致力推动城镇化与逆城镇化相得益彰

摘 要：逆城镇化的提出，标志着我国的城镇化进入了新的阶段，即从农村到城市单向流动为主的阶段转向城镇化与逆城镇化相互促动、协同发展的阶段。应从趋势、道路、规制三个层面理解逆城镇化，避免将国外曾出现过的城市蔓延误认为是唯一方式。逆城镇化为城市要素进入乡村打开了改革通道，提出了改善地方生活品质和不可贸易品的新导向，提供了实现乡村振兴战略的新要素、新动能、新模式，也提出了对城市要素与乡村空间有机结合的制度供给需求。

关键词：逆城镇化；乡村振兴；城乡融合；城镇化模式

中图分类号：F120；F323 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2018）04-0001-05

2018年3月全国“两会”期间，习总书记在参加全国人大广东代表团审议时指出，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。习总书记把“乡村振兴”与“逆城镇化”联系在一起，在城乡关系问题上是重大的思想解放和理论进步。从理论研究的层面看，使“逆城镇化”从“丑小鸭”变为理直气壮地走上台面的新概念。笔者认为，逆城镇化的提出对于推进城乡融合发展具有战略性的指导意义；以此为标志，我国的城镇化将进入一个新的阶段，即从农村到城市单向流动为主的阶段转向城镇化与逆城镇化相互促动、协同发展的阶段。

一、应从趋势、道路、规制三个层面理解“逆城镇化”

逆城镇化（也称为“逆城市化”）的现象最早出现在先行工业化国家，其理念的提出可追述到霍华德及其“田园城市”的构想；再次引起人们的注意是在二战以后，尤其是20世纪70年代先行工业化国家进入高度城市化阶段。Berry（1976）和Fielding（1982）较早提出了逆城市化的定义。国外一些研究者认为，在城市化达到一定水平后出现的趋势是：大城市人口比重降低，中小城市人口比重上升；大城市地区的中心城人口比重下降，外围人口比重上升。可以说，逆城镇化一般是指大城市居住人口向外迁移的现象，它表现为大城市外围人口增长快于中心人口增长，因而外围人口密度提高，通勤距离延长。所谓大城市外围，既包含在大城市地区内部中心城以外的地区（通常称为郊区），也包含在大城市地区以外的非大城市地区（通常称为大农业地区）。逆城镇化是随着城镇化走向更高水平而逐渐显著起来的阶段性现象。在上世纪的最后30年，绝大多数发达国家都出现了百万人口以上城市的人口在城市人口中所占比重下降的现象。下降的原因，有的是由中心城向外围迁移，有的是由大城市向其他规模的城市迁徙。前一种迁移也被称为“郊区化”，后一种迁移也被称为“逆城市化”。这两种从中心城市外向迁移的现象统称为疏散化。亦即所谓“逆城镇化”。

出现逆城镇化现象的基本动因在于城镇化内在的利弊。城镇化过程一方面带来了巨大的效益和进步，另一方面也带来了一些负面的问题或弊端。在城镇化快速发展阶段，人口大量从农业和农村向非农业或城市（特别是大城市）转移，一方面导致城市的不断扩大，另一方面也造成农村的逐步衰落，由此扩大了城乡之间、地区之间发展的不平衡。为解决或避免这类问题，一些先行工业化国家通常采取适当疏导、限制大城市增长和支持农业、乡村发展的方式，寻求城乡之间、地区之间能够较为均衡的协调发展。这些可以统称为逆城镇化的规制。

在市场经济规律和政府规制的双重导向下，发达国家的逆城镇化较为明显地呈现两类道路：一类是城市像摊大饼一样连片地向周边蔓延；一类是城市受到绿色隔离地区的增长边界限制，采取跳跃式的发展，比如建设卫星城、新城、新市镇等疏解中心城市的功能、产业、就业、居住和人口。這两类道路各有优劣，但是对前一类道路的批评更多一些。

综上所述，对于“逆城镇化”应当从变化趋势、发展道路和政府规制三个层面来认识。逆城镇化的趋势，指的是在一定发展阶段出现的一种不可回避、不可阻挡的变化特征；逆城镇化的道路，在相当程度上是可以进行战略性选择的；逆城镇化的规制，是引导逆城镇化走哪一条道路的调节手段。如果把逆城镇化的趋势和道路混为一谈，比如把城市蔓延看作是逆城镇化的唯一道路，就会形成抵制逆城镇化的心理和规制，造成不适应客观趋势的矛盾冲突；如果缺少对于道路与规制之间关系的认识，也有可能使客观变化的自发性失去控制。在大城市的城乡结合部或边缘地带长期存在各种乱象，在很大程度上起因于对逆城镇化趋势缺乏足够的认识，甚至抱以不承认或排斥的态度，缺少对逆城镇化道路与规制的主动选择。比如，在前几年，一些官员和学者在媒体上批判逆城市化，把它视为洪水猛兽，断言中国不应该出现这种现象。在这种认识和舆论演绎出的政策环境下，不可避免地会对城市要素进入农村（其中最重要的环节是进入集体土地利用领域）偏于排斥，阻碍城乡融合发展的步伐。

笔者始终认为，逆城镇化的本质是城市要素进入乡村地区的聚落，逆城镇化的根本作用是通过发达的中心城市各种要素的外向扩散，最终缩小区域发展差距、走向均衡。这个趋势和结果，与消除地区之间、城乡之间差距的基本要求是一致的，与城乡发展一体化的总体方向是一致的，与缓解“城市病”和“农村病”的迫切需求是一致的，与根本解决三农问题、实现农村振兴和农民富裕的长远目标是一致的。所以不应否认、指责、抵制逆城镇化，而应当承认它、认识它，积极地选择正确的政策和策略将逆城镇化引入正确的轨道。

二、改革开放以来我国大城市地区出现的逆城镇化现象

改革开放40年以来，我国长期处于城镇化快速发展的阶段。随着农村人口大量向大城市流动，在经济发展越来越接近万美元水平的同时，一部分农村地区也愈益显露空心化、老龄化等走向衰落的社会现象。怎样避免、扭转或缓解农村衰落凋敝，已经越来越突出地成为新时代必须应对解决的新的农业、农村、农民问题。以城镇化和逆城镇化两类措施，促进人口“从乡到城”和“从城到乡”的双向流动，就是新阶段应对这些问题有力的和有效的对策。

提出逆城镇化也已经不完全是“摸着石头过河”的探索，而是对我国发达地区发展改革实践经验的总结和提炼。无论是沿海大城市地区或是中西部大农村地区，都有一批不但没有衰落、反而兴旺发达的村落和城镇。这些聚落大多有着产业兴旺、生活富裕、服务健全、农村居民就地或就近居业等特点。形成这些特征的原因之一，就是有各类城市要素（比如产业、技术、资本、设施、生产方式、组织管理、人才、客流、消费、观念等）的进入和深入，在城市发展要素与乡村土地资源有机结合的基础上实现了村庄或城镇的再造[1]。

以最早出现逆城镇化趋势的北京为例。北京本来就是一个城镇人口比重较高的大城市地区。改革开放之初，1978年的城镇人口占全市常住人口的比重为55%。改革开放以来，市域人口和城区面积处于不断增长状态。2017年同1978年相比，总人口从871.5万人增加到2 170万人；城镇人口从479万人增加到1 876.6万人。进入本世纪以后，随着外来人口大量进入，人口增长加快，2000—2015年平均每年增加的常住人口超过50万人。人口不断增加的过程也是建成区不断扩大的过程。从1978—2015年，建成区面积从232平方公里增加到1 401平方公里。中心城区的建设强度、建筑立面和密度不断提高，同时外缘也持续扩大，在相当长一个时期延续了“蔓延式”向外扩散的道路。

从各个区域的人口变化趋势看（表1），2005—2015年，城市的功能核心区人口及人口密度增长7.36%，近城的功能拓展区增长42.1%，平原的发展区增长69.3%，山区的生态涵养区增长10.2%；占全市人口的比重，核心区由13.3%下降到10.1%，拓展区由48.6%上升到49.0%，发展区由26.8%上升到32.1%，涵养区由11.3%下降到8.8%。由这些数字可见，相对于拓展区和发展区，核心区的人口密度相对降低，人口比重绝对下降。这清楚地表明，全市人口增长的部位主要集中在原来的近郊（拓展区）和远郊平原地区（发展区）。伴随着人口增加、中心城房价上涨以及公交轨道等交通便捷化和汽车进入家庭，大量中心城上班族的居住地也逐渐外移至四环、五环甚至六环附近，通勤距离明显延长。

从空间区位的人口变动看，如果将市域由中心至外围依次向外划为若干个圈层（图1），各个圈层的人口密度自1990—2010年出现了如下变化：在距离市中心4.5公里至40公里内的地区，人口密度显著增加（表2）。这其实也就出现了典型的（居住）郊区化或逆城镇化现象。

从走过的道路来看，改革开放前期的郊区化，较早是将工业企业迁出城区的“退二进三”行动。由于当时一部分工厂迁出了城区，配套的住所建设却没有跟进，形成了“郊区上班、城区居住”的通勤模式，由此导致郊区的公共服务发展滞后，这反过来又强化了城区的居住与服务功能，特别是长期延续了优质公共服务资源布局偏向于城区的不协调格局。这也是早已提出城市发展建设重心向远郊转移的方针，在本世纪之前难于取得显著进展的基本原因所在。进入21世纪前后，住房制度改革和房地产业发展造就了一批远郊地区的聚居区以及相伴随而起的生活服务业，以市场经济配置资源的方式加快弥补了之前郊区的缺课。由此得到的启示是：实现城乡之间、区域之间基本公共服务均等化，尤其是在此基础上促成优质公共服务资源向外延伸（也就是所谓“逆城镇化”），对于实现城市功能疏解的意义和作用绝不亚于产业的疏解；从一定意义上看，它决定着中心城功能外向疏解能否实现，是否可持续。

那么，在大城市地区以外，在广大的乡村地区，是否也会出现逆城镇化的现象呢？从一些先行国家大量中小型城镇兴旺发达的经验看，笔者推断，在各类城市周边半径为一小时左右的机动车通勤圈内，都存在形成“在城上班、在乡居住”的可能性；这种城乡之间“圈层交错”的现象，将有可能构成我国逆城镇化的新格局；这种新的格局，很可能成为实现城乡融合、最终达到乡村振兴的主要动力之一。

三、创造致力推动城镇化与逆城镇化相得益彰的新机制

本文虽然勾画出了一个逆城镇化的可观的前景，但是这种理想境界的实现至少需要一代人长期的艰苦努力。回顾改革开放以来我国城乡空间格局的变化可以发现，虽然“由城到乡”的逆城镇化现象在大城市地区早已出现，虽然城市的产业、技术、资本、人才、客流、生产方式等发展要素早已进入了郊区，但是有相当一部分“进入”却并非合法合规；这种进入，也延续了某些先行工业化国家曾经出现过的摊大饼式蔓延的道路。由此而得到以下几点可引以为鉴。

第一，解决认识眼界对逆城镇化的局限问题。改革开放以来，我国长期处于工业化、城镇化快速发展阶段，各类研究长期聚敛于解决当时的阶段性问题。除了少数超大城市地区以外，总体上还缺少对未来阶段的超前性研究，或者是望文生义浅尝辄止，因此对于逆城镇化存在着许多模糊认识。一种情况是，对来自于某些先行国家的那种存在诸多缺陷的郊区化现象心有余悸，把这种现象（比如城市蔓延）误认为是疏散化的唯一形式，因此对类似的概念谈虎色变，以“我国人多地少”或“维护农民利益”为由抵制逆城镇化。一种情况是，对我国农业劳动力就业转移究竟处于什么状态尚缺少合理判断，相当简单地按照目前的统计人口城镇化率和发达国家农业人口比率去臆测中国的城镇化进程，缺少从我国农业特点出发而适度农业人口规模的基本研究，也严重地忽视了我国许多地区已经普遍出现的村庄空心化、人口老龄化等情况，带有盲目性地鼓吹我国尚处于较低度的城镇化阶段，误以为尚有大量农村人口需要转移，疏散化现象还遥遥无期。多年来的这些认识局限，使人们对于高度城镇化阶段的变化规律研究不足，认识不足，甚至使“逆城镇化”长期几乎处于研究的雷区，看不到或不敢承认城市要素进入对于农村经济社会保持活力的意义，缺少正确引导逆城镇化所必要的准备。应该说，直到中央领导对非首都功能疏解和对“逆城镇化”的肯定，才使关于高度城镇化新时代、新趋势的思想认识得到了真正的解放。

第二，解决城乡之间福利差距对逆城镇化的约束问题。无论大城市边缘还是农村地区，许多聚落都存在着吸引人力要素和人才资源的潜能。其基本原因在于，一方面乡村地区与城市地区，特别是超大城市相比有着更加宜居的环境；另一方面，在技术进步的条件下，个人和家庭越来越容易有效地获取可贸易产品与服务，因而他们对于创业兴业区位的选择越来越倾向于那些能够提供消费服务、生态环境、便捷设施等不可贸易品的区域。这些独特的不可贸易品，构成了一个地方产生集聚力的独特地方品质，对居业行为也形成了有吸引力的竞争优势。目前这些地区提升地方品质，最重要的是解决长期存在的公共服务、基础设施等同城市相比供给不足、水平低下、欠账过多的短板。农村的生活条件与现代城市社会相比过于落后，与宜居条件相比差距极大，不但限制了城市要素的下乡，也阻碍了进城人口的返鄉。有过城市生活经历的绝大多数人们，可能难以想象回到那种天天使用旱厕的生活方式。所以，实现城乡融合，实现乡村振兴的必备条件，首要是使城市要素在农村“待的住”，这就必须按照城市的需求、水平或标准，改造农村居民点现有的基础设施和公共服务，根本改变其落后的状况，在保持和优化原有自然环境的基础上，创造出以更优质的不可贸易品为主要特色的地方品质。可见，美丽乡村的人居建设，不仅能够提高农村居民生活的宜居性和幸福感，也能够提高城市要素进入农村地区的吸引力和适应感。

第三，解決体制机制对逆城镇化的障碍问题。在城乡两种土地公有制形式下，集体所有制的农村土地形成了对外来要素进入的天然屏障。尽管改革中基层已经涌现出了大量的以招商引资等方式发展农村地区产业的实践，但是进入农村创业、执业、就业的外部人口在产业、居住等用地方面却受到集体土地（特别是宅基地）管理的严格限制，缺少法律、规划等规制层面的认定，往往顶着“违规”的风险。由此而导致允许“在集体土地上建城”的自主城镇化模式改革严重滞后于农村内生工业化模式的改革[2]。即使在发展乡村旅游和休闲产业的过程中，也始终存在着对建设用地严格限制而缺乏发展空间的难题；农民的宅地庭院所固有的生产空间、生产功能的属性被严重地忽视，扩大再生产受到制约。亟待推进农村不动产制度完善与改革，为这些问题的解决扫清障碍。

第四，解决理论概念滞后对逆城镇化的制约问题。长期以来人们习惯于按照土地的属性和产业的类型来区分城乡，通常把国有土地的聚落认定为“城市”，把集体土地的聚落认定为“农村”。即使村庄人口规模达到数千乃至上万，也按农村对待。城市发展要素自中心聚居点向外围聚居点的迁移，在多数先行工业化国家通常被认为是“城市之间的”（不同规模城市之间的）迁移，而在我国现行体制下被认为是“城乡之间的”迁移。对同一种迁移行动存在不同的认定，而因受到两种土地公有制形式的限制，“从城到乡”的迁移存在着难于突破的城乡界限的障碍。同时也不得不承认，学界对城乡的研究长期分隔，实践上滞留于“城不了解乡、乡不了解城”的状态，理论上满足于“就城市论城市、就农村论农村”的状态，缺少相互之间的共同语言和内行语言，对城乡的认识停留于工业化阶段，缺少适应新时代城乡融合的突破性进展。这些问题的解决有待于理论创新与学术进步促进认识跟上新时代的前进步伐。

因此，在经由逆城镇化实现城乡融合与乡村振兴的过程中，有必要探索理论认识、规制政策、工作对策等层面的突破与创新。在理论上、认识上应加强对新时代中国特色城乡关系的深入研究，从城市和乡村的概念层面逐步改变长期因袭的以产业是农业或非农业、以土地是集体或国有来认定城乡的方式，将乡村地区具有一定规模的聚居点按照“城镇”来发展、建设、服务与治理，以此推进自下而上地改变城镇化模式和最终实现城乡一体化。从规制上，应扫清阻碍城乡双向流动的体制机制障碍。笔者认为，逆城镇化之所以有利于促进乡村振兴，关键在于改变了农村长期依靠内部要素实现现代化的做法，增添了乡村发展的新要素、新动能、新模式。所谓新要素，是指来自于城市的资本、技术、劳动、信息、人才、组织管理、服务等各种发展要素。这些要素的进入，创造了产生乡村活力的新动能。所谓新动能，是指通过外力推动而促进乡村的经济结构、社会结构（尤其是居住人口职业结构）的变迁，形成了城乡融合的动力机制。这种动力机制生成于深化规制层面的改革与创新。所谓新模式，是指城市发展要素与乡村空间资源的有机结合，造就了在集体土地上就地实现自主城镇化的模式。对农村基层创造的自主城镇化，对城市要素在集体土地上参与乡村发展建设的合理行为，亟待法律认可。从工作层面，应全面坚持农业农村优先发展方针，尤其是有必要向乡村地区优先配置发展资源要素，把“招商引资”与“招人引财”结合起来，以公共财政解决地区基础环境的投入，带动民间更多地提高地方品质、兴业创业的投入，凝聚全社会之力，以新导向、新要素、新动能、新模式促进乡村振兴新格局的形成。

参考文献：

[1]张强，安钢.企业再造村庄——现阶段中国发达地区农村工业化微观机制探析[J].中国农村观察，2008（3）：60-65.

[2]张强.集体土地上的自主城镇化与新型城镇化——从北京的模式与经验谈起[J].中国土地，2014（10）：20-22.

责任编辑：张 然

Efforts to Promote Urbanization and Inverse Urbanization to Bring out the Best in Each Other

Zhang Qiang

（School of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business，

Beijing 100743， China）

Abstract： The proposal of inverse urbanization marks that China's urbanization has entered a new stage， that is， from the rural to the urban one-way flow mainly to the urbanization and inverse urbanization mutual promotion and coordinated development. Inverse urbanization should be understood from the three aspects of trend， road and regulation， so as to avoid mistaking the urban sprawl in foreign countries as the only way. The inverse urbanization opens the reform channel to urban factors into the countryside， puts forward to improve local quality of life and not traded goods new orientation， provides the implementation of rural revitalization strategy of new elements， new kinetic energy， the new model， and puts forward the elements of urban and rural space organic combination of supply and demand system.

Key words： inverse urbanization； rural revitalization； urban and rural integration； urbanization model