改革开放40年我国民办教育法治发展：回顾与展望

刘永林

(北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京 100192)

改革开放40年来，民办教育从教育事业的有效补充发展成为重要组成部分，在满足人民群众对日益增长的多样化、个性化教育需求等方面的作用愈加凸显。法治是民办教育发展的重要保障。回顾40年来民办教育法治的发展历程，并以发展的眼光分析当前民办教育发展面临的现实挑战及其未来应对，对新时代民办教育新法新政的落地落细以及教育现代化背景下我国民办教育的长远发展，具有重要意义。

一、我国民办教育法治发展的回顾

改革开放40年，我国民办教育法治主要经历了恢复起步、快速发展、全面发展及深化发展四个阶段。

(一)恢复起步阶段(1978—1992年)

1978年，我国进入改革开放新时期，同时开启了经济社会各领域法制的恢复与重建工作。正如邓小平同志所言：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”(1)《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第146页。民办教育亟须得到政策与法律的双重认可及保障，民办教育法制建设也开始逐步恢复。改革开放初期，为缓解国家教育资源短缺和人才需求旺盛的突出矛盾，发挥社会力量办学的重要补充作用，坚决落实“两条腿办教育”的方针，国家修订《宪法》(1982)(2)《宪法》(1982年修订版)第十九条第四款规定：国家鼓励集体经济组织，国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。、出台《义务教育法》(1986)(3)《义务教育法》第九条规定：国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求举办本法律规定的各类学校。及颁布《关于教育体制改革的决定》(1985)(4)1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出地方鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，鼓励捐资助学，控制各方面向学校征收费用，降低学校经济负担。支持企事业单位发展职业技术教育，鼓励集体、个人和其他社会力量办学。，从国家层面以法律的形式赋予社会力量发展教育事业的主体资格，并对社会力量办学作出了原则性规定，以确立民办教育的法律地位，实现了自新中国成立以来民办教育由取消再到恢复的转变(5)陈桂生：《中国民办教育问题》，教育科学出版社2001年版。。1987年，为进一步落实国家鼓励社会力量办学的方针，原国家教委出台了针对民办教育的首个专门规章——《关于社会力量办学的若干暂行规定》，对社会力量的含义、地位和设置等作出全面规定；同年，又联合财政部颁布《社会力量办学财务管理暂行规定》，要求各级人民政府及教育行政部门鼓励和支持社会力量举办各种教育事业。随着社会力量办学的快速发展，诸如无序招生等问题逐渐暴露出来，国家各部门有针对性地发布了系列文件，比如，原国家教委发布《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》(1990)，后又联合公安部等部门出台《社会力量办学印章管理暂行规定》(1991)。这一时期，民办教育相关法律、部门规章和政策文件陆续出台，民办教育立法恢复迈出了坚实的步伐。

尽管十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，但直到《行政诉讼法》(1989)颁布实施后，我国依法行政的大环境才逐步兴起。受民办教育法律体系不健全及内部治理政策缺失的影响，民办教育领域依法行政、依法治校和依法治教等法治理念并未真正确立，民办教育法治仍处于起步阶段。

(二)快速发展阶段(1993—2002年)

这一时期，我国开始建立社会主义市场经济体制，并提出依法治国的基本方略，对民办教育及其法治的发展产生了重要影响。具有较强市场属性的民办教育迎来了重要的发展机遇，民办教育法治也进入了快速发展时期。

1993年2月，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，首次明确国家对社会团体和公民个人依法办学“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。随后，国家陆续颁布《教师法》(1993)(6)《教师法》第三十二条规定：社会力量所办学校的教师待遇，由举办者自行确定并予以保障。、《教育法》(1995)(7)《教育法》第二十五条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。第五十三条规定：企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。、《职业教育法》(1996)(8)《职业教育法》第十七条规定：县级以上地方各级人民政府应当举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构，对农村、企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。第二十一条规定：国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。境外的组织和个人在中国境内举办职业学校、职业培训机构的办法，由国务院规定。、《高等教育法》(1998)(9)《高等教育法》第六条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。第三十九条规定：社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。等一系列法律，关于社会力量办学的顶层设计正式在一系列教育法律层面得到确认。同期，国家还相继颁布《民办高校设置暂行规定》(1993)、《中外合作办学暂行规定》(1995)、《国家教育委员会关于加强社会力量办学管理工作的通知》(1996)，对社会力量办学领域进行规定。值得注意的是，1997年国务院出台了《社会力量办学条例》，这是我国第一部民办教育行政法规，全面、系统、详尽地规定了社会力量办学的各项内容。2002年底，《民办教育促进法》颁布，这是我国第一部民办教育法律，对民办学校与公办学校的同等法律地位等重要内容作出全面规定，在支持与规范民办教育发展方面进行了框架性法律制度设计。民办教育专门法律规章的出台，标志着民办教育法律体系初步建立，民办教育进入依法办学、依法管理的新时期。

1993年，国家提出依法行政原则(10)1993年《政府工作报告》提出“各级政府要依法行政，严格依法办事”，确立了依法行政原则。，并通过立法形式对民办学校办学职权及内部治理进行规定和规范。如《民办高校设置暂行规定》对民办高校内部管理机构和规章制度的建设、校长和教职工的聘任及经费的使用等内容进行了规定。《社会力量办学条例》对民办学校内部治理进行规范，并首次提出董事会作为学校决策机构的建议。这一阶段，教育法制建设不断完善，教育执法力度进一步加强，依法治教的观念正在逐步形成(11)朱开轩：《在1997年全国教育工作会议上的讲话》，《人民教育》1997年第2期，第3-8页。(12)《国家教委1997年工作要点》，《教育财会研究》1997年第1期，第6-9页。。

(三)全面发展阶段(2003—2016年)

这一时期民办教育快速发展，并且这种粗放式生长暴露出公众对民办教育的认知、政府对民办教育的扶持、民办学校内部治理及自我约束等方面的问题，亟须国家层面进一步完善民办教育法律法规，民办教育法治也由此进入全面发展阶段。

2003年9月1日，随着《民办教育促进法》的正式实施，民办教育立法进入全新阶段。此后，国家颁布了《〈民办教育促进法〉实施条例》(2004)，出台了《中外合作办学条例》(2003)、《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(2003)、《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》(2003)、《关于启用〈民办学校办学许可证〉有关问题的通知》(2004)、《实施教育行政许可若干规定》(2005)、《民办教育收费管理暂行办法》(2005)、《民办高等学校办学管理若干规定》(2007)以及《独立学院设置与管理办法》(2008)等一系列配套法规与政策，以全面落实和丰富《民办教育促进法》及其实施条例形成的框架制度设计。民办教育发展的制度基础得到进一步夯实，民办教育法制体系趋于完善。此外，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010)提出，积极探索营利性学校和非营利性民办学校分类管理，并在国家层面推动教育一揽子修法，2016年11月，全国人大常委会审议通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，随后作出重大的制度调整，删除了原《民办教育促进法》中关于合理回报(13)《民办教育促进法》(2002)第五十一条规定：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。的内容，增加了分类管理(14)《民办教育促进法》(2016)第十九条第一款规定：民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。民办学校取得办学许可证后，进行法人登记，登记机关应当依法予以办理。的条款，并进一步明确了非营利性和营利性民办学校的划分标准，这为分类管理改革及下一步法制建设指明了方向。

2003年，教育部颁布《关于加强依法治校工作的若干意见》，民办学校开始在办学理念、制度建设、普法教育及师生权益保护等方面有计划、有步骤地推进依法治校。2012年，国家发布《全面推进依法治校实施纲要》《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》，就进一步扩大民办学校办学自主权、强化民办学校内部治理进行全面规定，民办教育领域进入全面依法治校阶段。2005年，教育部颁布《实施教育行政许可若干规定》，标志着教育领域进入依法行政新时期，民办学校聘任校长核准等涉及民办教育的12项(15)2003—2016年，国务院发文逐批下放和取消了中外合作办学机构颁发外国学历、学位证书的资格审批，开办武术学校审批，开办少年儿童体育学校审批，开办外籍人员子女学校审批，设立技工学校审批，中外合作办学机构以及内地与香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区合作办学机构聘任校长或者主要行政负责人核准，民办学校聘任校长核准，孔子学院(课堂)设置及年度项目审批，高等学校境外办学实施专科教育或者非学历高等教育审批，校外学习中心(点)审批等12项。行政审批、行政许可项目被取消、调整和下放。同时，逐渐增多的民办教育纠纷，使民办教育主体权益保护备受关注，民办教育法律纠纷的司法解决也朝着更加法治化的方向发展。

(四)深化发展阶段(2017年至今)

2017年9月1日，修订后的《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)正式实施，民办教育进入分类管理时代。同时，以新《民促法》为依据制定的新法新政次第出台，民办教育法治向纵深发展。

伴随着新《民促法》的实施及民办学校分类管理改革的推进，自2016年底国务院发布《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》以来，国家相继出台了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》(2017)、《民办学校分类登记实施细则》(2017)、《营利性民办学校监督管理实施细则》(2017)、《国务院办公厅关于同意建立民办教育工作部际联席会议制度的函》(2017)、《关于规范校外培训机构发展的意见》(2018)、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018)等法规政策，初步形成了民办教育改革的顶层设计框架， 并针对现实问题回应了民办学校的诉求， 明确了促进和规范民办教育发展的价值导向，这将对促进民办学校发展、提高办学质量和规范办学行为产生深远影响(16)钟秉林：《民办教育发展步入新阶段》，《中国教育学刊》2017年第3期，卷首语。。为进一步细化新法新政，教育部、工商总局及财政部等十四部门联合发布了《关于印发〈中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案〉的通知》(2017)、《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》(2017)、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(2018)等政策文件，辽宁、安徽、上海和内蒙古等30个省(市、自治区)出台了相关具体法律法规。目前，新修订的《〈民办教育促进法〉实施条例》经过两轮向社会公开征求意见之后，已进入审议阶段，新一轮的民办教育新法新政将全面深化民办教育法治发展，并为民办教育改革发展奠定坚实的基础。

自2017年以来，中国教育进入2.0时代，教育领域的矛盾已经转变为学生家长日益增长的对高质量教育的需求和教育质量不平衡不充分发展之间的矛盾，民办教育已然成为教育发展新的增长极，并担负着新的历史使命。在教育现代化背景下，民办教育若要在复杂的公益性和营利性的平衡中行稳致远，民办教育法治的关键性作用不可或缺。

二、我国民办教育法治发展面临的现实挑战

改革开放40年以来的民办教育法治发展历程，既反映了民办教育法治所取得的重大成就，也凸显了民办教育法治发展所面临的诸多现实挑战。

(一)与教育改革相适应，亟须增加教育法制供给

法治与改革，如车之双轮、鸟之两翼。我国民办教育进入分类管理改革的关键时期，初步形成了以新《民促法》为核心的民办教育法律体系，但缺少积极适应民办教育改革与各种新情况、新形势的有关法律法规，民办教育分类管理落地的法规与政策还有欠缺。例如，民办学校分类管理政策允许设立营利性民办学校，但是对分类登记过渡期限、营利性民办学校与非营利性民办学校相互转换后的债权债务关系衔接、非营利性民办学校事业法人身份确定问题(17)李虔、卢威：《民办学校分类管理十大未决问题探析》，《中国教育学刊》2018年第8期，第5-12页。、非营利性民办学校转为营利性民办学校所要面临的财产清算、资产转移中的税费问题、营利性民办学校运行过程中的税费问题、营利性民办学校的土地供给问题、营利或非营利选择可否悔选(18)徐绪卿：《贯彻落实〈民办教育促进法〉新法的若干思考》，《复旦教育论坛》2017年第2期，第29-33页。、转后税收优惠政策、补偿和奖励等实际问题，仍需出台更细致的政策。非营利性民办学校集团化办学问题需尽快予以明确，以便现有集团化办学的非营利性民办学校有充足的时间进行选择与应对。当前，针对各地落实民办教育新法新政进度不一、政府扶持力度有别、举办者合法权益保护解释口径多样等情况，部分民办学校产生了“分类管理改革支持不够、规范有余”的印象(19)周海涛、闫丽雯：《支持和规范社会力量兴办教育的新作为》，《教育与经济》2019年第1期，第3-6页。，且非营利性民办学校登记为事业单位的政策条件和操作路径并不明确，教育行政部门在制定分类登记的具体政策时常常感到无所适从(20)方建锋：《推进民办学校分类管理中面临的瓶颈问题分析》，《复旦教育论坛》2018年第2期，第43-48页。。因此，各省级区域范围内的支持与规范民办教育发展的法规及政策体系仍需进一步修订和完善，尤其是与即将出台的《民办教育促进法实施条例》相配套的地方实施办法，也需作前瞻性考虑。

(二)与教育需求相适应，亟须强化教育行政执法

十八大以来，我国实行全面依法治国，教育行政执法需求及法治环境发生了变化，教育行政执法在推动民办教育治理变革和破解民生领域教育乱象方面的作用更加凸显。但与人民日益增长的多元、特色、优质的教育需求相比，现行教育行政执法力度不强，已成为民办教育法治的薄弱环节。教育行政部门监管不严，导致民办教育机构仍存在诸多失范现象，如红黄蓝幼儿园虐童事件、携程亲子园虐童事件、红黄蓝亲子园携款失联事件等，引起社会的广泛关注与热议。与民办教育机构、民办幼儿园快速增长相比，投入民办教育领域的行政执法力量远远不足，行政执法出现了顾此失彼、力不从心的现象，使执法效果大打折扣。同时，教育行政部门内部还存在人员编制受限、职权配置不清、法律制度障碍、同级区域协同不足等问题，跨部门协同中存在着政府部门间协同程度不足、与第三方力量的协同程度不足、执法重心下沉尚不彻底等问题(21)高杭：《教育行政执法协同性研究》，《行政科学论坛》2016年第8期，第32页。。还有一些地方存在教育行政执法机构不健全、执法队伍素质不高和教育行政执法条件先天不足等问题。

(三)与学校发展相适应，亟须全面实施依法治校

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，教育领域的社会关系与管理范畴发生重大变化，民办学校与相关行政部门、教师、学生、家长以及其他社会组织之间正在产生大量的民事关系和新型的权利义务关系，由此带来的新情况、新问题，需要全面深入实施依法治校，更多以法治思维、法治方式加以解决。但当前民办学校依法治校实践仍存在诸多现实挑战，例如，民办学校章程上承国家法律法规，下启学校规章制度，其统领学校规章制度的作用未能得到充分发挥，有的章程特色及实用性不足，与学校的具体情况联系不紧密；章程制定主体相对单一，教职工、学生参与度不高，使民办学校章程的作用被弱化，甚至逐渐退化成一种象征。民办学校内部治理机制尚需完善，董事会成员结构单一且代表性不足问题较为突出，对董事会和举办者管理权的监督也不够，举办者超越董事会、校长进行决策及运行管理，违背“民办学校校长依法独立行使教育教学和行政管理职权”(22)刘熙：《民办高校章程建设的制度基础与问题反思》，《浙江树人大学学报》2014年第5期，第35-41页。的现象依然存在，阻碍民办学校获得办学自主权的障碍仍未被彻底清除。

(四)与社会发展相适应，亟须增强法治教育实效

民办教育法制建设的成就并不必然导致法治教育程度的提高，虽然民办教育已有40年的发展历史，但其法治教育仍落后于社会发展，表现在：一是民办学校相关主体对法治教育要义把握不够，对于法治教育的概念、教育措施和教育教学实践存在困惑。二是法治教育内容缺乏系统性与合理性，法治教育课程体系不完整、法治素养及法治能力提升元素缺乏，忽视法律意识和信仰的培养(23)刘晓雯、冀益萍：《中职学校法制教育模式存在的问题及改进措施》，《职业技术教育》2016年第20期，第17-20页。。三是法治教育环境营造不够，学校法治教育主线不明确，法治教育类活动不多；法治教育教师配备不足，其他任课教师兼职教授法治教育课程占比较高，专职法治教育教师缺乏，具有法学专业背景的法治教育教师更是凤毛麟角；法治教育质效评价指标体系不健全，以依法治校整体效果评判法治教育的情况较为突出，建立法治教育评价体系的条件不成熟。

三、我国民办教育法治展望

在民办教育新法新政实施背景下，我国民办教育发展进入制度创新和内涵提升的关键阶段，教育事业发展面临从补充型教育向选择型教育转型，教育现代化背景下的中国民办教育法治肩负着新的使命(24)沈剑光：《民办教育发展的战略转型与政策应对》，《教育研究》2009 年第8期，第83-87页。。

(一)突出重点领域法制建设，优化民办教育法律体系

法制是法治的重要前提，完善的民办教育法律体系是民办教育法治的重要基础。新时代的民办教育发展仍需进一步完善法律制度，进一步打破陈规桎梏，加大立法力度，提升立法层次，扩展立法维度，为民办教育分类管理的顺利实施扫清法律死角、铺平法制道路(25)唐诗蕊、魏志春：《供给侧改革背景下民办教育分类管理政策困境与路径》，《现代教育管理》2018年第4期，第37-42页。。需聚焦重点领域及软法再造，形成一套以行政法为主体、民法相配合、辅之以必要的刑法手段，并以其他手段为适当保障的完整的法律调控机制(26)劳凯声：《“依法治教”是推动教育改革与发展的重要力量》，《人民教育》2014年第21期，第1页。。要加快民办教育新法新政的实施，凸显支持和规范民办教育发展的政策预期，让举办者、民办学校以及相关权利主体吃下“定心丸”，从准入、监管到治理，从禁止、支持到规范，需要以更高的智慧、更大的力度、更快的速度创新和优化民办教育法律体系，尤其是省级区域内的民办教育法规体系。需发挥地方层面法律、政策的效力，准确把握民办学校分类的边界，敢于大胆创新，充分考虑民办学校的难处，做好域外成功经验本土化的结合，制定合理化、效率化、差异化的管理制度，让法律、政策变为操作性强的办事指引(27)唐诗蕊、魏志春：《供给侧改革背景下民办教育分类管理政策困境与路径》，《现代教育管理》2018年第4期，第37-42页。。

(二)全面推行清单管理制度，推进民办教育依法行政

作为一项经济领域简政放权的制度变革，清单是指通过名目列举的方式，明确主体依法必须作为或无权实施的行为，并以此明确主体的权力责任范围。随着改革的深入，清单所涉领域逐步超出制度设计所指向的激发市场活力，从经济改革领域进入教育和学校管理等社会改革领域，成为深化教育改革的重要抓手(28)刘文香：《国内教育清单管理研究综述》，《教育导刊》2018年第11期，第23-27页。。推进民办教育依法行政，亦需聚焦重构政府、举办者和学校等主体的权责配置，切实保障教职工、受教育者等主体的权益，突出强化地方各级政府职责，在民办教育管理中推行责任清单、权力清单和负面清单制度。在责任清单中，应明确列举有关政府或其相关部门在民办教育管理中“应当”或“必须”作为的事项，将教育行政部门的法定职责细化、具体化、公开化，要求教育行政部门不仅不能推卸责任、不作为，还必须积极地履行职责，否则要依法承担相应责任。在权力清单中，应明确列举法律法规授予有关政府或其相关部门管理民办教育的相关权力，并用清单的形式固定下来，把属于社会管理的事项交由社会管理(29)董圣足：《我国民办教育治理制度：变革与创新》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期，第18-26页。，在法律法规实施中要求“法无授权不可为”，防止教育行政部门越权、错位。在负面清单中，应厘清民办学校教育管理及办学行为禁止及限制事项，明确“学校申请设立”“组织管理与登记”“教师权益”“市场准入”等学校管理及办学权限的实施依据、工作流程等，并向社会公布，接受社会监督，突出违规失信的惩戒惩罚，进一步规范民办学校的办学行为(30)秦国玲：《民办学校办学有105条“负面清单”》，2017-09-19，http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201709/t20170919_16442916.htm。。

(三)着力强化教育法律实施，健全教育行政执法机制

民办教育的内涵式发展离不开民办教育法律的有效实施，而强化教育法律实施更要求深化教育行政执法体制机制改革。构建教育行政执法责任制，明确教育行政部门的行政执法主体地位及主要职责，让其意识到有责任对民办教育领域的乱象进行治理，管不好、治不好要负首要责任。要规范民办教育行政执法行为，让执法者充分领会“放管服”改革的要义，既要严格执法程序、遵守执法纪律、做到公正公平执法，又要履行服务职能、创新服务方式、提高服务水平，共同推动民办教育问题的解决。要探索建立教育领域的综合执法机制，提高民办教育行政执法行动的统筹协调层级和力度，突破教育行政条块分割，进一步整合教育系统内部行政执法力量，探索推动教育督导与行政执法的结合，提高对某一重点领域、重点问题的集中整治，切实落实民办教育政策法律。要加大行政执法投入，加强执法队伍建设、执法经费保障和执法机构编制供给，探索教育委托执法机制和教育专门执法机构建设，确保教育执法力量能够满足民办教育市场化趋势带来的治理需求。

(四)深入推进依法治校建设，提高民办学校治理水平

民办教育内涵式发展，要求加快民办教育领域教育法治化进程，全面深入推进依法治校，强化民办学校内部治理。要强调并落实学校章程在学校规章制度体系中的统领地位，突出民办学校章程内容的合法性，制定主体的多元化，强化章程的独特性、实用性和可操作性，积极推进章程实施的监督检查工作。要以新法新政为参照，对学校的规章制度进行合法性审查，制定、修改和废止规范性文件，构建新的民办学校制度体系。要强调并坚持民办学校内部治理科学与民主原则，进一步完善民办学校的决策机制，建立对决策机构的监督机制，探索建立民办学校独立董事(理事)、监事制度，落实学校关键岗位亲属回避等制度，推行学校重要决策的法制审查。要探索建立多元主体广泛参与、共同监督的管理机制，坚定落实民办学校的法人制度，完善民办学校的法人治理结构，进一步增强和发挥党组织在民办学校中的作用，落实“双向交叉、双向进入”等制度，进一步落实《高等学校学术委员会规程》中有关民办高校学术委员会的相关规定，突出学术委员会在学术治理中的重要作用。

(五)加快推进法治教育工作，奠定民办教育法治基础

法治教育是国家文明进步的重要途径(31)刘朝武：《青少年法治教育现状及问题研究——以S市部分中小学为例》，《法制与社会》2017年第16期，第248-251页。，是民办教育法治题中的应有之义。在新形势下，应强化法治教育在民办教育法治中基础性地位的认识，增强民办学校法治教育意识，充分发挥课堂教学、专业教师和法治文化等因素在法治教育中的作用，补齐民办学校法治教育的短板，实现提升民办学校法治教育质效的目标。要发挥课堂教学法治教育主阵地的作用，丰富课堂教学方式，提高学生的参与度和融合度，增强法治教育的吸引力；加大教育内容与生活经验、社会现实之间的契合度，密切法律、法治与学生生活的联系，提高学生学习效果；提升法治教育与其他学科教育的融合，延伸法治教育的触角，拓展法治教育空间。要发挥法治教育教师的关键性作用，推动法治教育学科化，培养与之相匹配的法治教育专职教师，通过引进、培养和培训等方式，打造法治教育专职教师队伍。要发挥法治文化氛围的催化剂作用，通过开辟法治沙龙、多校联合设立法治奖(助)学金、举办区域性民办学校法律知识竞赛等方式，营造学校法治文化氛围。

(六)切实完善权利保障机制，维护利益相关主体权益

法治的要义在于制约公权力、保障私权力。举办者合法权利的保护，关系其参与民办学校办学的积极性和主动性(32)阙明坤、陈春梅：《民办教育新法新政解读及其影响分析》，《教育与职业》2018年第5期，第5-10页。。需落实和扩大民办学校办学自主权，尤其是维护非营利性民办学校的财产权、决策权和办学自主权(33)王一涛、徐绪卿、宋斌等：《非营利性民办学校举办者权益的合理保护》，《中国教育学刊》2017年第3期，第9-13页。，明确新的权利内容和形式，并将之上升为法律规范；合理平衡政府监管与学校自主办学之间的关系，依法落实教育领域的管办评分离，依照章程规范办学(34)刘永林、杨小敏：《非营利性民办学校权益保护的基石、核心与关键》，《浙江树人大学学报》2018年第2期，第6-9页。。需依法保障民办学校学生的合法权益，加强政策制度的顶层设计，督促细化措施的落实，强化学生的维权观念和权益保障意识，普及权益救济知识(35)尹晓敏：《构建民办学校学生合法权益的保障机制》，《浙江树人大学学报》2009年第1期，第10-14页。。要构建民办教育多元纠纷解决机制，探索建立专门的教育法庭制度，解决公民受教育权受侵犯而发生的行政案件、民事案件(36)莫纪宏：《宪法如何在我们的社会生活中来发挥他应有的社会功能》，首届中国十大中青年法学家论坛，2005年1月14日。，实现教育纠纷处理的专业化。要探索建立非诉讼救济机制和方式，建立民办教育仲裁制度、调解制度和听证制度，完善教职工申诉制度，推动申诉机构实体化，申诉程序合法化，强化申诉与行政诉讼之间的衔接(37)宋宏福：《民办高校教师权益保障问题探析》，《当代教育论坛(综合研究)》2010年第12期，第65-67页。。要探索建立司法裁判指导制度，总结民办学校破产、清算、财产继承及举办者变更等民办教育纠纷案件司法审判经验，加强民办教育管理实践指导。要健全师生参与学校民主管理和民主监督保障机制，完善民办学校监事会制度，进一步协调权利配置、明确监督内容、突出监督程序、完善监督手段、健全激励与约束机制等(38)彭宇文：《中国高校法人治理结构研究》，中国社会科学出版社2006年版，第216页。。