警察服务职能演变浅析

彭丹旎

（湖南警察学院，长沙 410138）

一、我国警察服务职能的困境

服务职能是警察的三大职能之一，我国公安机关一直将“全心全意为人民服务”作为长久以来秉承的根本宗旨，曾经提出过“有困难，找警察”的口号，给出过有求必应的承诺。虽然树立了公安机关的良好形象，但是在警务实践中，也逐渐导致了警察服务职能的泛化，警察承担了大量非警务活动，工作量大增。据统计，每年各地公安机关110报警服务台接到的电话，80%为非报警的一般性求助电话。多年来，一直可以在各类媒体上看到这样的新闻报道，例如身上钱花光了打110让警车送回家，冬天早上不愿起床让警察代买早点，宠物猫爬到树顶下不来让警察去救等等。无限的公共服务在为很少一部分人提供便利，解决私人问题的同时，挤占了宝贵的警力资源，使得警察在处置危难事件时反而警力不足。由于警力资源的被滥用，出现了经济学上的“公地悲剧”现象，尽管警察已经马不停蹄，但最后这些超越警察职责范围的服务做得再好也只服务了极少部分人，反而让警察预防和打击犯罪、行政管理的职能受到了影响，造成整体工作质量下降，损害了广大人民群众的根本利益，形成了一个双输局面。所以，警察服务职能的边界在哪里，成为了警务实践中的难题。我们不否认公安机关公共服务职能的重要性，但在警力资源有限的情况下，我们有必要对警力资源进行合理配置，对公安机关的服务职能重新界定。基于此原因，本文梳理了国内外警察服务职能的演变过程，以期通过对比借鉴历史和国外经验，完善我国警察服务职能。

二、国外警察服务职能演变过程

英美等西方发达国家是最早出现现代警察的国家。1829年，英国国会通过了《大伦敦警察法》，创建了伦敦大都市警察局，历史上第一支穿警装的专职警察队伍出现，标志着现代警察制度诞生。英美等西方发达国家警察发展历史完备，警察服务职能的演变比较具有代表性，也是世界各国警察发展的共同趋势，标志性事件是四次警务革命。

第一次警务革命就是始于1829年。当时，英国处于工业革命带来的社会转型期，虽然经济因此迅速发展，但各类社会矛盾日益突出，犯罪现象急剧增加。为了降低犯罪率，保持社会稳定和经济发展，英国建立了伦敦警察系统，并提出警察的根本职能是预防和打击犯罪。第二次警务革命是1890—1930年。这段时期，受工业革命专业化分工浪潮的影响，警察队伍也走上了职业化的道路，各国警察系统对内部分工进行了细致划分，出现了很多新的警种，以期建立一支专业高效的队伍。第三次警务改革是1930—1980年。这段时期是对第二次警务革命的加强，强调打击犯罪是警察的唯一职能，为履行好这一职能，运用科技手段对警察进行现代化建设，尤其是装备的现代化，给警察配备了车辆、钢盔和对讲机等通讯装备，全副武装起来。到1980年时，美国90%的警察都已经用乘警车巡逻取代了步行巡逻。虽然在警务装备上花费投入巨大，但打击犯罪的成效并不明显，部分地区甚至犯罪率不降反升。

前三次警务革命的实践让西方国家认识到，单纯依靠警察打击犯罪的作用是有限的，而片面强调警察预防打击犯罪的单一职能，只会导致警察脱离公众，进一步削弱警察打击犯罪的效果。因此，从1980年延续至今的第四次警务革命强调预防犯罪应该靠全社会的力量而不仅仅是警察，警察职能不应只局限于预防打击犯罪。由此以英美各国开展“社区警务”为标志，警务工作的重心转向服务职能，为民众提供内容广泛的社会公共服务。但随之而来出现了警察服务职能的泛化和无限化，市民的各种需求都第一时间找警察局解决，警察每天都要处理无数琐碎事务，例如纽约警察局还曾经负责打扫街道和为流浪者提供食宿。在这样的情形下，警力出现了明显不足，警察不堪重负。为解决这一问题，美国采用增加普通雇员的方法，将警察机构中不涉及执法的服务工作转给普通雇员来做，例如报警接线员、后勤等职位，正式警察主要负责履行需要行使警察权的工作。英国、法国、澳大利亚、新加坡等国家也纷纷建立了专业的辅助警察制度，用这样的方式对警察的服务职能进行收缩和限定。

总之，四次警务机制改革，是一个警察服务职能从无到有，从扩张到收缩的过程，这样的趋势在世界各国都具有相似性和参考意义。

三、我国警察服务职能演变过程

社会经济的发展推动了西方国家四次警务机制改革和警察服务职能的变化，我国的警察制度虽然出现较晚，但也有同样的发展一致性。本文重点探讨新中国成立以来警察服务职能的演变。

建国之初，在成立公安机构时，就提出了我国的人民警察要“全心全意为人民服务”，所以我国人民警察的服务职能一直都是存在的，只是建国初期服务职能的内容并没有明确的界定，只是一个笼统的理念。在当时的时代背景下，我国人口总量还没有现在这么庞大，加上严格的户籍管理制度，人口流动性非常小，所以警察服务职能工作并不繁重和突出，还是以履行预防打击犯罪、行政管理职能为主。改革开放之后，一方面，随着社会的变迁和经济体制改革，我国进入了社会转型期，巨大的流动人口，复杂的社会矛盾，导致群众对警察的各种需求越来越多，也越来越细致具体；另一方面，随着政府的工作重点转为经济建设，政府的管理模式向“服务型政府”转型，作为政府部门机构之一的公安机关也迅速强化了服务职能，全面拓展了服务领域和形式。典型的例子是在20世纪90年代，各地公安机关建立起110报警服务台，并做出了“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”的承诺。此后我国公安机关的服务工作量剧增，警察的绝大部分精力不是用于侦查破案、维护治安，而是提供各种类型的服务，服务内容越来越泛化和无限化，有些求助实际上只是满足了部分人的私权，占用宝贵的警力资源损害了公众利益。以成都为例，2015年全市110接警546万余次，其中一半内容属于其他职能部门职责范围或一般性求助电话，甚至还有骚扰电话。在我国现实警力不足、警务繁重的情况下，继续履行这种不切实际也不合理的有求必应的承诺，只会影响自身的公信力。公安机关必须正视这一问题，明确警察服务职能界限，整合社会资源，防止服务职能的泛化和无限化。

四、启示和建议

警察职能的扩张，以及服务职能的出现有其必然性和必要性，但警察服务职能不能无限扩张。为了实现有限警力资源的最优配置，结合西方国家发展规律和实践经验，可以得出以下启示和建议。

1.不忘初心，服务职能不可或缺。公安机关作为政府机构的一部分，它的职能是随着社会经济发展过程中政府职能的转变和民众需求的改变而演变的，不管是考察西方发达国家警察职能的演变规律，还是我国社会经济发展现实，警察服务职能的出现都有其必然性。随着经济的平稳发展和政府职能的转型，未来公安机关服务职能的重要性只会越来越凸显。另一方面，如果平衡得当，服务职能和打击预防犯罪职能是可以互相促进的。我们应该认识到这一点，始终坚持“全心全意为人民服务”的初心，努力履行好服务职能。

2.更新理念，科学界定警察服务职能的边界。虽然警察服务职能的出现有其必然性，但服务职能不应该泛化和无限扩张，否则只会导致有限的警力资源被滥用，最后哪项工作都没办法做好。公安机关应该转变理念，不再大包大揽，有求必应，要界定清楚警察服务职能的边界。警察提供的服务是公共服务，而不是一对一的私人服务，职责边界应限定于求助事项属于紧急、危难，或对公众安全和秩序造成威胁的情况。有必要通过对现有的工作内容进行重新梳理，把一些相关度不高的事务剥离出公安机关，保留属于警察职责范围内的，专业性较强的公共服务。剥离出去的事务有两个方向：一是移交给其他相关政府部门，例如警察被指派执行拆迁、计生等任务，这些就应该由相关职能部门自己负责；另一个是发挥社会力量的作用，探索警民合作新模式，公安机关负责指导或监管。

3.警民合作，部分服务职能市场化。西方四次警务革命的实践证明，单纯依靠警察实现打击犯罪、行政管理和公共服务三大职能是不现实的，只有充分发挥发动民众和社会力量，才能实现社会的长治久安。从经济学的角度来看，将部分适合市场的工作交给市场来做，是最有效率的做法。目前求助于警察的一些服务是属于典型的私人需求和事务，完全应当由市场来满足。例如，现在很多民营企业甚至个体户会雇佣专业的安保公司，城市里居民小区物业公司都聘请了专门的保安。建国之初，各国有企事业单位就建立了保卫机构，一直到现在都在单位内部治安保卫方面发挥了重要作用。保安、安保公司的出现节约了稀缺的警力资源，并且提供的服务非常专业，满足了群众个性化的私人需求。如果能进一步加强公安机关对他们的工作的指导和联系，不仅能减轻警察的负担，还能有效提升社会治安防控能力。

4.应用信息技术，提高服务效率。在我国警力资源不足和信息技术飞速发展的大背景下，公安机关应该与时俱进，积极将各类信息技术引入到警务工作中，实现服务效率的大幅提升，用有限的警力资源提供最大的服务产出。例如，湖南公安机关近期就推出了居民身份证网上补领申请信息登记服务平台，居民只要五年内在公安机关办理二代身份证时录过指纹，通过微信小程序，填写好相关信息，就可以自助补办身份证，而且证件可以邮寄到家，便民又快捷。今后，公安机关应继续采取简化手续、优化流程、提升技术等方式履行好服务职能。