财政项目扶持；案例2每年运行成本与天然气销售收益大抵相当，为750万元左右，但无法补偿折旧成本；案例3的部分营业收入受施肥季节影响不稳定，辐射面积相对较小，盈利面不大；案例4由于成立早、规模大，已形成稳定收益。

四、畜禽粪污集中处理模式困境分析

从案例特征分析可知，畜禽粪污集中处理中心选择的技术方式愈加成熟，多融资渠道形成，PPP运营机制初步建立，政府网格化管理制度正在发挥效应，环境效益和社会效益开始显现。但以下问题需进一步解决。

（一）技术方式

1.生产方面

除商品有机肥有质量标准外，粪肥、沼肥均无国家级质量标准，负责监管商品有机肥的土肥站不具执法职能，加上商品有机肥检测专业性强、抽查成本高，存在有机肥质量难以保障风险。调研发现，部分地区将沼肥施用于蔬菜和水果，连续滴灌后出现土壤盐渍化和烧苗现象，甚至有农产品重金属超标、抗生素残留等问题，影响农产品质量和销量是种植户施用意愿不强的重要原因之一。

2.施用方面

无可推荐粪肥、沼肥施用技术标准，测土配方施肥技术效益对中小种植户未明显体现，很多种植户不能根据种植作物和土地承载力合理施用有机肥，影响农产品产量和质量，可能因超量施用造成二次污染。

（二）运营融资

集中处理模式大多采用第三方机构社会资本和政府合作的PPP运营方式，融资渠道主要依靠政府和社会资本，且财政项目资金仅限于前期起步阶段扶持，一旦财政项目到期，谁来填补资金空缺是个问题。案例2的集中处理中心由当地政府与国企合作筹建，负责人表示尚未亏损，但庞大投资和运营成本，若非经济实力雄厚企业支撑将难以维持。案例4转运1车沼肥（4立方米）成本约140元，其中财政补助资金60元、养殖业主承担20元、种植业主承担60元，财政资金一次性退出后60元资金缺口分摊至种养殖业主势必影响其积极性。

（三）政府监管

1.土地政策

农用土地属性变更难，在养殖场周边或在农田中修建畜禽粪污短期存储池很难获批，导致施肥淡季畜禽粪污无处存放。案例3集中处理中心筹建时恰好当地最后一批土地属性调整，才获得土地。

2.监管成本和能力

集中处理模式要考查政府与社会资本间合作协调性、管理机制妥当性，但实践中存在“盲目上马”现象，忽略项目主体经营能力和财力、财政资金的阶段性特点（一般2～3年）、监管辐射半径长以及长距离运输畜禽粪污可能带来疫病风险。

3.资源化产品扶持补贴

和前期畜禽粪污处理扶持相比，肥料化、能源化产品财政资金扶持力度相对薄弱。案例2沼气发电有补贴（如江苏省1度电补贴0.15～0.2元），但并入天然气管道无补贴。案例3区域性商品有机肥招投标，种植户购买享受政策优惠，但粪肥和沼肥未列入补贴范围。

（四）成本收益

1.设施设备投入

集中处理中心多以生产商品有机肥或沼肥等资源化利用程度更高产品为主，投入成本相对较高。

2.收集运输

吸粪车（喷污车）等粪污转运机械供给不足，服务组织自筹资金困难，从事畜禽粪污转运和农田喷洒的专业服务组织数量少、兼业程度高，影响畜禽粪污运输稳定性和持续性。

3.资源化产品销售

案例2在2014年选择沼气并入天然气管道，面临立项难度大、价格变动大问题，当时转化为天然气可卖3元/立方米，到2017年9月降至2.2元/立方米。沼液和粪水等液态肥因田头贮存池用地难获取、管道铺设成本高、净化技术成本高等，解决不了“最后一公里”问题，大多数集中处理中心的沼液或粪水只能免费赠送给周边农户。案例2希望将沼液制成液态肥，已申请专利，但由于农户相应器械不完善（滴灌或喷施）、使用成本高，推广难度大。

五、结论与政策建议

（一）主要结论

1.畜禽粪污集中处理模式可在降低政府监管成本基础上实现区域内环境效益和社会效益

该模式在理论上可实现种养利益主体间紧密纵向关系和较低交易成本，在政府监管能力和财政实力暂时无法全面实施普惠制情况下，可集中财力将面源污染转化为点源污染，集中处理，在短时间内实现环境治理的生态效益，第三方机构参与更为专业，但利益主体众多、利益链条复杂，考验项目主体运营能力和政府治理监管能力。

2.技术标准缺失、运营融资难、亏损普遍成主要困境

在技术方面，粪肥、沼肥质量标准和施用标准缺失，商品有机肥抽检成本高，测土配方施肥推广缓慢，有机肥质量难以保障；在运营融资方面，PPP运营手段需依靠政府和社会资本共同运作，短期财政资金扶持、社会资本运营能力和资金实力能否帮助集中处理中心顺利度过亏损期，尚难以定论；在盈利方面，该模式需投入的生产、运输收集成本较高，但资源化利用渠道受运输半径、产品质量、施肥季节、施肥品种、施用方法、施用效果等多种因素影响，经济效益不明显，亏损现象普遍，一时难以脱离财政资金独自运营。

3.资源化产品销售渠道需政府协助打通

资源化产品销售渠道难打通是集中处理中心盈利难的主要原因，不仅需要政府在消纳用地、沼气发电并网、沼液输送、粪肥收集、有机肥施用方面给予适当政策优惠，还需县、乡、村协作监管，构建网格化管理机制，实现动态监管。

（二）政策建议

1.畜禽粪污集中处理模式的适用性

在种养承载消纳能力尚不足以平衡情况下，在养殖密集区等畜禽粪污量大的地区由治理能力强的地方政府和资金雄厚的第三方机构合作筹建集中处理中心具有可行性，但面临经济成本、运输半径、疫控风险等现实问题。因此，推广该模式需具备如下社会经济条件。

（1）合理种养产业结构、专业化程度及产业布局。具有稳定的粪源和销路，具备规模经济效益、靠近种植密集区域，才能保证集中处理中心持续运营。应统筹考虑资源环境承载能力、畜产品供给保障能力、畜禽粪污资源化利用能力、农作物消纳能力，科学规划畜禽粪污集中处理中心的地址和运输半径。（2）社会资本需有项目建设运营财力和能力。畜禽粪污资源化产品，无论是“三沼”、粪肥还是商品有机肥，须有较好销路，其生态价值可在经济上得到体现，让市场主体获益，才能使集中处理中心在财政补贴退出时实现可持续运营。在资源化产品生态价值尚不能及时转化成经济价值时，需要社会资本具有较高运营财力和能力。因此，应严格综合考查社会资本资金实力和运营能力，指导建立和完善合作方资质审批考核标准，提供可参考的畜禽粪污集中处理PPP模式合作方“资质库”，降低“烂尾”风险。（3）完善的社会化服务组织。畜禽粪污集中处理中心均需配套畜禽粪污收集服务体系，该体系既可由中心自行出资组队，也可由社会化服务组织参与。（4）充分发挥政府扶持监管职能。一是探索政、银、企、社新型利益联结机制。将项目补贴更多投向公益性集中处理中心，配备专业运输车并纳入农机补贴目录，实行商品有机肥普惠性补贴，给予粪肥及沼肥补贴，鼓励国有农场、种植龙头企业、种植专业合作社、种植大户等规模化种植主体优先施用有机肥。二是完善资源化产品的技术标准。规范简易粪肥及沼肥的生产技术标准，严格限制重金属、抗生素等污染物含量，规范不同有机肥料施用方法和用量标准，提供必要技术规范培训指导。三是推广区县、乡、村三级实时动态监督网格化管理。实行村级日巡查、乡级周检查、区县级月督查的常态化监管，采用罚款、违规排污取消养殖补贴等经济手段，约束养殖场户行为。

2.畜禽粪污治理模式的选择方向

种养直接结合，由养殖场户与周边种植户签订消纳协议就近还田，无论理论上还是实践中，均属于交易成本相对较低、政府监管成本较低治理模式，应是未来主要选择方向。