新预算法下高校预算管理优化探析——基于预算实务角度

（石河子大学 新疆石河子 832000）

高校预算是高校日常组织收入和控制支出的依据，是一所高校进行各项财务活动的前提和依据。2015年1月1日我国颁布了新预算法。新预算法的出台是我国法律制度建设的一项重要成果，是现代财政制度的重要组成部分，反映了现代预算管理的基本要求，该项法律制度取得了五个方面的重大突破：完善预算体系，健全透明的预算制度；改进预算控制方式，建立跨年度的预算平衡机制；规范政府债务管理，严控债务风险；完善转移支付制度；硬化预算支出约束，尤其要控制机关运行经费及楼堂馆所等基本建设支出等。贯彻执行新预算法成为当前我国财政工作的一项重要任务。高校作为公共财政的重要组成部分，新预算法的颁布无疑对高校的财务制度尤其是预算制度的改革产生重大影响，并提出了更高的要求，比如新预算法要求高校预算必须要有计划性和严肃性，而非盲目性和随意性；新预算法不仅要求体现按照政府收支功能分类的预算，还要体现按照政府收支经济分类的预算。笔者对目前高校现行的预算管理模式实践运行中存在的问题进行了探讨。

一、高校现行预算管理模式存在的问题

（一）预算组织力度不够和领导重视程度不高

目前，大部分高校预算具体事宜主要集中在单位的财务部门，虽然“一上”预算编制工作由基层单位来做，但是大部分基层单位的主要领导并不重视预算工作，有些部门上报的预算项目并没有经过严格科学的论证，甚至没有结合学校和本部门下年的工作重点和任务来申报，随意性强，有些部门甚至出现上报的预算就让办公室人员把往年数据稍作修改，单位主要负责领导都不经过仔细审核就上报的情况，基层预算编制流于形式，预算主要是财务部门事情的片面思想严重降低了高校整体预算管理效率。

（二）预算项目设置粗略，核算内容不明确

预算虽然按照项目编制，但是由于没有细化到科目，比如学生事务预算项目按××活动费、招生费、就业工作经费等设置，而在具体核算时支出内容不是十分清晰，只要不超过总预算，哪些内容能支出、哪些不能支出不明确，使得预算控制难以得到有效实施，尤其是机关运行经费一项，一直难以大幅下降，导致年终报表“公用经费”控制数达不到上级财务管理部门的要求，其中不排除缺少从预算项目设置上进行刚性控制的重要因素。

（三）预算编制方法不尽科学，编制审核等方式落后

预算编制是预算管理的龙头工作，要经过“二上二下”的程序，工作任务繁重，石河子大学预算编制中涉及到43个机关部门及直附属单位的预算项目达700余项，18个二级学院及校控预算项目达600余项，每年预算编制和审核的时间紧、任务重。目前，大部分高校在预算编制上采用基期预算和固定预算的方法，即按照基数加增长的方法或是不超过上年预算额的原则编制、审核预算，并没有按照高校当年工作任务和业务重点等因素审核预算，这样预算执行中就出现了预算追加及调整频繁的情况，失去了严肃性。另外大部分高校部门预算的编制、审核、执行、分析仍采用人工的方式，而没有实行信息化手段，这样必然延长了预算编制和下达时间，降低了预算管理的效率。

（四）预算项目与资金来源性质不匹配、不对应，资金支付脱离预算项目实际执行

随着国家财政制度的改革和国库集中支付制度的实施，大多数高校由原来单一的实体账户转化为实体和国库零余额两类账户，国家的财政拨款全部通过财政国库平台系统拨入，支付时由零余额账户资金支出，现行高校的预算编制分为收入预算和支出预算，重点是支出预算的编制，高校各类事务支出内容复杂，类别繁多，高校现行的做法是按照教学、学生事务、水电和资产等大的项目内容进行预算编制，项目名称中无法区分项目是由财政拨款安排还是由事业收入或者其他创收收入资金安排，各类预算项目分配经费指标时没有区分财政拨款项目和非财政拨款项目，这样即使编制好的预算项目在实际支出时应该用国库零余额账户资金支付还是应该用实体户资金进行支付无法区分，而大部分高校的做法则是优先使用零余额账户资金，这样就出现预算项目执行和资金账户不匹配、对应，资金账户支出情况无法真实反映预算项目的实际执行情况，财政拨款资金尤其是财政专项资金的用途无法真实反映出来。

(五)预算没有覆盖所有资金，仍存在游离于预算外创收资金

目前，高校预算分配大多由校控预算和部门预算（学院预算和机关预算）构成，校控预算由学校财务部门按照学校发展计划，遵循轻重缓急的原则根据学校财力状况，安排学校资金使用计划，部门预算中的学院预算由学校对各个学院按照划拨标准分行政、党务、教学、学生事务、水电暖和资产等大的项目进行分块包干，各个项目预算经费由学院根据自身发展情况在包干总额限度内进行分配编制，由校计财处汇总，报校财经领导小组审批后，下拨到各个学院执行。预算编制（含预算收入和预算支出）只注重财政拨款和学费收入等主要收入来源，均未考虑各二级学院的创收收入，创收收入仍游离于预算收入编制之外，二级学院均存在不同程度的“小金库”现象。虽然，高校鼓励学院创收的做法在增加二级学院收入、增强办学活力、促进自身发展、调动教师积极性方面发挥了重要作用，然而，如果创收收入资金长期游离于预算外的做法，既不符合新预算法的根本要求，也得不到规范的监督和约束，从长远来看还会出现因为二级学院创收的不平衡挫伤二级学院教师从事教学科研的积极性。

二、对高校预算管理予以完善和优化的建议

（一）加强领导作用，提高预算重要性的认识

构建大学预算管理组织体系。该体系由大学财经领导小组、预算办公室、二级预算单位构成。扩大财经领导委员会的成员，成立由校领导、各部门负责人、财务人员、审计、教职工代表等人参加的财经领导委员会，充分发挥财经领导小组的引领作用，做好预算宣传工作，强化各部门和二级学院负责人对预算重要性的认识，在科学分析及预测的基础上，把部门预算编实、编准，充分体现预算的刚性和严肃性。

（二）完善预算项目库，细化预算项目的编制

要根据学校年度事业发展计划和工作任务重点，不断完善学校和学院预算项目库，预算编制要分多层级进行精细化编制，一级预算项目库大型项目按照功能或者性质划出二级预算项目，二级预算项目下面再按照经济分类功能或者经济分类科目细化到三级预算项目（或末级预算项目），一级和二级的预算项目的申报要结合学校和二级学院或者职能部门年度计划和工作任务申报，末级预算项目的申报要按照政府收支经济分类科目来申报，并且要有严格的测算依据。

（三）严肃预算审核程序，严控机关运行经费

科学编制和审核高校预算，高校的年度发展计划，结合学校的财力，遵循轻重缓急的原则，对于二级学院经常性支出项目，要按照合理的标准进行科学的测算，对于项目支出尤其是重点工程、重大项目应通过项目申报书（含可行性研究报告），组织专家论证报财经领导小组审批，对于机关运行经费的审核，按照各职能部门岗位职能，可以实行总量控制、超支不补、结余统筹。对于招待费实行切块包干，采取定点招待、相关校领导审批、设立招待标准、集中报销的办法予以控制。

（四）改革预算管理手段，提高预算管理效率

改革现行手工处理预算编制、审核、执行和监督的方式，探索和推行利用计算机和信息网络等的新型现代化系统进行预算管理，应是高校财务预算管理改革的重点和方向。目前，高校财务管理部门要积极调研并收集和整理各方面的需求功能和资料，积极与软件开发公司沟通，联合研究开发适合高校自身的预算管理软件系统，系统的成功使用会大大提高预算编制、预算执行结果检查的及时性和准确性，从而缩短预算下达的时间，提高预算管理的效率。

（五）规范预算项目名称、属性及核算科目的设置。

1.规范预算项目名称的设置，确保资金来源性质与预算项目性质的对应性。随着国库集中支付制度的全面实施，大部分高校已实现财政国库集中支付的拨款方式，即高校基本运行经费通过财政国库平台进行申报和拨款，这样高校资金账户便分为国库零余额账户和实体账户，在年初进行预算收入和预算支出编制时，就要区分哪些项目用国库零余额账户拨款资金安排，哪些项目用事业收入的实体账户资金安排，在设置项目名称时可以用字母开头进行区分。比如高校中的各类奖助学金项目，有国库零余额账户拨款的国家奖助学金，还有学校事业收入资金安排的奖助学金，年初在编制奖助学金项目预算时可以设置为 “CZ奖助学金”“FZ奖助学金”，这样在核算时，如果要发放一批奖助学金，领导签批的是在“CZ奖助学金”项目中支出，那么在财务系统的账务处理分录中要用财政专项资金支出会计科目，相应的资金支付科目和账户也应为财政零余额科目和账户；如果职能部门领导签批的是在“FZ奖助学金”项目中支出，那么在财务系统的账务处理分录中要用非财政资金支出会计科目，相应的资金支付科目和账户也应该为其他实体账户科目和账户，这样真正反映和实现了资金来源性质与预算项目的对应性，避免或者纠正了国家财政制度中串户使用资金的现象。

2.规范预算项目属性的设置，实现项目属性和科目属性的统一性。在账务系统中启用预算项目属性设置，根据资金来源性质确定好的项目属性，比如“CZ奖助学金”项目属于教学类项目，在项目属性中就要选择教学财政专项的属性，如科目编码5001为教学支出；01代码为财政支出、02代码为非财政支出；01代码为基本支出，02代码为专项支出，相应的支出科目代码可以限定为“50010102”，即教学财政专项支出会计科目，“FZ奖助学金”项目属性中选择为教学非财政专项的属性，相应的支出科目代码可以限定为“500102002”，即教学非财政专项支出会计科目。这样通过信息化手段避免了项目核算中没有正确使用会计科目的错误，也实现了项目属性和科目属性的真正统一。

3.细化预算项目的核算科目，确保预算与决算的一致性。改革原有使用单一会计科目的核算方式，在账务核算系统中启用“会计科目+经济分类科目”即“双科目”的核算方式，在账务处理分录中先录入限定的会计支出科目，后录入经济分类科目，这样不仅可以快速准确地提供财务统计数据，而且在项目精细化设置的基础上，可以防止预算与决算的脱节，确保财务预算与决算的协调一致性。

（六）将二级学院创收纳入部门预算编制，体现预算全面性

要实施好新预算法，高校在预算编制流程中，要把所有的收入纳入学校总预算，预算收入的编制不仅包含财政拨款收入、教育事业收入、科研事业收入，还要包含其他收入（含创收收入），预算支出的编制也要考虑创收收入相应的归口支出，比如可以根据各个二级学院创收收入按比例分配并设置发展基金项目，该项目可以用于弥补相关学院包干经费不足的相关支出，这样既发挥了二级学院进行创收的积极性，又体现了预算的综合性和全面性，还从源头上杜绝和避免了资金截流和“小金库”现象，规范了创收资金的运行和监督。

总之，高校财务管理改革的重点在预算管理，难点也在预算管理。高校要按照各二级学院学科建设的方向、教学科研发展、学生教育管理等方面的目标，以新预算法为指导，优化预算管理，从预算源头上真正体现“办什么事，花什么钱；办多少事，花多少钱”的经费总体使用原则，为学院和各部门提供规范高效的经济保障，努力建立“以预算控制为核心、以信息一体化为平台、以资金动态集中控制为手段”的“统一领导、分级管理、集中办公”的预算运行新模式。