我国公务卡制度发展改革的标杆管理分析

（南京森林警察学院 江苏南京210023）

一、我国公务卡制度推行现状和存在的问题

公务卡在减少财务管理环节、提升公共资金使用效率、降低资源消耗、加强公务支出监管等方面发挥了积极作用，这在国际上已经形成共识。公务卡改革工作是一项长期而富有挑战性的工作，随着银行业的不断发展，新的技术和新的问题会同时孕育而生。在不同地区、不同行业、不同类型的单位实施公务卡制度，所碰到的问题也会各有不同。因此，我们要建立起一套适合我国国情的公务卡结算体系，并根据不同地区、不同行业、不同类型的单位实际加以细化。同时，公务卡制度改革涉及多个主体，涉及政治、经济、管理等方面的制度，需要各方加强协调，各要素共同参与，才能形成推动公务卡改革的合力。文章从外部环境和内部环境两个方面对我国公务卡制度发展情况和存在的问题进行研究。

（一）外部环境

1.银行卡受理市场方面。发卡量保持稳步增长，受理市场环境不断完善，银行卡交易量继续增长，消费业务增长显著，信用卡信贷规模继续增长，授信使用率持续上升。存在的问题是各地专业化收单机构规模较小，较难实现规模化运作，竞相压低扣率，恶性竞争加剧，市场风险控制能力有待完善，适应市场需求能力有待提高，银行卡受理市场存在不均衡等。随着国家鼓励民间资本进入银行业，银行业将会面临更多发展机会。同时，由于国内经济增速放缓，居民消费推动力不足，移动支付参与竞争等原因，银行卡受理市场也面临不少挑战。

2.预算单位方面。越来越多的预算单位认识到公务卡在提高单位财务管理效率、反腐倡廉和财务公开方面的益处，同时在部分单位仍然不同程度存在单位领导重视不足，传统消费观念难以转变，公款消费的私欲尚未完全清楚等问题。随着预算单位公务卡强制结算目录推广以及预算单位公务卡试点工作逐步推广，公务卡制度已经覆盖了大部分预算单位，这为整个社会形成公务卡结算的共识奠定了良好基础。同时，预算编制不详细、预算执行力不强是预算工作长期存在的弊病。

3.财政部门方面。财政部门在相关预算单位公务卡试点工作推进良好，并在逐步推进公务卡支持系统建设等配套措施的跟进，初步实现了对大额公务消费支出的有效监控。当然，财政部门监管制度配套不健全、考核标准不统一、监管范围有盲区等问题也在不同程度上制约了公务卡制度作用的有效发挥。随着国库集中支付制度地位的不断凸显，现代公共财政管理的特征愈发明显，公共财政管理体系得到建立健全，财政部门打造的公务卡监管环境越来越成熟。值得注意的是，财政部门与商业银行衔接漏洞也是公务卡管理方面的风险点。

（二）内部环境

1.公务卡本身方面。公务卡种类、授信额度、结算范围、免息期、报销模式等基本形成固定制度，满足了公务卡推行的基本要求。在实践过程中，国库集中支付系统对公务还款存在突发性BUG，无法满足部分大额公务支出的需要，同时公务卡报销手续相对复杂，影响了使用效率和积极性。随着我国政府财务信息系统的逐步完善，相关漏洞也会得到逐步解决。同时，IC卡的全面推行也为公务卡使用提供了更多安全保障。

2.持卡人方面。公务卡持卡人往往以各预算单位财务人员或公务消费量较多人员为主，对公务卡使用方法和注意点掌握较好。同时，除财务人员外的大部分公务卡目标使用人群现金消费理念较重，甚至有少部分公务人员对公务卡存在畏惧心理。随着信用卡的普及和年轻公务员群体的不断壮大，公务卡消费理念也得到越来越多人的接受。在使用过程中，公务卡与普通信用卡一样，也会存在恶意套现、故意拖缴滞纳金等现象。

二、我国公务卡制度发展改革的标杆管理

标杆管理是特定对象在某些竞争领域处于劣势时，通过细化相关指标来评估与目标对象的差距，并通过制定赶超计划全面提升相关指标的表现，最终实现缩小与目标对象差距的方法。由于我国公务卡制度发展改革是一项系统性的工程，需要方方面面的配合，同时与发达国家的先发优势相比，我国的公务卡制度起步较晚，并且在管理水平、覆盖范围、技术保障等方面具有较大差距，且在一定时间内仍会存在，因此具备实施标杆管理的基础。

（一）确定标杆管理内容

本步骤就是要确定进行标杆管理的具体项目。要想确定标杆管理的内容，其前提条件就是要透彻了解自身的情况，了解现存的或者是潜在的问题，以及需要改进和提高的方面。对于一项制度的研究分析来说，可以从该项制度涉及的主体、环节和内容等角度出发，本文选择我国公务卡发展改革涉及的关键内容作为标杆管理的基础内容。从我国公务卡实践经验来看，主要涉及政策标准、交易审核、持卡人管理、惩罚措施、激励机制等五个方面。

（二）确定标杆管理对象

我国公务卡2007年开始实施，与很多发达国家相比起步较迟。在选择标杆管理对象的时候，主要考虑以下3个原则：（1）公务卡制度建设水平得到国际公认，相对比较成熟，有一套值得借鉴的工作模式；（2）在拥有成熟公务卡制度的国家中，公务卡工作启动时间属于中等，最好与我国相差10年左右，可以避免重复最早一批公务卡国家在探索过程中走的弯路，也可以为我国公务卡工作实现赶超留下必要的时间差；（3）公务卡在国家反腐工作中发挥了重要作用。因此，本文选择英国作为标杆管理的对象，英国目前是欧洲较为严格反腐败立法的国家，同时英国公务卡工作比我国早启动十年，目前已经形成成熟的工作模式。

（三）搜集数据并进行分析

用于标杆管理的数据来源：一是公开发表的各种文献资料，包括工作报告和综述资料；二是原始的实证研究，如英国相关官员关于公务卡工作的访谈、现场参观和调查等。数据搜集首先应关注英国国家内部相关单位公务卡方面的资料，以便对内部运行情况有一个详尽的、全面的、深入的了解和把握。其次，要注意针对英国公务卡应用的过程和活动搜集数据，而不仅仅是应用的结果；另一方面，还要有明确的信息源，确定数据的搜集渠道。好的渠道的开辟，可以收集到大量有价值的信息。例如，近年来，政府采购卡的成本效益分析已成为英国审计署 （NAO）的战略重点之一。NAO不定期发布的审计报告《政府采购卡》，公布政府采购卡的使用、成本效益情况的审计结果。NAO的该份审计报告中对英国政府采购卡政策的成本效益的分析，对我国推行、使用和监管公务卡有一定的启示和借鉴意义。

表1 我国公务卡标杆管理对照表

（四）确定行动目标

找到差距后，紧接着就是根据我国公务卡制度发展改革的现状，制定具体方案，确定行动目标。此时，要将标杆管理的有关观点结论在一定范围内通报，尤其是在各级预算单位、各级财务管理部门、相关支持部门中要形成共识，统一思想认识，减少行动阻力。详见表2。

（五）实施计划

利用标杆管理的方法对公务卡制度发展改革的不足进行分析，并通过行动目标来建立标杆管理实施计划，确定最终的措施建议。

1.强化顶层设计，优化实施细则。（1）进一步强化顶层设计，要建立和落实具体部门责任制，落实领导一把手负责制，将公务卡制度应用推广落实到年终考核绩效中。（2）调整优化结算目录，分为强制性结算目录、鼓励性结算目录和禁止性结算目录，强制性结算目录即涉及到国家公务卡管理办法中16项强制结算项目中的经济业务，必须使用公务卡结算，在县级以下地区不具备刷卡条件的场所发生的全部支出和县级以上地区不具备刷卡条件的单笔消费在1 000元（含）以下的支出除外。鼓励性结算目录为强制性结算目录的重要补充，各预算单位可根据本地区经济发展情况和本单位的工作特点，探索建立符合本地区、本单位公务支出需要的鼓励性结算目录。除强制性结算目录和鼓励性结算目录外，还可以建立禁止性结算目录，明确告知无法进行公务卡结算的项目。

表2 公务卡标杆管理方案的行动目标

2.实行精准管理，强化规范用卡。（1）对公务卡支出有必要进行精准定位，建议全面实施公务卡动态监控系统，对公务卡消费支出的明细、金额进行实时监管，避免存在真发票、假业务行为，防止国有资产流失和腐败行为。（2）进一步完善公务卡动态监控系统，利用大数据平台和云计算，将具体消费商户纳入到公务卡实时监控系统，精准监控具体消费商户的商品明细，并将商品明细与开票明细进行一致化处理，有效杜绝开票明细作假行为。（3）进一步简化公务卡动态监控系统，系统能进行实时对接和反馈具体消费行为，对不良消费行为和违规消费行为进行实时动态监控，及时进行预警并做到有效预防。（4）严格监管公务卡报销，在事前审批基础上，部门负责人对发生具体公务卡消费支出行为进一步核实和确认，财务部门严格审查票据真实性和合法性，确保公务卡消费支出行为和实际业务完全一致。同时落实公务卡消费事后审计，引入第三方审计对相关单位公务卡制度进行审计，确保公务卡报销制度有效监管。

3.广泛宣传，提高用卡意识。（1）利用网站、微信公众号、微博等宣传公务卡工作的各项政策及使用方法。不仅对本单位职工宣传也要对商家商户进行宣传，既要确保公务卡使用方提高意识，又要公务卡消费商户提高意识，这样才能确保公务卡安全使用。（2）对公务卡报销业务量大、使用率高、现金支付比例低的部门进行表彰；对提现比例高，公务卡使用率低，应使用而未用公务卡消费的部门应进行重点检查和督促。

4.提升产品服务质量。（1）随着移动支付技术的不断发展与成熟，为进一步提高公务卡的使用便捷性，激发年轻持卡人对公务卡的使用积极性，探索在手机端开发公务卡管理应用，及时掌握公务卡消费情况，方便公务卡还款。同时，可探索与商业银行电子银行、支付宝、微信支付等支付载体合作，利用手机进行支付。（2）动态调整授信额度，使授信额度与职工资质及额度需求相匹配，在防范风险的同时提高职工满意度及资本使用效率。在职工用卡的生命周期中，职工资质（职务、职称等）、消费水平、额度需求都在不断变化，授信水平也应随之变化。同时，对授信额度使用情况进行动态跟踪和定期检查，确保授信额度使用的规范性和安全性。

5.强化银行保障功能。（1）完善的银行卡受理市场可以为公务卡的推广创造良好的实施基础，避免因为外部条件阻碍公务卡改革。做好大中城市、偏远地区和小城市特约商户工作的协调发展，改善银行卡受理市场发展差距大的现状，确保在偏远地区和小城市的林业行政事业单位也能拥有良好的公务卡用卡环境。通过大数据分析，掌握不同地区、不同类型国有企业的公务卡消费特征，掌握不同类型支出项目、不同类型商户接受公务卡消费的分布情况，从而有针对性地制定符合地域特征、符合商户需要的公务卡改革工作推进举措。（2）做好公务卡支持系统的建设。通过提高信息系统处理能力和效率，确保预算单位公务卡交易信息纳入财政监控系统的及时性、方便性和准确性，并提供公务卡支出信息的查询，利用“大数据”思维收集、分析、使用公务消费数据，使公务消费的集中领域、管理重点、管控风险点等得以展现，为公务卡主管部门深化公务卡制度改革，为监管部门从公务消费中发现违法违纪线索提供数据支持。

6.加强预算单位财政管理。（1）细化预算编制，在预算编制过程中，要合理测算公务支出，充分酝酿和评估，将公务卡改革工作融入到预算编制当中，体现预算编制工作的精细化和科学化要求，以提高财政资金使用效率。（2）要优化公务卡报销流程，与传统财务报销相比，公务卡的报销在消费信息审核、消费信息录入等方面增加了复杂度。所以优化公务卡报销流程显得十分重要，将公务卡支持系统与单位网上预约报销系统相结合是一种很好的方法，具体做法是由公务卡持卡人或报销人登录网上报销系统，将公务卡相关的消费信息录入报销系统内，并将相关票据按要求整理好后交至单位财务部门，无需现场排队。财务部门则会根据票据的完整性和真实性，对报销人网上提交的公务卡消费信息进行审核，核对无误即可支付款项。通过这种方式将公务卡持卡人直接与财务部门建立联系，减少了公务卡持卡人及单位财务人员的工作量，提高各自工作效率。（3）完善单位内部控制体系。行政事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度，实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。它是预防贪污腐败的有效手段，是保护干部的有效工具，是单位事业健康发展的必然要求。张丽（2012）认为“为使公务卡制度更好地发挥降低行政成本、提高行政效率、遏制腐败行为的作用，必须建立多层次、全方位的监督体系”。魏景荣（2012）认为“公务卡制度不能完全防治腐败现象的产生，更不是根治腐败行为的灵丹妙药。因此我们应该把公务卡制度看做是一种降低行政成本、提供行政效率的新型结算工具，是我国财政预算制度改革的一个环节”。陈玉霞、陈颖（2008）认为，公务卡不是“万能卡”，如果将反腐败的希望寄托在一张卡片上是不现实的，但是要在反腐败的系统工程中把公务卡的效用发挥到最大。

使用公务卡可以在一定程度上预防腐败的发生并且提高财政资金的使用效率，这与行政事业单位内部控制的目标 “有效防范舞弊和预防腐败”“提高公共服务的效率和效果”是相吻合的。

三、结论

本文通过我国公务卡制度建设的内外部环境，来分析我国公务卡制度推行现状和存在的问题，以公务卡制度建设较为发达的英国作为我国公务卡制度发展对标的标杆，对公务卡制度建设的各个方面进一步细化、深化，结合我国国情提出公务卡制度改革的一系列举措，在全面从严治党的政治背景和经济新常态的经济背景下，公务卡对于抑制违规公务消费、减少吃请，提升公共财政资金使用效率等方面的作用是公务卡改革不断走向深入的强大动力。