“农地入市”：政策话语与政策实践的多重博弈——以浙江省D县为个案

李 敢 顾一平

(浙江工商大学，浙江 杭州 310018)

新中国成立以来，关于农村土地开发利用的政策，一直处于分分合合的调整之中。在中央层面，十八大之后，“三块地”改革(1)“三块地”改革是指农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度。依据十八届三中全会关于建立城乡统一建设用地市场工作目标，2015年3月，国土部开始实施新一轮农村土地制度改革，共计33个试点。其中，15个面向农村集体经营性建设用地入市，15个面向宅基地制度改革，3个面向农村土地征收工作，试点遵守“封闭运行、风险可控”原则。逐渐成为新时期农村土地政策制度调整的焦点。农村集体经营性建设用地入市(以下简称“农地入市”)(2)实际上，农村集体经营性建设用地尽管有些“名不见经传”，却是全国建设用地的重要构成。截至2013年底，全国集体经营性建设用地面积约为4 200万亩，约占全国建设用地总量的13.3%。按照《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，未来新增建设用地增长将受到严格制约，存量建设用地盘活将成为建设用地供给的主要来源。改革试点中所称农村集体经营性建设用地，是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。正是这三大板块之一。比如，在十八届三中全会后拟定的土地制度改革目标中，“农地入市”将享有与国有建设用地同等权责。从相关报道中可见，中央虽鼓励地方积极作为，但对于“农地入市”议题持慎之又慎的态度。在地方层面，全国15个县级行政区域被遴选成为此次“农地入市”试点(3)15个试点地区分别为北京市大兴区、山西省晋城市泽州县、辽宁省鞍山市海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省绥化市安达市、上海市松江区、浙江省湖州市德清县、河南省新乡市长垣县、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区玉林市北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定西市陇西县(详见国土资发〔2015〕35号)。，时间原定为2015年1月初至2017年12月底，后延期至2019年底，期间，部分法律法规执行予以暂停(4)十二届全国人大常委会第十三次会议审议国务院关于提请审议的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区暂时调整有关法律规定的决定(草案)的议案》。具体为：国务院决定暂时停止《土地管理法》第四十三条和第六十三条，《城市房地产管理法》第九条关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。。概而言之，“农地入市”改革试点服务于中央谋虑已久，旨在建立城乡统一建设用地市场的目标。

从土地利用与县域发展角度而言，地方政府的“土地财政”行为取向在此番改革试点中有无更变及其缘由(5)“土地财政”(土地出让金)，确切而言，称之为“土地增值收益”更为恰当，前者主要聚焦于地方政府和土地的关系，后者主要聚焦于政府、集体和个人三方权利人与土地的关系。，值得深入观察与探讨。与此同时，在经济发展新常态时期和“后土地财政时代”，从“土地财政(依赖者)”到“土地管理(督责者)”，有无可能成为部分县域转型发展的行为选择，对应的动力机制、制度安排和治理效果又有何展现，从乡村振兴战略实施的内在需求而言，农地问题宜以系统观对待之，其有效处置更涉及对农地之外因素的考量。

一、文献综述

相较于“三块地之中的两块地”(征地与宅基地)相对丰硕的研究成果，在“农地入市”领域研究具有相对新颖性，地方政府与“农地入市”改革试点互动关系的关联文献颇为有限，且早期研究大多以“集体非农建设用地”类术语取而代之(实际上，两者内涵并非一致)。例如，高圣平等(2007)认为，在工业化和城市化过程中，农村集体建设用地潜力价值实现的障碍，主要在于相关政策与法律的滞后(6)高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场:现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期，第62-72页。。许海燕(2009)认为，非农建设用地自发流转市场在多地已经形成，受制于政策法律与理论研究的滞后，亟待克服交易中的潜在风险，以更切实有效地提高土地配置与利用效率(7)许海燕：《集体建设用地流转问题及制度创新研究》，华中农业大学2009年硕士学位论文。。马凯等(2009)认为，在土地开发利用过程中，“农民对政府的影响使政府丧失了稳定的先动优势”，为此，有必要经由集体非农建设用地去打破政府土地征用的垄断，同时“必须加快对农村集体经济组织的建设，尽快实现政府和农民的非农建设用地供给力量的平衡”(8)马凯、钱忠好：《中国农村集体非农建设用地市场长期动态均衡分析》，《中国土地科学》2009年第3期，第66-71页。。万健(2010)认为，“现行土地征收制度排除了农民获取土地增值收益的权利，侵害了农民集体和农民的土地权利与经济利益”，继而诱发了各式各样的农民抗争，在这种情形下“允许集体建设用地进行市场化流转成为最优解”(9)万健：《集体非农建设用地流转制度研究——基于SSP范式的分析视角》，南京农业大学2010年博士学位论文。。谭明智(2014)对“土地增减挂钩政策”来龙去脉及其地方实施进行详细梳理，突出其中严控与激励并存机制的功能发挥(10)谭明智：《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期，第125-142页。。唐莹等(2016)认为，构建适宜土地财政驱动农村建设用地入市的区域调控政策，受制于现有法律法规的规定，比如，如何配置两种土地供给者在出让金等方面的收益、如何进一步协调由此带来的地方财政来源收缩从而可能减少对公共设施建设支出等难题(11)唐莹、王玉波：《土地财政驱动农村建设用地入市程度及区域调控政策》，《经济地理》2016年第2期，第167-175页。。刘守英(2016)认为，浙江“农地入市”改革试验有利于土地利用效能的释放，有利于助推地方经济转型与升级(12)转引自周怀龙、陈玉杰：《深化试点，突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》，《中国国土资源报》2016年8月16日，第1版。。

不难发现，关于地方政府与“农地利用”的关系，已有文献主要倾向于论证，地方政府与“土地财政”之间存在剪不断、理还乱的关系。比如，在前期快速城镇化过程中，地方政府易产生“卖地冲动”，进而在不同程度上患有“土地财政依赖症”，即土地偿债在政府负有偿还责任债务中的占比。同时，囿于时代所限，比如“农村集体经营性建设用地”这一正式术语出现较晚，除了刘守英、蔡继明、周其仁等少数长期跟踪研究者外，既有关于“农村集体建设用地”的文献，主要着眼于相关法律法规的滞后及其引发的利益配置的失衡。

二、案例呈现与简析

(一)案例基础信息

从地方性试点案例观察，截至目前，各地进展情况参差不齐，原因多样。浙北D县共有“农村集体经营性建设用地”10 691亩，全县建设用地面积为233 005亩，两者之比约为5%(全国约为13.3%)，理论上可直接入市的土地为5 819亩，其余需要异地调整入市。作为全国“农地入市”浙江唯一的试点县，该县试点工作成绩突出，成为此次土地制度改革的一颗明星，相继获得两个国土部认可的“全国第一”称号，即全国第一宗农村集体经营性建设用地入市和全国第一笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。截至2017年1月，D县已完成入市土地100宗计750.36亩，成交金额1.64亿元，其中，农民和农民集体获得收益1.33亿元(占比81%左右)，惠及农民8.6万余人，覆盖全县约30%的农村集体经济组织，另有20宗107.7亩正在组织入市。至此，浙江省市县政府均认为，“农地入市”试点改革工作已经取得阶段性成效。

(二)“新土改”与地方政府：“刚柔并济”的行为选择何以生成

基于对中央文件的理解(13)例如，文件明确规定，此番试点主要安排在前期发展基础较好的新型城镇化综合试点和农村改革试验区，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。参阅中办发〔2014〕71号、国土资发〔2015〕35号。以及与D县国土等关联部门较长时期的接触、沟通，笔者认为，在“农地入市”试点实施过程中，中央政府的目的大致包含以下三点：第一，不在于此番“农地入市”究竟可以厚财几许，而在于完善“农地入市”制度设计与经验总结，发掘这类“新土改”今后如何实施的符号象征意义，以便为“三块地”集中试点改革提供相应参考；第二，尽量发挥市场在土地资源配置中的功用，尝试化解城乡统筹发展中土地冲突带来的张力，例如，扭转民间关于地方政府“唯土是财、唯利是图”的刻板印象；第三，缓解土地领域深层次的矛盾和问题，推进经济发展方式的转变，这是因为旧的外延式土地扩展路径已经制约这一转变诉求。

在对D县“农地入市”实施过程持续深入观察的基础上，笔者将地方政府的行为选择概括为一种“刚柔并济”机制。“刚柔并济”之“刚”指的是，“农地入市”试点作为一项中央赋予地方的政治任务，地方政府必须执行和完成；“柔”指的是借力打力，地方政府借助“农地入市”试点政治任务之便，尝试同时为自身经济发展谋取基于此番土改之上的其他收益。比如，除了助推产业转型升级之外，D县还试图为莫干山区蔚然成风的民宿产业用地争取合法性依据，至少是舆论造势，这是因为当地民宿业用地基本上来自宅基地以及对农村公益性建设用地的经营性使用。而按照此次“农地入市”试点范围，以上两类建设用地暂时均未被纳入。继之，参照现有关联法规政策，莫干山区民宿业建设用地存在两种“擦边球”情形：一是宅基地及其之上农房的混合使用；二是公益性建设用地与经营性建设用地的混合使用，如对原先村大会堂、废弃中小学的再利用，其在盈利能力与营利目的性界定方面存在相当的模糊性(14)管栩、金晓斌、周澎湃等：《公益性用地界定方法探讨》，《中国土地科学》2013年第6期，第9-14页。。

若从中央政府与地方政府互动关系的角度看，从“征地卖地型土地财政”走向“入市监管型土地财政”，有望成为可能。因为渐进实现从“土地财政”到“土地管理”的行为转变，有助于明晰政府与市场的边界。进而言之，以“土地财政”为导向的地方发展，主要锚定政府与市场的关系，而以“土地管理”为导向的地方发展，在市场之外，还锚定政府与社会的关系。包括D县在内的15个“农地入市”试点，本质上是在土地资源配置上中央政府试图推动市场发挥应有功用的一种尝试。而在浙江讨论“农地入市”改革试点的利弊得失，不能不提及该省于2014年开始的农村经济合作社股份制改革，这是一种有助于农村人口“带权离地”和“带权进城”、促进职业多样化的选择权赋予(15)文贯中：《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，东方出版社2014年版，第72-121页。，亦有助于推动人口向上流动的制度设计。经由折股量化与社员股东化设置，此项改革为推进原农地集体所有制与市场经济对接、促进要素平等流动与城乡统筹发展，作出了积极贡献(16)潘学方：《村经济合作社股份制改革与土地生存保障问题》，香港中文大学《二十一世纪》双月刊，2016年2月号。。

关于土地利用与县域发展的议题，处于不同发展阶段的地方政府，其行为诉求并不一致。兼顾新常态时期经济下行趋势、中央系列深改带来地方财政收入波动(17)依据调研信息反馈，截至目前，大概是处于过渡期的缘故，“营改增”类财税体制深化改革对于地方政府财政影响尚不明显。以及(辖区)城际竞争加剧等压力，地方政府的发展方式也正在发生改变。围绕土地开发使用，浙江正沿着以下路径演化：经营土地—经营城市—营销城市。比如，“辖区包装”(18)李敢：《文化产业与地方政府行动逻辑变迁——基于Z省H市的调查》，《社会学研究》2017年第4期，第193-217页。正融于“农地入市”之类改革试点之中，即部分地方政府正经历着从过往简单依赖“以土谋财”到“以土塑形”的转变。对于部分已经历城镇化初期阶段而正走向中高期阶段县域的地方政府而言，“土地财政依赖症”不再是他们的主要行为特质，积极塑造和展示自身“不敛土地财”的形象，完善内外投资环境，在提升自身吸引力和竞争力的基础上提高整体治理品质，正成为这类县域新的行为选择。相较于既往土地买卖过程之中地方政府的牟利性(包括农地非农化等在内)，在经济发展新常态时期和“后土地财政时代”，从“土地财政(依赖者)”到“土地管理(督责者)”也有可能成为部分县域的行为选择取向。

三、“农地入市”改革试点的历史动因与现实动因

(一)历史动因

从一定程度上来说，一部中国史就是一部中国土地制度的演变史，其核心为土地权属与土地冲突。然而，从既有实证资料去审视，土地所有制与土地兼并没有必然关联，无论姓“公”抑或姓“私”，土地与历史上的王朝更迭并无多大显性相关度(19)赵冈、 陈钟毅：《中国土地制度史》，新星出版社2006年版，第19页。。关于土地权属，远的姑且不论，自1949年以来，按照土地所有制划分，全部土地一分为二，即国有土地和集体土地(20)集体土地包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。，分属于两种不同权利体系。受制于城乡二元经济社会结构的分割，在土地要素市场上，我国执行“一国两制”版式的土地制度，即实行城乡建设用地双规制(21)王小映：《集体建设用地入市流转的几个问题》，《中国经济时报》2014年12月23日，第A06版。。受制于诸种因素，按照用途划分，农村集体土地在当前土地要素市场上主要有两类形态：一是农用地，对应农地经营权流转市场(建设兵团的国有农用地另当别论)；二是建设用地，在“农地入市”试点被正式许可之前，一般需要经由征收转为国有土地，走招拍挂流程，进而演变为时下流行的地产市场的有机组成成分。

“农村集体经营性建设用地”隶属于“集体建设用地”(22)集体建设用地，又称乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。此处“经营性用地”在狭义层面，往往就是乡镇企业用地，在广义层面，接近“集体建设用地”，不过，需突出“经营性”特质。范畴，是一种按照土地现状用途与规划用途的划分方式，主要面向二级市场，“是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地”(23)《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》(国土资发〔2015〕35号)。，简而言之，目前“农地”范围仅仅指向符合规划用途和管制的乡镇企业用地和产业用地、非农产业用地和二次产业用地、划拨集体所有权的产业用地等(24)王小映：《集体建设用地入市流转的几个问题》，《中国经济时报》2014年12月23日，第A06版。。从一定意义上讲，此处的“农地”是一个涉嫌语义含混的术语，原因有二：第一，其功能定位为“经营性建设用地”，也即“非农用途”；第二，其产权归属纳入颇具模糊性的农民集体产权。鉴于农村土地归农民集体所有的法律规定，作为农村集体建设用地构成之一的农村集体经营性建设用地，如从其所有权角度去观察，在试点期限内，中央与地方的关系依然是委托代理关系，因为村民小组、村委和乡镇等主体及其对应的集体经济组织，并非真正意义上的所有权人(尽管有着“三级所有、队为基础”的传统约定)，经由国家政策和法律控制，中央依然紧紧持有农村集体经营性建设用地的所有权(25)周其仁：《产权与制度变迁：中国改革的经验研究》，北京大学出版社2004年版，第6页。。

(二)现实动因

溯本追源，“农地入市”改革的动因在于，尝试化解城市建设用地不足、建立城乡统一的建设用地市场以及缓解城乡二元结构张力。其实，关于“农地入市”在中央层面的讨论，至少可以从十七届三中全会(2008年)开始计算(26)按照中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，农村集体依法获得的集体建设用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流转，并且要求建立城乡统一的建设用地市场。。在地方层面这类实践则更早，不过，当时试点省份更倾向使用的名称为“农村集体建设用地入市”(27)例如，2005年10月1日，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式施行。2006年国土资源部发布52号文(《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》)，提出集体非农建设用地使用权流转试点。近似对广东等地试验予以默认。。而致力于尝试在全国范围内逐步建立城乡统一的建设用地市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进城乡要素合理流动，是十八大及十八届三中全会以后的工作，这也是中央力推全面深化改革的重要举措之一。从中央层面授权角度而言，此举措可被视为新时代“农地入市”以及综合性农村产权制度改革得以推进的最大动力源。对此，笔者有一个初步判识：“农地入市”改革试点旨在发掘(基于地方经验总结)“新土改”实施的符号象征意义，而非金钱收入多寡，具体而言，主要在于探索集体建设用地的多样化入市模式，如分散搁置的农村集体建设用地如何盘活、进而优化地域性的土地利用格局。

综合国内既有试点情形来看，“农地入市”目前主要是一种致力于农地非农化用途之上、土地权属关系平衡的技术性改革，确切而言，除所有权之外，出让、转让、租赁、抵押以及入股等其他权利关系均可以调试。

四、讨论与结论

就中国特色土地制度而言，与其争执“所有权”，不如面向地方实践，以渐进措施去夯实“使用权”权属，注重基于地方发展诉求的实践探索和理论提炼。

(一)农村转型发展离不开“农地入市”类改革试点的探索

对当下农村转型发展而言，激活乡村生产力要素，最需要破解的是农村建设用地问题，“农地入市”可以为农村发展带来不一般的红利(28)韩俊在“中国经济50人论坛2017年年会”上发表的演讲。。不过，由于“农地入市”改革试点牵涉利益面较广，作为过往征地主体的地方政府(此处为县级)，不仅获益不多(29)财税〔2016〕41号第十五条规定：调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。试点期间省、市不参与调节金分成。在D县，对“农地入市”收益分成有严格的规定，政府所获收益部分，仅限城乡基础设施建设等公共利益，不得挪用其他用途。，还需要投入相当多的人力、物力和财力，且与媒体常见的“土地财政”助推地方政府致富的行为路径也并无多大关联。上级给予D县政府“农地入市”的配套激励措施，仅仅为500亩新增建设用地计划指标，以D县“农地入市”经典案例之东衡村“异地调整入市项目”为例(30)东衡村，绰号“钢琴村”，与所在洛舍镇绰号“钢琴之乡”相对应，原名东衡里，地域面积10.4平方公里，总人口3 056人，768户，分布于22个村民小组。，可以从村庄治理结构变迁视角去考察其间的机制机理：第一，土地要素盘活已构成乡村产业升级与转型发展的推动力；第二，在土地利用模式更变作用之下，村庄产业模式的变迁引发村庄治理结构的变迁；第三，“乡贤参事会”与“联村发展”类组织机制的孵化和运作，促进和规范了农村土地的利用开发，当然，其间面临和亟待克服的问题也不少。于是，此类变迁还昭示国家如何对乡村社会实施有效治理。在“农地入市”改革试点中出现的这类新的情形说明，在地方政府与农地开发利用关系方面已经出现新的变化，值得深入观察和提炼。相较于实践的推进，对应的理论研究依然存有明显的滞后性。

(二)“农地入市”研究值得深入持续推进

有鉴于“农村集体经营性建设用地”这一正式术语出现时间较晚，媒体类报道居多，而相应正式文献并不多，从地方政府行为与土地开发利用关系而言，既有研究多着力于“三块地”改革之中宅基地与征地的探讨，且往往落实于“土地、财政、金融”三位一体模式的论证辨析，论点有承继发展，也有针锋相对，如仇保兴(2010)(31)仇保兴：《对地方政府“土地财政”的理性分析及兴利除弊之策》，《城市发展研究》2010年第4期，第8-11页。、王丰龙等(2013)(32)王丰龙、刘云刚：《中国城市建设用地扩张与财政收入增长的面板格兰杰因果检验》，《地理学报》2013第12期，第1595-1606页。、李升(2015)(33)李升：《土地财政与财政体制关系研究:基于数量的分解》，《中央财经大学学报》2015年第1期，第11-18页。、Li Hui(2016)(34)Li Hui, An Empirical Analysis of the Effects of Land-Transfer Revenues on Local Governments’ Spending Preferences in China,China: An International Journal, 2016, No.3, pp.29-50.等，不一而足。关于“农地入市”的学理性探讨，刘守英(2016)(35)转引自周怀龙、陈玉杰：《深化试点，突破难点——浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市调查》，《中国国土资源报》2016年8月16日，第1版。、徐建牛等(2019)(36)徐建牛、李敢：《农地入市何以可能？——双重影响视角下农地入市案例研究》，《公共管理学报》2019年第3期，第108-117页。相继提出“没有输家的改革”与“双重影响视角”的分析视角。实际上，关于“农地入市”可以探讨的空间非常广阔，如能够“直接入市”的地块非常有限，而“异地调整入市”将成为有待“攻克”的重点难关。同样，在D县“8村联合开展农地入市之异地调整入市”的案例受到重视，因其更具有开启农地开发利用新模式的可能性，且体现了“联村发展、壮大村集体”和“大村小镇”的发展思路，还涉及如何评价“农地入市”这一重大改革试点的得失进退。审视新时期农村发展议题，不能局限于“只破不立”式的简单批判，更在于厘清一些创新性地方实践如何实施的机制机理(37)李敢：《乡村活力如何维系与提升》，社会科学文献出版社2018年版，第107-110页。。

(三)实践层面，需要进一步“量体裁衣”，依据各地实际予以推进

从实践操作层面来说，中央政府或可考虑赋予地方在土地事务上进一步的改革探索空间以及对应自主裁量权(如特定类型农地利用领域地方性法规的制定和执行)，以便于因地因时制定适宜之策。例如，如果认可“农地”是一种可以由市场配置的基本生产要素，则其以“流转”或“入市”等方式的自由流动均应成为国内市场经济进一步发展的可能选项。