论我国混合所有制改革背景下竞争性国企核心竞争力的提升

张金艳

摘 要：在分类改革与分类监管的新一轮国企改革大潮中，以竞争性国企为主体的商业类国企的市场化改革无疑是最艰巨也是最备受期待的领域。无论将来规模收缩与调整至何种领域，竞争性国企都是国家创新驱动发展战略中不可替代的核心与中坚力量。在混合所有制改革背景下，竞争性国企必须真正转向以技术创新为主导的竞争优势，不断培养和提高核心竞争力，在市场规则影响下的“有进有退”中不断做大、做优、做强，才能既保持不挤压民企发展空间、与民争利的良好正面形象，又能以自身实力的强大在强调竞争中立规则的国际市场竞争中立于不败之地，真正展示我国国企的良好形象和强大影响力。而围绕不断打破制约其核心竞争力提升的内部机制体制之桎梏进行改革和相应法律制度设计，则是竞争性国企核心竞争力提升的重要保障。

关键词：混合所有制改革；竞争性国企；核心竞争力提升

中图分类号：F279.2 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）9-9-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.09.002

Discussion on the Promotion of the Core Competitiveness of Competitive State-owned Enterprises under the Background of Mixed Ownership Reform in China

Zhang Jinyan

（East China University of politics and law， Zhengzhou Henan 450007）

Abstract： In the new round reform of state-owned enterprises under classified reform and supervision， the market-oriented reform of commercial state-owned enterprises with competitive state-owned enterprises as the entity is undoubtedly the most difficult and the most highly anticipated field. Regardless of the fields of future size shrinkage and adjustment， competitive state-owned enterprises are the irreplaceable core and backbone of national innovation-driven development strategy. Under the background of the mixed ownership reform system， competitive state-owned enterprises must turn to make the technical innovation as the leading competitive advantage， to continuously develop and improve the core competitiveness， and continue to become bigger， better and stronger in the ggerance and retreat” situation influenced by the market regulation. So that the competitive state-owned enterprises can not only maintain a good positive image of not squeezing the private enterprises developing space or competing with the normal people， but can also be invincible with its own strength in the international market competition which stresses the rule of competitive neutrality， really showing the good image and powerful influence of our state-owned enterprises. The reform and corresponding legal system design targeting on constantly breaking the shackles of the internal mechanism system which restricts their core competitiveness， are the important guarantee to enhance the core competitiveness of competitive state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership reform； competitive state-owned enterprises； core competitiveness promotion

1 新一轮国企分类改革大潮下的竞争性国企之路

1.1 新一轮国企改革路线图

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步明确要让市场在资源配置中发挥决定性作用，这是我国市场经济发展到“市场决”阶段的重要标志，也为进一步厘清以政府与市场关系为内核的新一轮国企改革奠定了基调。《决定》提出要准确界定不同国有企业功能，积极发展混合所有制经济。为进一步落实中央深化国有企业改革精神，中共中央、国务院于2015年8月24日出台《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），为进一步深化国企改革进行了最高顶层制度设计，按照功能将国企划分为商业类和公益类两大类型，进行分类改革、发展、监管、定责、考核。2015年9月23日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，进一步明确国企混改的具体路线，国企改革政策体系日趋完善。中央层面，2014年国务院国资委公布了第一批国资“四项改革”试点名单，2016年又公布了第二批央企“五项改革”试点单位名单。地方层面，上海市、广东省最早开始了分类改革试点。作为国企改革的前沿阵地，上海市一直是引领国企改革的重要方向标。早在2013年12月，上海市就发布《关于进一步深化上海市国资改革促进企业发展的意见》（被称为“上海国资国企改革20条”），将国企分为竞争类、功能类和公共服务类，成为上海市国资国企监管模式改革的亮点。2014年，上海市发布《关于推进本市国有企业积极发展混合所有经济的若干意见（试行）》，进一步推进国企混合所有制改革。截至2017年底，整体和核心业务资产上市的企业，已占到上海竞争类国企总数的2/3[1]。2014年11月，广东省政府印发《关于深化省属国有企业改革的实施方案》，明确将国有企业分为准公共企业和竞争性企业，进一步明确了部分省属企业整体上市或混合所有制改革的具体实施方案。2016年，重庆市、山东省等地也在进行不同的分类改革尝试，说明国企改革已经到了与市场经济深度融合的分类改革的关键阶段。在供给侧改革大背景下，从央企到地方国企，大量国企之间的组合兼并标志着国企改革加速落地。2017年，广东省重启“大国资”战略，36家广东省属国企将通过分类合并、压缩整合，最终实现做强、做优、做大国有企业，助力经济转型升级。广东省国资委重新对监管分类进行调整，由原来的准公共类和竞争类，调整为准公共类、竞争类、金控类三大类别[2]。广东省2017年5月公布了首批混改员工持股试点国有企业名单，再次试水员工持股。2017年下半年，国企改革再次提速。除上海市、广东省外，江苏省、天津市、山西省等地也在紧锣密鼓酝酿新动作，并根据自身情况制定了改革路线图和时间表。其中，江苏省把加快资产证券化、引入战略投资者、推进员工持股试点作为江苏省国企混改的主要路径；黑龙江省对符合改制条件的省国资委出资企业基本完成公司制改革；山西省则在省國企集团公司和子公司层面均推进混合所有制改革；天津市国资系统则借助融资洽谈会推出了40多家市属集团的194个混改项目[3]。到2017年底，中央企业集团公司及各级子企业基本上完成了公司制改制。中央企业及各级子企业中混合所有制企业户数占比达到68.9%[4]。

1.2 混合所有制改革背景下的竞争性国企走向

作为世界范围内普遍存在的一种经济现象，国内外关于竞争性国企的去留问题一直就有争论。主张竞争性国企应逐步退出的主要理由是，与政府有千丝万缕联系的国企不应与民争利，其不应利用自身固有的资源及政策优势带来的市场支配地位与强大实力挤占民营企业的生存空间。甚至有些持自由主义观点的经济学家，更建议通过国企私有化改革解决目前国企的顽疾。主张其不应绝对退出的理由则主要是基于国企历史上和目前发挥的重要作用，认为国企应该与其他企业公平竞争、优胜劣汰。不同的观点基于不同的认识，更基于不同的利益立场。改革必然会触动一部分群体的利益，有不同认识当然正常。部分竞争性国企或许缺乏活力，或许僵化不前，但其自身强大的基础与底盘、背后政府背书的特殊性，都可能很难不在资源与政策领域占尽优势，强大于普通民企。这也是混合所有制改革中民企资本踯躅徘徊、不敢轻易进入的主要原因。从公平竞争角度而言，国企与民企都应是平等的商事主体，应该在市场经济规律下公平竞争、优胜劣汰。不应因对竞争性国企资源与政策优势担心而一概呼吁其完全退出，若竞争性国企确实基于自身努力发展壮大，应允其合理存在，在走向国际竞争中尤其如此。其实，在许多竞争性行业，国有企业非但没有挤压民营企业的市场空间，反而在资本、技术领域，国内、国际市场竞争中存在大量相互合作的案例[5]。对于商事企业而言，关键不在于姓国姓民的问题，而是谁能真正在市场竞争中存活并发展壮大的问题，判断其是否存活的标准应该是其是否具有持续存在的核心竞争力。竞争性国企应该遵循市场经济规律有进有退，脱离长期以来的资源与政策优势依赖，通过不断创新培育竞争优势，真正提高其核心竞争力。2018年世界500强上榜的中国企业中，国有企业占了50%以上，尽管是基于其自身发展规模所致，不能完全反映其核心竞争力，但是国企超越民企的国际竞争力却是不争的事实。竞争性国企在改革中的有进有退，是符合市场经济规律的改革方向，一味强调国企从竞争性领域退出，是对国企改革精神的误读，竞争性国企的存在具有理论与现实正当性。在我國市场经济发展尚不成熟的阶段和国企改革推进的相当一段时间内，其存在及发展壮大将是不争的事实，这不仅是一种普遍现象，更是一国经济发展之需，在国家创新驱动发展过程中，竞争性国企将是不可替代的重要引领者。

2 混改中对竞争性国企核心竞争力的关注

目前，以竞争性国企混合所有制改革为主力的国企混改不断推进，混改的目的自然是希望通过国有资本与民营资本的友好联姻进一步激发国企活力，实现双方优势互补。但是混合所有制改革从提出到落地，其实还处于不断探索与尝试阶段，关于改革本身尚存在不少误区。关于竞争性国企混改的方案设计与关注、讨论，更多集中在其股权的改革，缺乏对治理机制的充分关注；偏重对国企管理人员的约束，缺乏对利益相关人员激励机制构建的关注；也存在对结果过分关注、不注重过程的一哄而上、急于求成的情形。竞争性国企改革的初衷是为了打破国企制度缺陷的桎梏，进一步激发国企活力，使其做大做强，进而提升其市场竞争力。如果在混改过程中仅仅局限于国有资本与民营资本双方基于利益博弈而在股权设计、权力约束上的狭隘纠缠，忽略了当初混改的出发点，可能也会背离改革的初衷。应围绕该类企业市场化经营与竞争的根本属性，立足于企业核心竞争力的提升，在进行相关股权分配、企业内部治理机制及激励、约束机制创新与设计的同时，关注企业核心竞争力提升的大局，在增强国企创新活力的格局和初衷下，科学、稳步推进竞争性国企的混合所有制改革进程。

“核心竞争力”这一概念最早源自美国密西根大学商学院教授普拉哈拉德（C. K. Prahalad）和伦敦商学院教授加里·哈默尔（Gary Hamel）在1990年合著的《公司核心竞争力》一书。该书对其定义是：“在一个组织内部经过整合了的知识和技能，尤其是关于怎样协调多种生产技能和整合不同技术的知识和技能。”从经济学角度看，企业核心竞争力又称为企业核心能力，是指企业或个人在市场竞争中取得并扩大优势的决定性力量，也是相较于竞争对手而言所具备的竞争优势与核心能力差异，一般是企业拥有的且竞争对手难以模仿或超越的技术或能力，其价值性和稀缺性将使企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。组成企业核心竞争力的要素会随着经济社会发展的不同阶段而动态变化，呈现出不同的内涵。知识经济时代，决定企业核心竞争力的重要元素就是创新尤其是技术创新的力量。竞争性国企应着力对其以创新优势为主要支撑元素的核心竞争力的关注与培养，其产权制度安排、内部治理机制、激励与约束机制、企业薪酬分配制度、职业经理人选聘制度、国资监管等均应围绕核心竞争力提升进行。唯有如此，才能实现经营业绩提升和国有资产保值增值的目标，市场竞争力的不断提升可以使国企在全球化背景下激烈的国际市场竞争中立于不败之地。

3 混改背景下竞争性国企核心竞争力提升的保障——以自身机制体制完善为视角

以科技创新为内核的竞争性国企核心竞争力的提升需要自内设计出激发其竞争力的良好制度安排，而先进的国有资产管理制度、国有企业治理制度本身无疑也是国有企业在市场竞争中的核心竞争力[6]。《指导意见》规定，对处于完全竞争领域的国有企业原则上都要进行股份制改造，可以采取国有控股、参股等形式。非完全竞争及自然垄断企业也要进行市场化改革。竞争性国企与其他企业一样，公平参与市场竞争，需要遵守相同的企业法律规定。我国大部分国企经过多轮改革、改制之后，基本已经全部按照公司法规定建立自己的现代企业制度，但受困于国有产权问题，仍然很难彻底改变政企不分的弊端，产权问题、监管问题、内部治理机制问题等都会影响竞争性国企核心竞争力的提升。要真正激活竞争性国企创新活力，必须从解决制约其创新与活力的顽疾入手，在法律制度规范下通过相应制度改革与创新，真正形成制度竞争力。唯有制度与技术创新合力，才能拥有真正的核心竞争力。目前关于国企改革的相关文件基本都是政策性文件，尚没有具体可操作性的法律制度保障，无疑弱化了改革的法治意味。必须在《指导意见》的指引下，尽快对现有相关法律法规进行完善，该立的就立，该修改的修改，该废止的废止，该进行解释的要进行解释[7]。应在逐步摸索经验的基础上，尽快在监管、产权、内部治理机制等领域的具体改革中出台权威性的法律文件，同时尽快协调不同法律尤其是企业法与公司法之间的衔接与配合问题，通过立法先行使改革有法可依、顺利推进，从制度源头保障改革顺利进行、激活企业创新活力。

3.1 混改中的产权结构优化及其法制保障

产权问题一直是制约与拖累竞争性国企自主创新的重要桎梏，国有产权的先天属性决定了国资监管体制与企业现代治理制度之间的矛盾与冲突。本轮从中央到地方的国企混合所有制改革就是为了进一步解决产权问题。虽然混合所有制是竞争性国企改革的最重要方向，竞争性国企也是混合所有制实施最多的企业类型，但是其推进更多时候却还停留在磨合与观望阶段。国企与民企在混改方面具有不同的担忧与顾虑，国企担忧混改会造成国有资产流失，民企顾虑自己的弱小会导致丧失话语权甚至被国有资本利用与吞噬，彼此的不信任一直难以形成混改过程中的向心合力。所以，虽然混改一直大张旗鼓，但实质推进却趋缓。由于国企基础盘子很大，即使民企投入很多，也很难占据控股地位，所以民企的顾虑与担忧更多。因此，混改过程中要注意对民营资本的公平对待，改变过去改革中改造民企、利用民企、牺牲民企的现象，真正取得民企的信任和支持。唯有通过权威法律制度来保障，才能避免或减轻混改过程中对民企资本的不利影响。但是目前关于国有产权的相关法律規定，似乎都有高人一等的优先保护意味。从《宪法》到《民法总则》，再到物权法、企业国有资产法甚至刑法等具体立法及实践，均表现出对国有资产的强势保护[8]。该规定并不利于对私人产权的保护与激励。只有打破现行法律对国有产权的优先保护规定，再通过相应的具体法律制度规范，对混改的基本程序、股权结构和具体比例、双方权利义务等内容进行原则性规定，使混改的过程透明化，保障在产权改革过程中对双方利益的兼顾以及在双方资本优势中有利于自主创新部分的最大优化组合，才能真正消除双方尤其是民企的顾虑，最大限度地实现国企与民企的优势互补，通过制度完善保障自主创新的活力源泉。在混改过程中，应该围绕企业核心竞争力提升，合理评估双方在自主创新尤其是技术创新领域的优势与实力，进行最佳的混改方式选择和详细的产权比例安排，最大限度激活企业资本的自主创新能力。对于我国大部分行业垄断国企而言，必须决心从资源分配型、政策依赖型走向技术决定型和自主创新型，要让技术回归资本从而回归制度，相应的行业法律必须以技术回归资本为核心，才能真正提升全要素生产率。此外，国企产权结构改革过程中的法律制度完善还必须以行业法律的修订为依托或相配合。对垄断性国企行业法律进行修订意味着权力与利益的重新博弈，阻力与难度不可小觑。以能源领域立法为例，我国酝酿10余年之久的《能源法》久久不能出台就是例证。

3.2 对高管选任及薪酬激励的制度安排

近年来，国企尤其是大型垄断央企高管的天价薪酬问题一直是公众热议的焦点，也是引发社会对国企不满的原因之一。学者亦结合该问题进行广泛研讨，意图为本轮国企改革中如何进一步规制国企高管的薪酬及合理薪酬制度设计提供建议。近几年，无论是新一轮国企改革的顶层设计还是实践层面，中央已经开始进行央企高管薪酬制度改革探索。2015年1月1日起，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》在中石油、中石化等72家央企中开始实施。从落地实施以来的改革效果来看，大部分央企高管薪酬有所下降，有些近乎腰斩，也有些企业增幅超过100%。由于我国垄断性国企长期以来存在不合理高管薪酬现象，这种源于制度优势而非市场竞争优势的薪酬收入应该予以调整与改革。虽然这次对薪酬的改革与调整一定程度上平息了社会舆论，但是粗放的一刀切降薪似乎也有失公平，不利于激励创新。因为对于相当一部分普通竞争性国企高管而言，其薪酬远低于同行业民企高管。应该根据企业发展的实际情况、高管的实际贡献、结合国际同类行业薪酬水平等综合考量，有些偏高的需要调整，有些偏低的还需要进一步上调。对于国企高管薪酬，应根据目前对国企的具体分类，引入差异化的薪酬制度设计。《指导意见》提出，对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。公益类国企由于主要承担国家提供公共物品的公益职能，其高管的选任及薪酬规定应依据公务员标准；而对竞争性国企而言，其高管选任及薪酬标准应依市场化标准。同时，在选任高管时，应结合企业核心竞争力提升，真正选任具有企业家精神的企业高管，不能亦官亦商。在确定薪酬时应给予高管足够的激励，应根据其在企业创新能力及核心竞争力提升中的贡献，公平、合理确定薪酬。这就需要政府减少对竞争性国企的干预，通过混合所有制改革将其完全交给市场，无论是相对控股、参股还是整体上市，对高管的选任与薪酬确定均应根据市场法则定夺。目前国企分类已经明确，但是现实中很多国企尚存在竞争性与公益性业务交叉的混乱局面，要保证混改过程中董事、经理的选聘不受政府干预，必须有明确的法律予以规制，否则将很难保证混改的彻底性。2018年5月25日，国务院发布《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（下称《意见》）。《意见》为国企工资决定机制改革进行顶层设计，正式启动新一轮国企薪酬改革，2019年将全面实施。改革将引入市场化导向，打破工资总额的固有管理模式，使工资与效益联动，将形成中长期激励机制，同时也明确要调节过高收入。改革对于提高国企职工积极性，进一步激发国有企业创造力和提高市场竞争力具有重要意义。但是相关配套改革措施与相应法律制度完善必不可少。

3.3 员工持股激励的制度设计

员工持股作为激励创新的重要手段，也是本轮混合所有制改革的亮点与创新，目前正处于逐步探索中。党的十八届三中全会提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有制和劳动者利益共同体。《指导意见》指出，探索实行混合所有制企业员工持股，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。为激励企业技术创新，在国企混合所有制改革过程中，推行员工持股不失为一种有效的激励手段。目前，关于员工持股多为政策性文件的原则性表述，缺乏可操作性的制度文件。员工持股本身是一种投资行为，有一定的风险，应根据企业实际情况稳步推进。并不是所有国企在任何阶段都可以实行，只有从事一般竞争性业务的国企，主要限于国有大型科研、设计、高新技术企业，才允许和鼓励科技、管理、业务骨干持股。2014年证监会出台了《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，明确了不同类型企业员工持股的原则、资金、股票来源和持股方式等。国务院国资委《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》对国有企业员工持股的企业范围、持股形式、转让要求、入股资金来源等进行了限制。目前员工持股尚处于探索试点阶段，尚没有具体立法。对于员工持股的原则、具体方式、程序、比例等需要进一步统一明确规定与规范，否则可能仅限于口号性宣传，很难深入推进。只有通过法律手段明确持股员工的具体权利与义务，依法进行规范与约束，才能真正起到激励作用，应出台具体的条例或在证券法修订过程中予以考虑。

3.4 创新指标关注的国资监管与考核机制创新

目前国企改革正朝向由管资产向管资本方向迈进，应改变过去管人、管事、管资产的监管模式，在竞争性国企监管中注重对国有资本的监管，以管资本为主推动国有资本合理流动和优化配置，使资本向具有核心竞争力的优势企业集中。在对竞争性国企进行考核时，应注重对其以自主创新为内核的核心竞争力提升的考核。对其研发投入、成果转化、知识产权等无形资产运营收益、国际竞争力提升等设置可以具体量化的监管与考核指标。科技创新政策层面，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》明确提出，把技术创新能力作为国有企业考核的重要指标，把技术要素参与分配作为高新技术企业产权制度改革的重要内容。《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》（国发〔2015〕71号）也提出探索建立经营业绩、知识产权和创新并重的国有企业考评模式。《“十三五”国家科技创新规划》中提出，建立健全国有企业技术创新的经营业绩考核制度，落实和完善国有企业研发投入视同利润的考核措施。改革完善国有企业评价机制，把研发投入和创新绩效作为重要考核指标。《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》（国发〔2017〕37号）指出财政资金、国有资本参与创业投资的投入、管理与退出标准和规则，构建相适应的绩效评价体系。在国资监管层面，早在2006年4月，为贯彻党的十六届五中全会和全国科技大会精神，促进企业成为自主创新的主体，增强企业自主创新能力，国资委联合科技部、中华全国总工会联合发布《关于开展创新型企业试点工作的通知》，选择包括国有骨干企业、高新技术企业等在内的试点企业进行重点扶持。地方国有资产监督管理委员会也发布了关于加强监管企业科技创新工作的指导意见。新一轮国企改革大潮中，国资监管文件中关于对企业核心竞争力提升、技术创新领域的监管指标更为突出。2007年修订后的《科学技术进步法》第39条也明确规定，国有企业负责人对企业的技术进步负责。对国有企业负责人的业绩考核应当将企业的创新投入、创新能力建设、创新成效等情况纳入考核的范围。2016年12月，国务院国有资产监督管理委员会令第33号发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》，明确将企业创新发展、提升核心竞争力作为考核导向，并明确了具体的考核目标及奖惩办法。《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知（国办发〔2017〕38号）》（简称《通知》）不仅明确了国资委在“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”三层架构中的定位，更明确了其专司国有资产监管的职能和权力边界。对于进一步深化国企改革，真正实现由管资产向管资本转变，提高国有资本运营效率，具有重大实践指导价值。《通知》明确提出要整合推动科技创新职能，进一步提高监管效能。地方国资委也制定了相應的地方国资监管文件。尽管历经多次改革，国有企业自主创新能力已大大提升，但无论是关于国企改革的顶层设计还是地方相关文件，都主要体现在政策层面，立法先行似乎不够。政策的约束力、影响力与执行力将直接关系改革效果，顶层设计必须有具体的法律措施予以细化和保障。目前，作为高位阶的《企业国有资产法》并没有突出对知识产权等国有无形资产的考核与管理，仅在第42条企业改制中对知识产权等非货币资产的折价及评估做出了规定，国有资本经营预算、国有资产监督等其他方面均未明确涉及。应修订《企业国有资产法》或出台专门的《国有资产监督管理法》，在法律层面强化对企业知识产权等无形资产的保护及自主知识产权在企业资产运营中的重要地位，并以此作为考核、奖惩企业及其负责人的重要指标，实现与《科技进步法》关于企业技术进步的相关规定之间的有机衔接。

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