新时代社会组织参与精准扶贫的困境与对策研究

王晓芳

（南京工业大学法学院，南京 211816）

2013年习近平总书记提出“精准扶贫”的概念，并在2014年提出了具体的工作要求和目标，力争在2020年消除极端贫困，完成实现全面建成小康社会的奋斗目标。十九大报告中强调，要将扶贫重点落在“精准”二字，对于不同贫困地区和贫困群体要做到深入了解、精准识别、精准帮扶，鼓励社会各界力量参与扶贫。社会组织作为政府在社会贫困治理中的重要补充力量，介入精准扶贫具有不可替代的优势，不仅可有效降低政府开展扶贫工作的成本，同时还能提高扶贫工作的效率和效果，并能够保障扶贫工作的公开透明化，对于建立现代化国家扶贫治理体系具有重要的意义。但是受制于社会组织自身发展与国家关于精准扶贫监督管理制度等的不完善，社会组织参与精准扶贫面临内外困境。

一、社会组织参与精准扶贫的内在困境

1.社会组织筹集扶贫资源的能力有限。社会组织参与精准扶贫资源主要来源于企业、社会公众捐赠包括钱款、物资等有形、无形资源的支持，还有部分财政拨款与组织自筹资源。资金来源上看，目前我国社会组织的资金来源渠道较少，财政拨款占比几乎达到一般比例，过多的政府财政支持必然影响社会组织的独立性。近年来，随着社会组织自身能力增强、国家捐赠氛围越来越浓，社会组织面向社会公众的筹资力度越来越大，社会捐赠数额明显提高，但是依然无法根本解决社会组织资金短缺难题。社会组织募集资源的方式也比较传统单一，社会动员力度不够，一些大型企业的捐赠大多是由政府牵线搭桥，企业本身是出于与政府建立良好关系的目的进行捐赠，还有一些则是出于商业目的为了谋求公众关注才参与捐赠。总之，企业的捐赠行为现阶段仍然受行政和商业因素影响，主要出于自身利益关系而制定的战略策划，而不是社会组织通过动员形成的捐赠。因此，社会组织可获取的社会资源具有不确定性，而资源的短缺导致社会组织对于政府的依赖，影响社会组织功能缺失，无法在精准扶贫中发挥出应有的作用。

2.社会组织参与精准扶贫的治理能力有限。对于组织结构比较健全的社会组织，存在层级较多、内部管理相对滞后，管理混乱、管理缺位等现象时常出现，部分社会组织的管理依然在效仿事业单位的管理制度，缺乏创新性和竞争机制。社会组织公众服务理念滞后、规范管理制度缺失、法律意识淡薄等问题，导致大多数社会组织在从事扶贫活动时，往往缺乏专业人才、专业技术方法以及评估监测手段。甚至存在部分社会组织没有组织架构，没有专业管理人才和相关专业技术人才，其参与扶贫的能力大打折扣。

3.社会组织参与精准扶贫的可持续性较差。社会组织参与精准扶贫的可持续能力较弱，主要体现在人才的不稳定、资金的不可持续性、项目的不可连续性上。相比于政府，社会组织可以向全社会广泛邀约募集大量志愿者参与扶贫工作，更专业地掌握目标贫困人群的信息，管理、指导脱贫。但由于社会组织资金短缺问题长期存在，能给予员工的工资、福利待遇普遍较低，部分具备专业知识和技能的高素质人才会因生计问题放弃志愿工作或只能短暂参与，所以很难留住高素质人才稳定长久地参与扶贫工作。普通的志愿者也只能在闲暇时间参与志愿工作，人员方面流动性较大，可持续发展能力较弱。由于社会民众的捐赠热情是不稳定的，捐赠金额也是随机的，因而造成了资金的不可持续性，导致扶贫项目无法继续完成。社会组织受限于人力物力财力的影响，一定程度上对于项目的选择会带有短视性色彩，迫切得到效益以维持组织健康发展，这就使得社会组织在项目选择上具有不可持续性。

二、社会组织参与精准扶贫的外部困境

1.保障激励机制不完善。社会组织积极参与精准贫困需要健全的制度保障和政策激励。2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》等多个文件提出了社会组织参与贫困治理的必要性，但没有出台相应的配套实施细则。同时，还缺乏专门针对社会组织参与农村扶贫的法律法规。税收减免制度存在不公平的现象，现行的税收减免政策存在不公平的现象，所采取的区别对待、个案审批的方式导致同类的社会组织享受不同的政策优惠，例如有相关法律规定个人或集体向中国红十字会等特定组织进行捐款可在应纳所得税额中全免，而向其他慈善组织捐款则只能获得相应比例的优惠。政府出台的大多鼓励性政策停留在鼓励社会组织积极参与的层面上，没有具体优惠措施的落实，导致社会组织在人员招募上缺少来自政府的支持，许多大学生因为社会组织福利待遇过低不愿意加入，如果政府可以出台相应的人才补贴或人才培养机制支持，就能为社会组织吸引到更多的高素质人才，有利于社会组织协同政府共同参与精准扶贫，提高精准扶贫的效率。

2.外部监管不到位。我国社会组织外部监管主要依靠政府部门，政府从社会组织建立初期就进行严格监控，主要依靠登记管理机关和业务主管单位，对于政府机关来说，这本身就是一项业务之外的边缘性工作，工作热情和积极性欠缺，导致在实际监管过程中易出现问题并发生互相推诿的情况。社会大众、媒体也具有监督权利，但由于信息渠道较窄等因素制约，无法具体、深入地监督。就媒体而言，只能通过组织自身的公示、报道关于社会组织的相关新闻等方式对社会组织进行监督，部分媒体还可能为了吸引舆论目光使报道内容有失公允。因此，媒体对于社会组织的监督大多停留在表面。就受益人和捐赠人而言，受益者基本处在监督失语状态，丧失问责能力，往往只能依靠大额捐赠者具有的监督能力对于社会组织获得的捐赠物资的来源和去向进行严格监督。

3.地方政府资源整合能力较弱。社会组织参与精准扶贫是我国扶贫开发工作的重要组成部分，由于社会组织数量众多而可参与的扶贫项目有限，所以参与精准扶贫的社会组织大多功能、类型相同，这些社会组织共同致力于同一项目易导致资源的浪费，难以形成合力，而且同质同类的服务重复会造成扶贫项目边际成本增加，边际效益减少，弱化了扶贫效果。因此，必须依靠政府的统筹协调能力对这些同类型社会组织进行资源分配、整合，尽可能避免资源浪费，使有限的资源得到充分利用并分散使用，增强精准扶贫效果。

三、提高社会组织参与精准扶贫的能力

1.提升社会组织筹集扶贫资源的能力。强大的资金与物质资源是社会组织参与国家精准扶贫的坚实基础。社会组织应该充分发挥其优势，通过加大项目宣传力度、公开募集、召集志愿者进行义卖义演等多种形式从企业、社会民众中募集大量慈善资金，用于贫困地区、贫困人群脱贫。政府要根据国家精准扶贫精神，加大支持力度，拓展资金来源渠道，建立专项基金，引导社会上的公益资金进入社会组织，提升社会组织资源聚合能力。

2.提高社会组织参与精准扶贫的治理能力。社会组织应及时整治自身存在的机构设置混乱、权责不清晰等问题，加强社会组织参与精准扶贫的事前、事中和事后监管，促进社会组织全过程、全方位、深层次的参与精准扶贫，切实提升扶贫效果，确保扶贫工作精准实施。坚持社会组织的非营利性不动摇，加强公开度、透明度建设。完善社会组织的自我监督制度，对捐赠物资进行严格监管；对扶贫专项资金进行专门管理，从根本上防止组织内部发生挪用资金行为；提倡精细化扶贫，对于扶贫资金的预算、审计、评估追求精细化；定期向政府、公众汇报这一阶段收到捐赠物资的数量、来源以及使用方式等，完善扶贫资金和项目公示制度。

3.强化社会组织参与精准扶贫的持续性。专业化人才队伍是助力社会组织更好参与精准扶贫的重要因素。社会组织要接纳更多的社会新力量参与到精准扶贫中，制定筛选标准，完善引进机制。面向全社会招募具备专业知识和技能的志愿者，通过一系列招募选拔程序清晰掌握每个入选的专业志愿者的擅长项目，对于目标贫困地区“对症下药”，选择合适的志愿者参与扶贫项目，提高扶贫效率。为志愿者提供相应生活和工作保障，建立一定的奖惩机制，留住人才，鼓励志愿者尽心尽力地工作，保证精准扶贫的持续性。

四、完善社会组织参与精准扶贫的制度保障

1.完善精准扶贫的政策法规。政府相关部门应建立配套法规，保证社会组织在参与精准扶贫中享有的权利和应尽的义务。完善现有法律法规，从社会组织注册成立、慈善帮扶、合法运行到规范监督，都必须有明确法律法规条文引导社会组织参与精准扶贫，做到有法可依、违法必究。规范社会组织享有的相关优惠政策，通过优化政策法规，保证社会组织参与国家精准扶贫良好的环境。简化社会组织登记程序，降低登记门槛，增加注册资金缴纳形式等，推动和吸引更多的社会组织参与到精准扶贫中来。

2.规范外部管理与监督机制。政府应对社会组织的资源配置、资源整合、资源共享等影响因素进行协同管理，完善社会组织统一管理制度，避免造成社会组织扶贫资源的大量浪费。建立系统的激励性管理制度，给予表现突出的社会组织优惠政策，调动企业的积极性。对于参与社会组织精准扶贫的高素质人才应给予一定的政策支持和生活补贴，解决他们的后顾之忧，从而吸引到更多人参与到精准扶贫中。相关部门对社会组织参与在精准扶贫过程和行为实施严格监督，对财务申报情况、税务登记情况、报销审核情况等方面进行严厉监管，坚决打击滥用、挪用资金等恶劣行径，确保社会组织的扶贫资金能够发挥最大功效。