中国足球协会实体化改革的困境与发展路径优化

孔琳琳，陈荣浩

(重庆人文科技学院 体育学院，重庆 401524)

中国足球在走过20多年的职业化改革之后，依然未能达成曾经的足球发展规划目标。当男足、女足国家队成绩的直线下滑成为全社会关注的热点之时，中国足球的改革再次作为深化社会改革的突破口，上升为国家战略。2014年10月20日，国务院下发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确提出了“推行管办分离，加快体育协会与行政机关脱钩”[1]。2015年3月8日，国务院办公厅下发《关于加快足球改革发展总体方案》，用专门篇幅从“明确定位和职能，调整组建中国足球协会，优化领导机构，健全内部管理机制，健全协会管理体系，加强党的领导”等方面提出改革中国足球协会的实施方案[2]。为了进一步理顺足球管理体制、创新足球管理模式，2015年8月7日，国务院足球改革发展部际联席会议办公室出台了《中国足球协会调整改革方案》，从“撤销足球运动管理中心、理顺中国足协与体育行政部门关系、改革完善中国足协人事管理制度、改革完善中国足协财务资产管理制度、明确中国足协开展对外交流合作权限”[3]等领域提出了中国足协与国家体育总局的脱钩，从而让多年来广大学者、足球专业人士和舆论媒介的热切期盼终于付诸于现实。《中国足球协会调整改革方案》中短短376字的足协与国家体育总局脱钩改革方案，获得中央全面深化改革领导小组的通过，并登上央视《新闻联播》的头条，足以说明足协改革的关键性和肩负社会冀望的重要性。然而，中国足协的脱钩并非一帆风顺，中国足协实体化发展之路依然坎坷崎岖。从国家层面对中国足球协会的实体化发展所面临的现实问题进行剖析，以期为推进我国足球协会的健康发展，以及为促进中国足球深化改革发展提供理论参考。

1 中国足球协会实体化的主要内涵

1.1 成员的主体化

实体化的社会组织，必应凸显参与成员的主体性。所谓社会组织的成员主体性就是指在该组织中以人为本，所有加入成员能够享有协会的自主立场、自主权利、自主利益和自主责任，能够对协会发展运动具有充分的参与权、行使权、选举权、评价权等基本权利[4]。中国足球协会是由单位会员和个人会员两种会员形式所构成，中国足协的实体化就应保障和实现各种成员的主体性。依据中国足协组织运营基本内容体系构成来看，中国足协成员的主体性主要体现在对参与者的责、权、利关系的明晰，足协内部所有实物要由足协自己的成员决定。作为社会团体组织的中国足球协会要突出成员的主体性，一方面要充分体现个体会员的参与性和主动性，另外一方面还要保障单位会员的整体性和利益性。主体性的体现是中国足协作为社会组织现代性的充分标志，也是足协自主性、自觉性和超越性的基础。

1.2 物质的实力化

中国足协作为组织、管理、运营、评价中国足球项目的具体社会团体组织，在实际运行过程中离不开物资资源的充分保障。足球资源作为中国足协实施一切足球活动基本物质条件，包括协会组织内的人、财、物等物质实体有形要素[5]。足协最大的物质实体就是组织实体，包含组织的结构、组织的人员、组织的制度、组织的目标、组织的资源等。人员作为中国足协运转的实际操作者，成为最活跃的因素，足协内部的人力资源包括足协领导层、足协管理层和足协执行层[6]。依据足协发展实际，实体化的足协就要有能够实现协会会员认可的主席对足协实施决策和指导，能够充分调动不同层级、不同区域足协之间的有效互动与合作，具体落实足协相关工作。其次，足协实体化在物质领域的表现还在于足协组织的条件充备，如有固定办公场所、固定资产等。中国足协组织条件的充裕能够为足协的各项政策贯彻落实起到积极推动作用，也是足协开展宣传、教育、竞赛、培训、选拔等的重要基础。

1.3 制度的健全化

制度是指大家共同遵守的办事规则和行动准则，不同行业、不同单位以及不同的部门都有自己的行事准则，其主要目的都是为完成既定目标规范约束成员的行为[7]。实体化的中国足协制度体系包括发展目标、组织机构、人员分配、权责体系、奖惩制度、财务报告等。制度建设在社会组织运行过程中具有非常重要的作用，既是对成员行为的规范约束，也是调动成员积极性，促进组织目标达成的法规保障。首先，实体化的足协应该有公开、公正、公平的会员普选制度，充分实现组织内部的选举公平，保障每一个会员成员的基本选举权。其次，足协组织的机构设置科学合理，能够调动和激发成员的工作积极性，能够最大限度地调集和分配足球资源，促进足协组织高效运行。再次，足协对每一个设置的机构和成员的责、权、利关系分配明晰，并能体现成员之间、机构之间明确的监督与问责机制，从而实现足协管理体制的制度创新。足协制度建设的健全是保证协会组织能否高效、快速、健康运作的必要条件，也是彰显组织实体化的重要保障。

1.4 经济的实体化

作为市场经济体制下的社会团体组织的中国足球协会，要实现自身的实体化就需要有自己实体的经济[8]。传统的足球协会主要依赖于政府的行政拨款以及会员会费维持运转。但是脱钩后的足协实体化就需要摆脱传统的经济来源依附性特点，必须建立自己的经济实体，包括物质的、精神的足球产品，以及足球相关服务等经济活动。依据当今国际足球运行的规律和市场经济体制运行秩序，中国足协的经济实体在于有固定的多样化的资金筹措渠道，能够依靠足球运动的宣传、教育、培训、竞赛、考核、表演等形式，开展多样化的足球市场经营活动；能够依据市场需要，充分调动足球资源，开发适合足球市场发展的足球新产品和新服务。

2 中国足协实体化存在的主要问题

2.1 政府选择性的行政依附浓厚

自上世纪80年代原国家体委首次提出体育社团实体化以来，到90年代以足球为突破实施单向运动协会的实体化改革，再到如今的深化足球领域综合改革，整个实体化改革历程都是从政府选择或决策，实体化改革的启动、实施与试点工作均提到政府职能部门的议事日程里[9]。在《中国足球协会调整改革方案》中指出：“协会调整转变完成之后，适时撤销足球中心……，足球中心领导班子成员作为国务院体育行政部门代表进入中国足协工作。”可见，名义上脱钩后的中国足协依然不能完全脱离政府选择而实现完全自主的社团组织运行自治。受制于政府行政权力的干预，足协组织的掌控资源极其有限，其组织动员能力不足，从而致使足球协会这种社会组织带有较强的政府行政依附性特征[10]。中国足球协会对政府的依附性还体现在《中国足协章程》的规定中无法对竞赛中的弄虚作假、营私舞弊以及假球、黑哨、赌球、贿赂、暴力、服用兴奋剂等违背体育道德、纪律规范行为进行处罚。正如在中国足球的黄、赌、毒、假球、黑哨、贿赂等“打假”行为时，依然须借助司法、检察、公安、纪检等部门，因为足协作为民间社会团体组织，不具备司法调查权力，单单依靠协会内部规定难以采取有效措施来治理竞赛中的各种违纪违规行为。

2.2 管理实施的权力寻租现象滋生

寻租是指追求非生产性经济利益的人类活动[11]。在中国足协长期的管理权力与行政权力混同运行下，足协本身的半官方色彩浓郁，加之监管、考核机制的不健全，导致权力寻租现象滋生。从1998年甲B联赛的收买球员打“假球”事件开始，中国足球的腐败问题就一直呈现在社会公众面前。球员、裁判、协会领导的受贿背后折射出的是中国足球协会管理实施权力的集权所致。中国足球协会内部的权力寻租现象主要表现在两大方面：一方面，在协会权力集中下通过协会合法的或者不正当的非法手段达到保护协会自身和个人自身的既得利益。例如在协会组织机构的人员选举、任免、派遣等领域存在的“权钱交易”等现象。另一方面，面对足球职业化改革带来的巨大经济利益，中国足协运用自身管理权力对其既得利益进行再分配过程中，对自身利益的保护呈现出足协的另一权力寻租行为。自2004年中超公司成立至今，中国足协占有高达36%的股份，其余所有俱乐部各自拥有4%的股份[12]。足协下属的福特宝公司拥有电视转播和商业开发的垄断权，联赛收入分红也是足协占大头，且不公布中超公司的年度财务报告，让参与俱乐部对财务运转知之甚少。

2.3 社会公共服务效能的低下

中国足协作为非营利性社会组织，应把社会效益放在首位，这是其体育社会团体的性质所决定的。然而，现实中中国足协不仅没有完全脱离政治利益格局，还以追求经济利益为重，社会利益的追求缺失。在参与社会公共服务方面，中国足协依然存在着功能定位的模糊、服务结构的不合理、服务能力的不足等问题。首先，在足球赛事服务方面，中国足协举办的职业和业余赛事主要有联赛职业级方面的中超联赛(16支俱乐部)、甲级联赛(16支俱乐部)、乙级联赛(28支俱乐部)，及业余级的全国足球业余联赛、青少年U系列赛；杯赛方面的职业级与业余级的超级杯比赛(2支俱乐部)、足协杯赛(72支俱乐部)[13]。现有的赛事类型、级别、层次等还不能与我国巨大的人口基数和省份数相适应，不能满足广大群众的足球赛事需要。其次，在足球人才培养方面，2015年在中国足协备案的各年龄段的青少年球员只有37 490人，2016年49家中超、中甲和中乙俱乐部中只有20%拥有独立梯队[14]。2017年招收高水平足球队的高校有77所，共招收491名学生[15]。中国足协举办的青少年足球赛事全年仅有30场左右，而足球发达国家的青少年球员全年比赛场次均在50场以上，做到了周周有比赛[16]。在足球赛事供给和足球人才培养方面，中国足协的社会公共服务职能未能得到应有的体现。

3 我国足球协会实体化现存问题的归因分析

中国足协作为全国最大的足球行业社会团体，其实体化发展就需要对其赖以生存与发展的社会空间进行解构和透视。借助社会空间理论[17]，从协会运行的空间环境对其实体化中存在问题的各项影响因子进行透视分析，为进一步全方位、立体化明晰中国足协实体化进程中呈现的问题，从而为找到解决中国足协实体化难题的路径提供思路。

3.1 本体空间因素：足协组织的非自主性

中国足协实体化现存问题的本体空间因素来自于足球协会这一社团组织本身。从中国足协诞生至今，其依附于国家体育最高主管部门生存，身上长期所裹挟的行政色彩导致难以在短时间内完全融入社会，实现真正的自主性实体发展。从中国足协机构人员的配置上看，作为社团法人，足协的领导层与管理执行层没有经历自下而上的民主选举产生，未成为自律性民间社团。在《中国足球协会调整改革方案》中就写到“足球中心领导班子成员作为国务院体育行政部门代表进入中国足协工作”。可见，中国足协的领导班子依然肩负国家体育行政管理职权，依法享有行政级别。这种“脱钩不脱离”的格局不变，就会造成足协发展的政绩驱使效应，足协就会演变成为权力运行的工具，不能代表广大会员的根本利益，不能实现协会的自主性发展。其次，足协作为民间社团，其内部管理体制混乱，参与主体的责权利关系不够明晰，足协与俱乐部之间的利益冲突加剧。在职业化改革进程中，足协不仅追求政治利益最大化，还通过职业赛事追求自身经济收益的最大化，让联赛参与主体的俱乐部失去联赛的所有权与收益权。政治上的行政裹挟与经济上的利益分配失衡直接带来中国足协的非自主性发展，从而也让实体化进程显得举步维艰。

3.2 载体空间因素：足球发展环境的趋利性

随着社会的发展和逐步转型，人们行为中的逐利性也表现得更加明显。足球的职业化发展内核是市场，资本家发现足球运动的商机，注入资金促成联赛获得收益，促成了足球产业。资本注入足球最大的特征就是逐利性，这是足球职业化发展的根本保障。据德勤数据调查显示，2016至2017赛季欧洲足球俱乐部总收入达到226亿欧元，连续20年保持增长[18]。足球市场的利益已经得到中国资本的青睐，近年中国资本在海外收购足球俱乐部的总投入已超400亿元人民币，投入金额在1 000万元人民币以上的就有33起[19]。在国内，中超俱乐部的烧钱趋势愈演愈烈，数以亿计的转会市场已经跟中国足球联赛发展水平不相符，俱乐部的资本逐利性十分突显。在球员的工资薪酬上，从1994年刚职业化时的月均工资3 000～5 000元，相当于普通百姓的100倍左右，到如今中超主力球员的年薪在百万以上，国足队员更是收入超过千万，主要的轮换球员也有近百万，替补球员基本在50万左右[20]。这种高额的经济报酬已经与球员的实际足球水平不符，高额的资本注入也与中超的赛事发展水平和整体质量不相匹配。中超公司作为足协下属直接机构，在对联赛利益分配上的绝对控制是足协逐利的直接体现。足球市场的巨额利益驱使已经吸引了大量资本注入，俱乐部、球员、足协、地方政府均陷入到这一利益博弈的纷争之中，获取自身最大的利益便成为各自追求的根本目的。

3.3 客体空间因素：社会制度环境的复杂性

我国足球的改革历程是与国家社会经济改革紧密相连。回顾我国社会改革不难看出，以政府主导的强制性制度变迁是中国社会改革的重要特征，其遵循的是稳定、发展与改革相互调适的方针，对改革实施的是由点到面，再到层层推广的过程。中国足协所面临的制度环境主要来自于两个层面：一个是宏观的体制环境，如国家的经济、政治、文化等对社会发展产生影响的制度与政策；另一个是法制环境，即国家层面对社会组织的管理规章、条例、方案等制度，主要包括国家宪法、法律法规、行政管理规范、党的重要决议与社会组织管理等。在梳理国家对社会组织的相关管理规章制度后发现，多个政府部门对社团组织的管理政策形成了一个模糊性日增的政策集中区域，部门之间的政策内容缺乏衔接，致使不同制度之中的管理内容存在冲突。此外，党的政策报告与现行法规之间时有距离。党的政策报告出台之后，各个部门负责的行业管理制度未能及时跟进，使得社会团体管理难以真正走上制度化与法制化的轨道。综合来看，中国足协面临的宏观政策模糊性及社会制度复杂性与当前中国社会独特的渐进式治理进程密切相关。当政策环境处于多元导向而难以系统整合时，社会组织独立运行与实体化发展的政策很难被细化成技术指标和操作流程。

4 中国足协实体化改革的路径

4.1 从脱钩到脱离，实现足协组织机构的独立化

依照《社团管理条例》，中国足协作为具有民事主体的非营利性社会组织，具备独立社团法人资格。然而，在长期的政社不分、官办不分模式下，中国足协在人、才、物的管理上依然履行行政权力，民间性与独立性荡然无存。在新一轮的国家深化行业协会与行政机关脱钩中，中国足协要走上实体化的发展之路就需要摒弃政绩观思想，抛开利益心理，坚决以大局为重，深化贯彻落实党中央、国务院的政策部署。一方面，要坚决执行中国足协与国家体育总局的机构分离，在隶属关系、人员配备、职能分离和财产分配上均要实现完全的脱离。人员的配备是协会发展的主体因素，足协领导与各个分支机构的负责人应该交由下设会员协会实现民主选举产生，充分体现民间社团的民主性和公平性。另一方面，足协内设机构的设置和产生可以借鉴国外经验，引入社会专业机构组织，依据我国足球发展实际，遵循足球运行的基本规律，从人才队伍的培养、赛事运作与市场开发、财务监管与审计、社会发展服务、行业交流与合作等不同领域全面综合设置内部机构。内设机构不仅要体现中国足协本身的运行特点和发展实情，还要充分呈现其民主、独立、开放、平等的社团属性，促进协会内部的健康可持续运行。

4.2 引入专业监察机制，健全足协内部管理约束制度

2018年3月11日下午，十三届全国人大一次会议表决通过了在国家机构中增加监察委员会的决议，并写进了《宪法》[21]。自十八大以来，党中央国务院明确提出了“构建全面覆盖的国家监察体系”，并写进了《中国共产党党内监督条例》。最初在北京、山西、浙江三省市开展试点设立监察委员会，到如今的全国31个省市全部设置了监察委员会。国家监察体制的建立完善是推进纪律监察制度和实施监察体制改革所作出的重要部署，是新时代为深化改革提供的根本保证。足球改革作为深化社会改革的突破口，理应顺应国家改革潮流，紧跟改革步伐，引入专业的监察制度，设立专门化的第三方监察工作机构。机构组成人员可以借鉴国外相关体育行业监管经验和国内监察部门的现实情况，充分吸收专业的法律、会计、审计、管理等专业机构人士，以及足球行业的资深人士共同组成第三方足协监察工作小组。其次，构建完善的权力与利益约束制度。“治人者必先自治”，正所谓打铁者还需自身硬。在协会内部制度建设方面，通过构建咨询机制、反馈机制、问责机制与社会公报机制等，逐步完善协会内部的约束机制和透明机制，确保协会内部的领导与成员、机构与部门、协会与俱乐部等之间责、权、利关系细化明晰。

4.3 调整足协功能定位，提高社会公共服务效能

中国足协作为全国最顶层的从事足球运动的组织自愿结成的非营利性社团法人，是具有公益性质的社会组织。依据《中国足球协会章程》，管理各类全国性足球竞赛，负责足球专业人才的培养，促进俱乐部健康稳定发展，普及发展社会足球，推进足球文化建设等是协会的基本职责[5]。然而，在现实运行中足协的功能定位急功近利，注重经济利益和政绩表现，忽略了足球运动本身的发展规律，在人才培养、赛事推广、文化传播与产品供给等领域淡化了协会的社会公共服务职能。因此，中国足协应该遵循足球运动发展规律，结合我国发展实际，明确功能定位，加大协会的社会公共服务能力建设。其一，提高社会责任担当的能力。中国足协要把服务社会足球发展，建设中国特色足球文化作为己任，将足协组织扎根于基层群众的足球需求中，以满足广大人民群众日益增长的足球需要为根本职责。其二，创造优质的足球公共产品。中国足协要主动融入构建新时代的国家公共服务体系之中，发挥专业行业职能，融入到了解民意、掌握民情、汇集民智和化解民怨中去，广泛募集社会足球资源，创造出更多优质的符合人民需要的足球产品。其三，加强与其他社会组织的协调合作能力。中国足协的运行离不开其他社会组织的大力支持和全力支撑，在提升中国足协的社会公共服务能力过程中，要不断强化协会之间的友好互通和强强合作，共同打造优质高效的社会公共服务能力。

4.4 加强公民参与治理，增强足协决策的科学民主

公民不仅是社会治理的主体，还是治理的最大受益者。习近平总书记在多次讲话中特别强调了提高人民群众依法管理国家事务的能力，要切实保障公民行使选举权和被选举权，强化参与社会治理创新的积极性。中国足协的性质决定了需要公民社会的参与，尤其是在足协首次改革不彻底、不作为的背景下，更需要公民社会的积极参与，提升足协运转的民主参与性。运用协商民主理论范式，强调公民的自由平等，以追求公共利益为共同的价值目标，将我国公民社会的足球参政需求、民主足球意愿充分纳入到足协的现行框架体系内进行合理有序释放，进一步促进中国足协的社会活力。中国足协应该依据业务类别构建不同的协商民主机制，足协主要负责宏观政策制定，具体操作实施交由各个业务参与主体，进入社会的由市场来调节。其次，建立利益组织化运行模式。利益的分配是中国足协实体化改革的绊脚石，建立均衡的利益分配机制是足协实体化改革的重要环节，而利益组织化为我们提供了思路。以组织化的方式对足协内部利益诉求进行过滤和调适，能够使各群体利益变得更加集中，促使足协的相关政策得到进一步的衔接、处理与整合，去掉利益冲突的环节。足协利益组织化在强化了组织利益的同时也提升了个人利益，能够充分发挥参与主体的民主性，提高足协组织决策的科学性与公平性。

5 结语

在全面深化社会改革。实现社会组织管理创新与转变体育发展方式的进程中，中国足球协会的实体化改革被视为社会改革的缩影与探路者。当历经20多年实体化改革的中国足协再次被列为国家全面深化社会改革的突破口时，足协改革将进入攻坚克难的实践阶段。这一阶段将是决定中国足协是否落实实体化的关键环节，也是影响我国体育改革发展的重要节点。因此，中国足协的实体化改革应该在脱钩后健全中国足协内部管理体制与运行机制，理顺足协与政府、社会等之间的关系，实现多元主体的共治，最终体现其自主性、独立性与实体性，促进中国足球协会的健康可持续发展。