社区体育社会组织准入制度研究

江元元 王 政 吴相雷

苏州大学体育学院，江苏 苏州 215006

随着国家经济迅猛发展，社区建设不断加强，社区社会组织已成为整合社区资源、加强社区建设、完善居民自治、服务人民群众的一支新生力量。社区体育社会组织作为社区社会组织中的重要组成部分，是社区体育事业的推动者，是群众体育发展的重要平台。随着全民健身战略的贯彻落实以及社区体育社会组织参与社区建设功能日益凸显，社区体育社会组织的地位得到了极大的提升。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，对培育发展社区社会组织做了专门论述。社区社会组织准入是整个社区社会组织规范监管机制的核心，其决定了社会体育组织进入社区生活、参与社区生活的渠道是否顺畅，同时也体现国家对基层体育社会组织的管理理念。[1]当前我国社区体育社会组组织的发展却差强人意，直接影响到其在社区建设中的参与深度与广度。

1 学理层面：社区体育社会组织准入制度概述

1.1 社区体育社会组织准入制度

社区体育社会组织准入制度即是国家准许社区体育类社会组织设立所设置的标准与程序规则的制度规范。在我国，政府对存在的包含社区体育社会组织在内的社会组织进行一定程度上的规制和管理。社区社会组织准入制度是政府有效防止社会组织的无序混乱发展乱象，帮助社会组织健康有序发展进行干预的表现。社区社会组织准入制度可以实现政府对社区体育社会组织的宏观把握和数量结构的调控，以及对其有效监管和扶持培育。社区体育社会组织要健康稳固发展，首要环节是得到政府认可，获得合法的身份。同时，社区体育社会组织的合法性是其享受许多政府给予的优惠与支持的重要前提。无论对于政府还是社区体育社会组织，准入制度都起着至关重要的作用。

1.2 社区体育社会组织准入制度演变

基层社区各种类型的体育组织既是基层群众性体育活动的组织者与发动者，同时还是多元化体育服务的生产者与提供者。[2]国家对其准入实行的备案制并非由中央政府颁发政策性文件后予以实行，而是由地方政府率先提出。社区社会组织在实际登记情况中由于规模小、力量弱不能达到双重许可登记与直接登记的条件，因此难以获得合法发展身份，导致其游离在“非法”的边缘。但正因其基层特性，社区社会组织数量众多，且分布广泛，最贴近人民群众，是一支在社会、政治、经济、文化等建设中发挥作用的重要力量。[3]一方面为了推动基层体育社会组织的健康发展，充分发挥基层体育社会组织在全民健身计划与群众体育事业中的积极作用。另一方面为了解决基层社会组织准入难问题，将基层体育社会组织纳入制度化、规范化发展轨道。地方政府创新性提出基层社会组织备案制。

核准备案。2002年，青岛民间组织管理局率先针对基层社会组织无法获得合法发展身份的问题，制定了《青岛市加强社区民间组织培育与管理试点工作方案》，《方案》中创新性提出对于对达不到双重许可登记条件的社区体育组织可自下而上在居委会、街道办事处、区市民间组织登记管理机关逐级核准备案，解决其合法性问题。

注册备案双轨制。2006年2月，江苏省民政厅下发《关于加强社区民间组织培育发展与登记管理工作的意见》，对社区社会组织备案制给予肯定，并对社区体育社会组织准入条件及程序作出明确规定。凡能满足经济社会发展需求且能规范、规律开展活动的社区社会组织，由社区居委会对社区社会组织进行初审，向街道（乡镇）核准备案后报县（市、区）民政局备案。备案后的社区体育社会组织民政局已承认其合法身份，但不具备法人条件，待发展后达到双重许可登记准入条件，仍需向民政部门正式申请注册登记。

备案制。2006年8月，南京市出台了《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》，该《办法》被视为我国第一部对基层民间组织备案进行规范性管理的文件。[4]随后，各地方政府陆续出台文件，推行备案制试点。

1.3 社区体育社会组织分类

人民生活改善，健身意识提高，社区体育社会组织获得发展环境，各类社区体育社会组织如雨后春笋般出现。社区体育社会组织分为社会团体与民间非企业单位两大类。社区中的体育协会属于社会团体，社区中的健身队、晨练队、剑队、游泳队、风筝队、拳队、球队、体操队、骑行队、模特队、武术班（队）等则属于民办非企业单位。

图1 社区体育社会组织分类图

2 苏州市社区体育社会组织准入制探索与评价

依据社区社会组织自身情况，苏州市对社区社会组织合法身份获得施行注册备案双轨制，即对达到注册登记条件的社区社会组织进行注册登记制。对符合社区居民自愿组成，遵守国家各项法律法规，在本社区内开展各种社会活动，但不能达到注册登记条件的社区社会组织实行备案制，待条件成熟后再进行注册登记。两种准入方式协同负责社区社会组织的准入。

2.1 注册登记准入条件及程序

社区体育社会组织获得合法身份需经过政府有关部门审核。2006苏州市民政局下发的《关于进一步做好社区（村）民间组织登记管理工作的意见》中确立社区民间组织的登记管理机关县（市）、区以上的民政部门，社区社会组织的业务主管单位由县（市）、区的业务相关部门担任，也可由乡镇、街道办事处担任。社会体育社会组织登记注册前除得到业务主管部门的同意之外，要求其成员是本社区的居民，活动范围原则上在本社区，活动内容和方式必须在法律、法规和政策允许范围内并且要达到一定条件。依据社区体育社会组织分类，其注册登记条件也有所不同。 社区体育社会组织达到登记条件后，向登记管理机关递交申请书及业务主管单位核准的资金证明和活动场所证明、拟任负责人的基本情况等材料，经登记管理机关审查通过后社区体育社会组织获得合法身份。

表1 社区体育社会组织注册登记条件一览表

按照注册登记要求，社区体育社会组织需找到业务主管部门经过其审查同意后方可向民政部门申请获得合法身份。而这未从根本打破双重许可登记制，与双重许可准入登记无本质区别。在登记过程中，社区体育社会组织往往面临着两方面的困难：一方面是难以找到业务主管部门。另一方面是可能遭到业务主管部门拒绝。在《登记意见》中，民政局对社区社会组织的业务主管部门只作笼统的解释，并未给出具体的指定。这就导致众多社会组织无法确定或找不到业务主管单位。此外，业务主管部门审查同意社区社会组织登记意味着其对社区社会组织要承担审查与监管职责，而业务主管部门在没有明确约束下，首先考虑的是社会组织是否容易掌控，组织准入后期是否会带来责任追究，组织准入是否对本部门有利，而不是社会组织是否符合群众需要，能够为群众提供社会服务，进而出现推诿登记行为。这两方面困难成为社区体育社会组织合法身份获得中一道难以跨越的障碍。

2.2 备案条件及程序

苏州市对于无法达到注册登记条件的社区体育社会组织实行备案制。同样，备案制也有其条件要求，其条件要求相对登记注册条件降低许多，备案程序也有所简化。社区体育社会组织备案只需满足四条基本要求：有规范的名称、有固定或公用的场所、有符合社区建设发展要求的业务范围、有相应的组织机构或负责人。即可由社区体育社会组织发起人向所在乡镇、街道或村、居委会提出备案申请。乡镇、街道和村、居委会根据备案的范围和条件，对申请备案表进行审查，审查通过予以审定备案。与注册登记相比较，备案制的程序相对简化，无需业务主管部门同意，具备一些基本条件即可。备案制的实行解决了不具备法人条件的基层社会组织的合法性问题，为无法登记的社区体育社会组织获得合法身份提供了一个过渡，缓解了准入制度与基层社会组织需求之间的矛盾。

图2 社区体育社会组织备案程序图

3 完善苏州市社区体育社会组织准入制度的建议

3.1 取消业务主管部门同意，以直接登记为主

社区体育社会组织准入实行的直接登记制与双重许可登记制并无本质区别，而早在2013年我国已提出取消业务主管部门的直接登记制度。对于实际情况中，因不能达到准入条件而获得合法身份的社区体育社会组织，政府需要放宽政策，取消业务主管部门同意，将为群众提供体育服务的社区体育社会组织逐步纳入直接登记的范围，形成以直接登记为主的一站式社区体育社会组织准入制度。

3.2 制定专项化体育类社会组织准入标准

众所周知，体育项目开展对场地有极大依赖性，没有固定的活动场地体育社会组织活动很难开展。直接登记制以及备案制都对场地做出硬性要求，而现实状况是众多体育社会组织难以找到一个固定的活动场地，如此一来社区体育社会组织心余力绌。对此，政府应针对体育社会组织发展的特殊性，制定体育类社会组织的规范化准入标准，降低场地要求，必要时对体育社会组织提供场地帮助，集中解决体育社会组织无场地问题，从根本上解决“非法身份”。

3.3 降低准入标准，拓宽准入渠道

社区体育社会组织备案制要求组织个人会员达20人，或单位会员10人，并且会员只限于本社区居民。过高的人员要求无疑抬高了社区体育社会组织准入门槛，与社区体育社会组织的生在基层、服务于基层、发展于基层的根本宗旨相违背。社区体育社会组织应有人员要求，但人员要求不应过高，对社区体育组织成立造成不必要的阻碍。古有三人为众，社会组织发展过程都是由最初的小规模随着发展而逐渐壮大。因此在人员组成要求上设置最低要求无实际意义。

3.4 加强准入后期的监管

政府对社会组织准入设定较高门槛，但对其后期监管相对弱化，形成严进宽出的局面。这就导致出现一“备”了之，缺乏必要和有效的管理、协调和服务、扶持等问题。这些情况的存在，一定程度上阻碍了社区社会组织的良性发展及作用的有效发挥。因此，政府方面要在社会组织登记备案后，定期对其进行年检，掌握其发展状况，及时发现问题进行处理。对于一些不能提供社会服务，名存实亡的僵尸组织取消其合法身份，籍由此规范社会组织良性发展。