地方高校资金供给存在的问题与对策——以云南×高校为例

□赵婵娟 朱家位 张天有

（云南农业大学财务处 云南昆明650201）

自上世纪末以来，为满足广大群众接受高等教育的渴望与需求，国家加快了高等教育改革的步伐，随着高校招生计划逐年增加，学校的办学规模日益扩大，高等教育已步入“大众化教育”阶段。高等教育的快速发展得益于国家高等教育改革政策和银行等信贷资金的支持，但其所带来的问题与困难也呈现多元化，地方高校突出的问题集中在公共设施、师资力量、教学条件等方面，在财政拨款、学费等收入来源有限的情况下，向银行等金融机构贷款成了解决资金问题的主要方法及手段。多年累积的贷款金额导致一些高校债台高筑，信贷规模不断增加，学校可支配资金仅能保证人员工资支出和维持基本运转，其他资金需求只能依赖于信贷资金。

政府和主管部门为了降低风险，出台了控制高校贷款规模的政策，要求动态贷款规模不允许超过上年年末贷款存量。与此同时，高校又面临着“双一流”建设、“精准扶贫”攻坚项目实施的资金压力。如何缓解高校的资金供给矛盾，降低财务风险，满足学校运转和发展需求等，是地方政府和高校需要考虑的问题。

一、地方高校资金供给的现状及原因分析

地方高校，特别是西部地方高校，地处经济欠发达地区，政府对高校的财政资金扶持不足、学校自身创收能力有限，资金供给矛盾日益突出。下面以云南×高校为例，分析形成这些问题的原因。

（一）收入来源单一，总收入呈下降趋势

近年来，学校发展迅速，在校学生人数逐年增加，特别是2014年省政府把农垦集团主管的职业技术学院和干部培训学校整体划归×高校后，学校办学有专科、本科、研究生、博士、博士后五个层次，为学校的招生创造了条件。

高校在校学生人数的增加，是财政拨款和学费等收入增长的基础，但其增长的总量和幅度不大，效果不明显。学校收入主要包括：财政补助收入、事业收入、附属单位上缴收入和其他收入。×高校2014—2016年收入情况见表1。

表1 云南×高校2014—2016年收入情况表 单位：万元

从表1可以看出，学校2014—2016年总收入分别为7.516亿元、7.185亿元、6.805亿元，逐年下降，下降比率较之前一年分别为4.39%、5.29%。从三年主要收入的构成来看，2014年，财政拨款占66%、事业收入占30%；2015年，财政拨款占60%、事业收入占34%；2016年，财政拨款占58%、事业收入占36%。由此可以看出，财政资金拨款不稳定且逐年下降；与在校学生人数相关的收入呈上升趋势，生均拨款、教育事业收入2015年比2014年分别上升17.73%、6.24%，2016年比2015年分别上升5.79%、6.57%，上升因素是学生人数的增加。与在校学生人数直接挂钩的生均拨款、学费收入近三年情况见表2。

表2 2014—2016年生均收入情况表 单位：万元

从表2可以看出，2014—2016年可支配收入分别为：3.355亿元、3.791亿元、4.022亿元，2015年比2014年上升13.13%，2016年比2015年上升6.06%；生均总收入和生均可支配收入偏低，且总体呈下降趋势。学校可支配的收入仅有财政生均拨款和教育事业收入两部分，其他来源的收入均具有专门的用途，不可随意支配使用，特别是财政专项拨款和科研事业收入属于专项资金，必须独立建项目账，单独核算、专款专用。

收入是学校资金供给的供应端，决定了资金供给量的大小，在收入来源单一、总量下降的情况下，增加了高校资金供给的压力。

（二）支出逐年增加，人员经费增长较快

从表3可以看出，2014—2016年学校总支出分别为：51 892.10万元、75 047.87万元、77 559.44万元。三年主要支出的构成是：2014年，人员支出占32.27%、商品服务支出占40.21%、对个人及家庭补助占15.88%、其他资本性支出占11.64%；2015年，人员支出占28.61%、商品服务支出占37.86%、对个人及家庭补助占14.34%、其他资本性支出占19.19%；2016年，人员支出占43.42%、商品服务支出占30.77%、对个人及家庭补助占12.21%、其他资本性支出占13.60%。

表3 2014—2016年支出情况表 单位：万元

2014—2016年，维持学校正常运转的人员、教育教学等刚性支出上升幅度较大，2015年比2014年上升28.33%，2016年比2015年上升33.39%，各年占学校可支配收入的比例分别为84.82%、96.35%、121.14%（见图1）。从近三年可支配收入和刚性支出情况来看，2014年和2015年略有盈余，但余额较少，2016年补交教职工社会保障金后，收支余额不足8 503.90万元。造成这种情况的主要原因有：

图1

1.人员支出方面。由于国家几次政策性增资，以及在职职工购买养老保险等政策的实施，造成人员支出上升幅度较大，占学校可支配收入的比重从2014年的49.81%增长至2016年的83.35%，扣除单位补缴的养老保险和职业年金5 700万元以后，2016年人员支出比重仍高达69.57%。

2.研究生奖助学金方面。由于学校学科不具备竞争优势，为鼓励学生踊跃报考，学校出台了奖助学金资助优惠政策，在按国家相关规定足额发放财政拨款的助学金、科研项目按研究生助研工作量发放助研补助的基础上，学校预算每年还需再安排研究生助困基金，以保证向研究生按时足额发放助困金。2015年预算安排助困金630万元，占研究生学费收入的83.65%；实际支出458.28万元，占研究生学费收入的60.85%，占学校学费总收入的5.48%；2016年预算安排助困金650万元，占研究生学费收入的55.62%，实际支出1 458.78万元，占研究生学费收入的124.83%，占学校学费总收入的16.03%。与其他高校相比，在加大对研究生资助力度的同时，也增加了学校资金的供给负担。

3.设备维修、购置方面。划并到学校的干部学校和职业院校，原承担的办学层次仅为短期培训、专科学生教学等，并入学校后，为满足本科及以上层次的教学，学校投入大量资金，对其基础设施进行了大规模维修维护，添置了大量的农科类实验实习设备，所投入的资金短期内不可能从增加的学生生均拨款和学费收入中弥补回来。

4.债务利息方面。2014—2016年支付债务利息分别为3682.62万元、1839.16万元、1665.54万元，累计支付了7187.32万元。

5.社会服务方面。学校积极响应政府号召，投入全省的“精准扶贫”工作中，承担着省内四个州县的精准扶贫工作，2014—2016年累计投入了315万元的扶贫资金。

（三）融资渠道受限

在2017年5月云南省政府未出台控制高校贷款规模的相关政策之前，学校还能计划性地新增银行贷款来缓解资金需求。而在2017年5月之后，按照云南省政府、财政厅和教育厅要求，学校将不能新增贷款，如此一来便切断了学校融资渠道，致使学校维持正常运转的资金严重不足。目前，财务部门只能保证每月按时发放教职工工资，其他业务的报销须视资金情况确定。

（四）收支差额大，学校处于赤字运行状态

从下页表4学校近三年的收入和支出情况来看，2015年和2016年支出大于收入，学校处于赤字运行状态。年末编制决算会计报表时，按主管部门的编报要求调整了当年支出，调减金额为：2015年1 517.78万元、2016年11 995.13万元，所调减金额记入资产类的“待核销支出”科目中，学校2014—2016年收支累计结余仅6 266.38万元。

表4 2014—2016年收支情况表 单位：万元

从以上分析可以看出，近三年学校收不抵支，且收支差额有逐渐增大的趋势，在收入有限、支出不断增加的情况下，维持学校正常运转的资金供求矛盾突出。

二、解决高校资金供给问题的对策

（一）短期措施

针对资金供给中正常运转资金严重不足的问题，学校主要采取了以下措施：

1.保证人员经费和学校基本运转资金，尽量压缩基建维修、出差、会议、培训等开支。每年的内部收支预算中，把教职工工资薪金、临时工工资、水电费、教学业务费、学生实验实习费、学生奖助金、债务利息等作为最基本、最关键的支出项目，优先满足这些事项的支出预算；其他事项视可支配收入剩余资金安排支出预算；最大限度地压缩、调减或不安排差旅、会议、培训等事项的支出预算，以此来缓解学校维持正常运转的资金需求压力。

2.错位使用零余额账户资金。在严格执行专项资金管理相关规定的前提下，积极向上级主管部门、学校党委汇报、请示零余额账户资金的使用办法，确保零余额账户资金的二级经济科目不变动，其他明细科目中适当错位使用，在缓解资金需求矛盾的同时，也实现了资金的使用进度。

3.利用时间差调用科研经费。学校每年到位科研经费8 000万元左右，而项目的实施期一般在两年以上，一般情况下科研项目的资金使用与项目实施存在时间差，资金支付滞后于项目实施，学校可调动使用部分资金，每年大约可调动2 000万元左右。

4.加强其他应收款管理，提高资金流动性。2016年省纪委对学校进行了专项检查，对学校个人借款动态余额较高等问题提出质疑，要求学校进行整改。为此，学校制定了《××大学关于印发个人借款业务有关规定（试行）的通知》和《关于清理欠款相关问题的通知》，加强了对个人借款的管理。从2017年1月开始，每月15日进行统计，对一般业务借款已满3个月和设备购置、基本建设借款已满12月而未冲销完毕的人员，自当月起，暂缓发放工资，待其借款冲销完后，再补发相应工资。通过这一措施，截至2017年11月13日，学校个人借款动态余额从2016年年末的3 570.71万元下降到1 134.63万元，既加强了对个人借款的管理，又提高了资金的流动性和使用效率。

（二）根本措施

以上措施在短期内有一定的效果，但不是长久之计，要想从根本上解决学校资金不足的问题，需从以下几方面着手：

1.提高生均拨款标准。高等教育，特别是公共高等教育是国家的基本事业，高校扩大招生规模、加快高等教育的改革与发展，其宗旨和目的是为国家的经济社会发展培养专业技术人才。就我国目前的情况来看，学校已向学生收取了一定的办学成本补偿费用——学费，除学生交纳的学费之外的办学成本，应由国家财政资金来承担。但现阶段政府的生均拨款远远低于学生的生均培养成本，如何参照生均成本来核定生均拨款额度，笔者认为，高校虽是公益性单位，但必须生存与发展，收费、拨款等收入需等于或大于办学成本。根据这一思路，学校的生均培养成本减掉学费后与生均拨款间仍存在一定的差距。

（1）三年生均培养成本（含专科）。含专科生的三年生均拨款平均数是0.92万元、三年生均培养成本平均数是3.09万元，扣除向学生收取的生均学费0.45万元后，生均拨款与生均培养成本的差额是1.72万元。

（2）三年生均培养成本（不含专科）。不含专科生的三年生均拨款平均数是1.00万元、三年生均培养成本平均数是3.45万元，扣除向学生收取的生均学费0.45万元后，生均拨款与生均培养成本的差额是2.00万元。

鉴于学校生均培养成本大于生均拨款和学费之和，希望政府部门逐年提高生均拨款标准，切实解决学校资金供给的矛盾。

2.适当提高收费标准。美国经济学家D.B.约翰·斯通（D.B.John Stone）提出的高等教育成本分担理论认为，学生（学生家庭）应当作为高等教育成本分担的主体；同时高等教育是一种“准公共产品”，其办学成本应按“谁受益、谁承担”的分担机制由国家、受教育者个人和社会共同承担。国家以生均定额拨款的方式来支持学校的发展，是高校办学经费来源的主渠道；受教育者应以交学费的方式来补偿教育成本；社会以交纳税金的方式来扶持学校的发展。

目前执行的学费收费标准是上世纪制定的，与现行的社会经济发展存在脱节现象，已不能满足高等教育成本部分补偿的基本诉求。任何收费标准的制定，需充分结合社会经济的发展状况，特别是费用的直接承担者的经济实力，定价依据、理由再充分，若超出了普通家庭的支付能力范畴，会影响高等教育学生源数量及质量，也会给社会带来一定的负面影响，所以高等教育收费标准的制定，必须结合学校所在地的经济发展、受教育者家庭的经济收入等情况来确定。希望财政、物价主管部门，在对高等教育进行成本监审的基础上，以各高校的生均培养成本为基准数，在提高生均拨款标准的同时，适当提高学费收费标准。

3.适当增加贷款额度。银行等信贷资金的注入，是推动高校快速发展的资源性动力，在财政拨款、学费收入来源有限的情况下，短期内学校解决资金供给矛盾只能依赖于信贷资金。简单地限制高校的贷款规模，无形斩断了学校资金来源的链条，将严重制约学校的资金流入，制造新一轮的资金供给矛盾。为此，政府需根据学校的发展规划和资产负债情况，分类别、分情况控制高校贷款规模。对于发展规模已基本稳定、基础设施建设已完成、资产负债率高于40%的高校，可严格控制其贷款规模；对于处于发展规模逐年扩大、相应的基础设施处于在建、资产负债率低于40%的高校，可适度增加贷款额度。

就×高校而言，2014年并入的两所学校正处于转型过程中，从专科层次逐步转变到本科层次，相应的学生规模将逐年增加；学校本部的农科、工科实验实习基地、新校区等正处于开工建设阶段；2014年至2016年的资产负债率为：21.17%、21.54%、28.25%，资产负债率偏低，学校的贷款规模在可控范围内。基于以上情况，为缓解学校现阶段的资金供给矛盾，希望政府及主管部门可适当增加贷款额度，为学校今后的健康持续发展提供相应的资金支持。

4.转变办学思路，加强财务管理。为缓解资金供给的突出矛盾，学校应转变观念，树立勤俭办学的经营理念，建立以绩效评价为基础的内部预算分配体制，加强财务管理，切实抓好支出环节的控制，为学校的正常运转及发展提供资金保障。

（1）建立健全校内绩效工资分配体系。在学校的刚性支出中，人员经费所占比重较大，且呈现逐年增加的趋势。学校利用自身经济条件，在国家增资政策指导下提高教职工的工资薪金收入，是维护教职工基本权益、调动教职工工作积极性的有效手段，但在绩效工资分配中，仍存在一些误区，分配总量的增加，对大多数教职工而言并不一定能起到激励的作用。为此，学校的绩效工资分配应站在大多数教职工的层面来建立分配体系，把本专科生（研究生、函授生）培养的课时费和加班费等全部纳入分配总量，设定科学、合理的基本工作量和分配标准，以及超工资标准的奖励指数、未完成工作量的扣减数，在学校的年度总额中进行分配。这样做，表面上会增加绩效工资总量，但把本专科学生实习指导、研究生答辩等评审（咨询）费、加班费等从本专科、研究生业务费中扣减了出来，能够更加准确、合理地预算教学业务费。这种透明化的绩效工资分配体系更有利于调动教职工的积极性，避免再出现总量增加而效果并不明显的分配现象，同时要在确保激励作用的前提下，适当控制好增加的规模。

（2）以绩效为导向安排支出预算。任何事项的开展均要有资金的支持，但在资金供给矛盾突出的情况下，必须要弄清楚项目对学校发展的重要性和必要性，以及项目实施后能为学校改善或改变什么，不能习惯性地安排支出预算。在保证人员经费、正常教育教学经费之后仍有资金的情况下，其他支出事项，比如本科教学专项、师资培养计划、学科建设等预算安排，需以绩效为导向，充分论证事项对学校发展的绩效贡献。

（3）调整研究生奖助政策，缩减资助范围。现阶段的研究生奖助金，只体现出助的功能，奖的功能没能体现出来。学校拿出大量的资金，并没有吸引到优质的生源，反而使研究生产生了一种依赖思想，不能激励学生的学习积极性，对研究生的培养并没有起到促进的作用。为此，学校要调整、改变现有的资助政策，取消现行的学校自有资金资助的政策，把奖励的发放放在录取环节，对入学考试分数高，报考或调剂到学校就读研究生的，入学后给予一次性奖励，奖金可适当提高，把成绩优秀的学生吸引到学校，真正提高研究生生源质量，降低资金供给压力。

（4）整合资源，降低维护成本。对学校现有的教学资源进行整合，借鉴学校教育部重点实验室——农科综合实验中心的运行和管理模式，搭建工科、理学、经济学综合实验中心，充分利用好现有的设施设备，避免设备重复购置和资源浪费，加强管理，降低实验实习费用及维护成本。同时制定大型仪器设备共享机制和房屋、水电等公共设施有偿使用的管理办法，向学校的各类科研课题或外单位收取适当使用或维护费用，确保国有资产的保值增值。

（5）政府职责与科研相结合。对于履行政府职能方面，建议科研主管部门把履行政府部分职责与科研项目的实施有机结合起来，充分发挥学校农科优势，在项目申报书中附加一些履行政府职责的内容，将这部分内容作为社会效益的考核指标。

总之，地方高校资金的投入体制、模式等有别于部属院校，在地方政府财政性资金投入有限的情况下，如何增加资金的投入、降低学校运营成本，确保资金供应链不会断裂，是地方高校当前亟需解决的问题。希望国家及地方政府加大对地方高校的财政投入，缓解地方高校当前的财务危机，为地方及全国的高等教育发展提供财务保障。